縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的樞紐和縣域經(jīng)濟的主要載體。立足新發(fā)展階段，采取有力舉措推動縣城發(fā)展提質(zhì)升級，進一步激發(fā)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動力，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

高度重視縣域經(jīng)濟發(fā)展

改革開放40多年來，我國縣城成為人口城鎮(zhèn)化的重要載體，吸納了一大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。截至2021年底，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量約65%。同時，我國部分縣城探索出以市場為導向、以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為支撐、以更好發(fā)揮政府作用為保障的縣城特色發(fā)展道路。但從總體上看，隨著工業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，縣城逐漸成為我國新型城鎮(zhèn)化建設的短板，縣域經(jīng)濟也成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進與升級是縣域經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的重要動力。我國人口眾多，地區(qū)間發(fā)展差距較大，工業(yè)化發(fā)展得還不夠充分，城鎮(zhèn)化也存在“大城市病”突出與“縣城人口集聚能力減弱”并存的現(xiàn)象。有些地區(qū)的縣域經(jīng)濟缺少特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)、相互掣肘。必須看到，縣城作為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動關(guān)系的重要節(jié)點，其發(fā)展質(zhì)量直接影響人力資源等各種資源要素在縣域集聚，進而影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的互促與升級。目前，雖然縣城發(fā)展起來的工業(yè)、服務業(yè)在層次和水平上不如城市高，但這種狀況與縣城現(xiàn)階段集聚的資源要素水平是基本匹配的。并且，從結(jié)構(gòu)動態(tài)演變看，縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會隨著內(nèi)外部條件變化向高級化發(fā)展，工業(yè)化也將在結(jié)構(gòu)升級中得到深化，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵就在于縣城資源要素的規(guī)模和質(zhì)量。如果縣城不能為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供相適應的資源要素，那么縣城產(chǎn)業(yè)就有可能面臨衰退的風險，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展就成了“無本之木”。事實表明，那些縣域經(jīng)濟發(fā)展得好的地方基本都適時推進了縣城發(fā)展提質(zhì)升級，提升縣城城市品質(zhì)和市容市貌，發(fā)展優(yōu)質(zhì)公共服務，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強對人口的吸納能力，加快人力資本積累，以適應產(chǎn)業(yè)升級需要?？梢?，扎實有效推動縣城發(fā)展提質(zhì)升級，進而增強對工業(yè)化的要素支撐，十分重要。

補短板、強弱項是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實選擇。我國縣城數(shù)量多、規(guī)模不等、發(fā)展水平差距大，難以適應高質(zhì)量發(fā)展的要求。當前，我國縣城發(fā)展主要存在以下突出問題：一是市政設施建設相對滯后，一批縣城的市政設施歷史欠賬較多，補短板的任務較重；二是產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢不足，很多縣城缺少實力強的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，即使一些縣具有優(yōu)勢資源或區(qū)位優(yōu)勢，也很難將其成功轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢；三是產(chǎn)業(yè)平臺低效發(fā)展，很多縣城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量多，但是布局分散、開發(fā)強度較低，產(chǎn)業(yè)定位不清晰、功能配套不完善、園區(qū)服務管理粗放等因素導致縣城產(chǎn)業(yè)園區(qū)主業(yè)不突出、產(chǎn)業(yè)集聚能力偏弱、綜合效益偏低；四是公共服務供給不足，上學難、看病難、養(yǎng)老難等問題在縣域不同程度地出現(xiàn)；五是政府治理能力有待提升，這既表現(xiàn)為對縣城建設缺少前瞻性、科學性、能可持續(xù)實施的頂層設計，又表現(xiàn)為改善營商環(huán)境意識不強、服務當?shù)仄髽I(yè)能力較弱，以至于難以把握機遇引導縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。上述這些問題具有普遍性，顯著影響了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和質(zhì)量提升，難以為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供較高水平人力資本和優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

促進縣城發(fā)展提質(zhì)升級

近日，《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》印發(fā)。當前和今后一個時期，各地需用好這一重要契機，促進縣城發(fā)展提質(zhì)升級，更好激發(fā)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動力。下一階段，可圍繞以下思路切實發(fā)力。

一是補短板?，F(xiàn)階段，各地應將縣城基礎設施改造升級作為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的一項重點任務，適當提高縣城基礎設施建設標準，統(tǒng)籌推進市政管網(wǎng)、對外交通、防洪排澇、通信網(wǎng)絡等基礎設施新建和改造升級，提高縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的能力，同時也為發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。還要看到，跟東部沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)很多縣城將在“十四五”時期迎來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工進入縣城的高峰，對此，要用好用足相關(guān)政策和資金推進縣城基礎設施建設，利用后發(fā)優(yōu)勢補齊基礎設施規(guī)劃設計和建設運維等方面的短板。

二是抓特色。搞活、做強縣域經(jīng)濟的關(guān)鍵在于找準符合本地實際的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并以此凝聚一批敢于拼搏、具有商業(yè)意識的人才。隨著數(shù)字經(jīng)濟興起、線上線下融合發(fā)展、居民消費結(jié)構(gòu)升級以及物流效率提高，縣城將成為縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的“大平臺”，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間很大。各地應不拘于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，著力選擇一批特色產(chǎn)業(yè)并培育壯大，建議高標準、高起點建設創(chuàng)業(yè)園區(qū)。

三是引人才。各地要做好“人才強縣”這篇大文章，堅持引才創(chuàng)業(yè)、助才興業(yè)，積極搭建吸引人才回鄉(xiāng)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)平臺、優(yōu)惠政策平臺和優(yōu)享生活平臺，精準對接、吸引本地外出人員特別是創(chuàng)業(yè)人才、技術(shù)人才、特殊人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。因地制宜、量力而行制定“人才強縣”政策，全方位發(fā)力吸引和留住人才。在改善縣城環(huán)境的同時，也要布局建設能夠滿足不同層次人才需要的多樣化、高品質(zhì)居住生活環(huán)境。

四是優(yōu)服務。增大優(yōu)質(zhì)公辦學校的資源供給，提升縣城義務教育和高中教育質(zhì)量；加強醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等方面的公共服務設施建設，多途徑提高優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給能力；把社區(qū)建設作為縣城公共服務提升和政府治理能力現(xiàn)代化建設的重要一環(huán)，全面提升社區(qū)服務管理能力。

五是塑環(huán)境。把優(yōu)化營商環(huán)境作為推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵突破口，科學制定和實施縣域經(jīng)濟中長期發(fā)展規(guī)劃，著力打造高標準營商環(huán)境，在涉企服務事項中推出一站式服務。同時，加快轉(zhuǎn)變招商引資方式，建立招商、親商和安商的工作協(xié)同機制，注重引商、引智與引技相結(jié)合，著力破解縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間、資金和人才瓶頸。

（作者系中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟室主任、研究員）