【摘要】基層換屆后，有極少數新上任干部胡作為亂作為，好高騖遠，標新立異，熱衷于改弦更張、另起爐灶，燒起新官上任的“三把火”，導致新舊政策之間充滿沖突和張力且缺乏銜接，與國家治理體系和治理能力現代化背道而馳。要高度警惕此種思維和行為，在常態(tài)化和制度化而非運動式的治理模式中追求治理績效，在長期而非短期化的治理行為中實現發(fā)展目標。

【關鍵詞】基層治理  政策穩(wěn)定性  領導干部    

【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

基層治理中，領導干部特別是“一把手”的治理理念和行為關系到一個地區(qū)和部門的發(fā)展目標、治理績效和民眾福祉?；鶎訐Q屆后，多數新上任干部以積極奮發(fā)、勇于作為、敢于創(chuàng)新的工作態(tài)度和作風開展工作，紛紛提出新思路、新部署和新打算。但也有極少數領導干部燒起新官上任的“三把火”，胡作為亂作為。本文主要聚焦“新官上任三把火”的消極面向，分析其具體表征、深層原因與治理對策，以期引導基層干部治理行為更加科學、規(guī)范和有效。

基層換屆后，個別新上任干部胡作為亂作為的多種樣態(tài)和具體表征

不調查研究，偏好“大干快上”，描畫不切實際的新藍圖。有些新上任領導干部沒有深入調查研究，沒有認真借鑒外地先進經驗并與當地實際相結合，沒有冷靜總結以往的經驗教訓，就根據自己既有的治理理念和思維慣性確定發(fā)展理念，描畫出不切實際的新藍圖。“大干快上”意為動員最大力量，使新的工程盡快上馬、干出成效，以行政權力推進并主導各種聲勢浩大的形象工程和面子工程。這種做法嚴重脫離當地實際，沒有因地制宜，也沒有根據當時當地的稟賦、資源、特色和發(fā)展階段等因素科學確定發(fā)展理念與發(fā)展任務，其制定出來的藍圖和目標必然會讓當地發(fā)展誤入歧途，付出慘痛代價，因為發(fā)展方向一旦偏離正軌，“大干快上”引發(fā)的后果可能需要相當長的時間才能逐步消除甚至不可挽回。

為凸顯個人，盲目推翻既定發(fā)展思路，熱衷于改弦更張、另起爐灶。有些基層干部上任之后為了凸顯自己的執(zhí)政理念、治理能力和個性，將當地經過長時間探索，幾屆領導干部制定、無數人打下基礎的科學戰(zhàn)略規(guī)劃斷然廢止，改弦更張，另起爐灶，推翻既定發(fā)展思路，甚至會議、文件和領導講話都要徹底換一套新規(guī)劃、新說法，令人眼花繚亂。這些做法忽略了“一屆接著一屆干”，干部群眾前后相續(xù)、薪火相傳的優(yōu)勢和成效，是一種典型的既不尊重發(fā)展歷史、前任領導和群眾智慧，也不遵循科學發(fā)展規(guī)律的“硬干”和“亂干”。不必要的改弦更張，既會導致發(fā)展思想的混亂，也會造成戰(zhàn)略資源的浪費，從而貽誤發(fā)展良機。

好高騖遠，標新立異，規(guī)劃“看上去很美”實則懸空難以落地。有些新上任干部在制定發(fā)展規(guī)劃的時候追求“高大上”的發(fā)展目標和指標，好高騖遠，標新立異，制定的規(guī)劃“看上去很美”，但是發(fā)展成果并不利于當地經濟社會的健康發(fā)展，也不利于民眾美好生活的創(chuàng)造。個別新上任基層干部制定這種好高騖遠式的發(fā)展規(guī)劃時，熱衷于提出眼花繚亂的新概念、新說法和新目標，但無法轉化為執(zhí)行、實踐和落地成果。有些規(guī)劃“新瓶裝舊酒”，并不能帶來實質性的改革進展；有些規(guī)劃過于超前，與當時當地的發(fā)展階段和發(fā)展要求并不吻合，這些“遠大空”的發(fā)展規(guī)劃最后往往就是寫在文件上，懸浮在會議中，并不會帶來實質性的發(fā)展效果。

“人走政息”與“新官不理舊賬”并存，政策缺乏穩(wěn)定性。一些基層干部上任之后喜歡制定全新的政策去宣示自己的發(fā)展任務和治理方略，導致新政策層出不窮、朝令夕改，新舊政策之間充滿沖突和張力且缺乏銜接，公共政策穩(wěn)定性受到影響。其中最能體現公共政策不穩(wěn)定性的莫過于“人走政息”和“新官不理舊賬”。“人走政息”是政情與人情、理想與現實、創(chuàng)新性與合法性、社會規(guī)律與自然法則彼此博弈的結果；“新官不理舊賬”的緣由則有背后利益影響、執(zhí)政理念落后、契約精神缺失、服務意識淡薄等。新官上任之后不理“舊賬”，對之前的各項政策規(guī)劃置之不理，而用新的政策取而代之，導致公共政策朝令夕改，制造一系列“短命政策”。這既會引發(fā)干部的短期性和投機性行為，也會影響社會和民眾的行為預期，進而傷害政府公信力，危害公共政策的權威性。更為重要的是，政策缺乏穩(wěn)定性和長期性，會導致各種各樣的投機取巧和形式主義，從而敗壞當地的政治生態(tài)和發(fā)展生態(tài)，此種危害尤甚。

個別基層新上任干部亂作為的深層原因

政績沖動。基層領導干部大都希望在任期內盡快干出漂亮的政績，因而具有一種“時不我待”的為官心態(tài)。在政績沖動的驅動下，一些新任干部的政績扭曲現象層出不窮，如由GDP崇拜引發(fā)的“政績錦標賽”，圍繞政績考核形成縱向政府間的“共謀現象”，為了獲得新政績出現“新官不理舊賬”，以及急功近利的“大拆大建”與“爛尾工程”等。為了取得更好的政績，很多基層新上任干部會選擇“另起爐灶”，他們認為，即使在任上干出了成績，也會被認為是在前人基礎上取得的，因此不甘“為他人做嫁衣”。此時擺在他們面前最簡單也最自然的選擇就是推倒重來。在實踐中經常會見到很多新上任干部為了政績，拼命大興土木、推動大項目、花費巨資興建各種形象工程。還有的干部拼命追求GDP數據，熱衷于做顯功，而很少沉下心來做功在本屆、利在千秋的潛功，諸如環(huán)境治理、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等短期內很難為其帶來顯著政績的項目。政績沖動成為基層一些新上任干部執(zhí)政行為和治理行為的重要心理動因。

晉升偏好和決策沖動。對于個別基層新上任干部來說，如何提升自己的晉升優(yōu)勢，如何先人一步實現晉升，是其任職過程中時時刻刻考量的核心問題。為了盡快實現晉升，一些基層干部就利用每一次任職機會，利用一切可能的手段，充實自己的履歷表和成績單，以便在下一次的晉升中取得“頭彩”，更進一步。有些領導干部為了最大限度保障個人利益，同時以最快速度累積晉升資本，存在著強烈的決策沖動。決策沖動意味著領導干部的決策融入了較多的非理性因素，會降低領導干部決策的科學性、客觀性和可靠性，甚至危及公共利益。理想化預期收益、模糊化決策風險、激進化權威樹立構成領導干部決策沖動的主因。晉升偏好和決策沖動是“新官上任三把火”的直接誘因。

能力短板。有些新上任干部的“三把火”是有意為之，希望實現積極的發(fā)展目標；有的則可能是治理能力有限帶來的副產品。這些年，黨面臨形勢環(huán)境的復雜性和嚴峻性、肩負任務的繁重性和艱巨性世所罕見、史所罕見，基層治理事務復雜繁多，發(fā)展壓力大，有些基層干部可能本身并不具備與其職位相稱的能力，難以勝任領導崗位。在此情況下，為了彰顯自己的領導權威，同時也為了完成各項本職工作，就盲目制定各種規(guī)劃和政策。但是囿于有限的治理理念、治理能力和領導能力，制定的各項政策既不科學、也不合理；個別新上任干部可能還沒有意識到自身的能力短板，也沒覺得這些政策存在各種各樣的問題，反而花大力氣不斷推進各種治理舉措，結果是南轅北轍、適得其反、好心辦壞事。現實中，一些地方制定了不符合當地發(fā)展的各種發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策項目、新城建設等，最后被實踐證明違背了當地資源稟賦、市場規(guī)律和發(fā)展階段，但可能為時已晚，因為此時已投入了大量資源和資金，形成了巨大的“沉沒成本”。

約束困局?；鶎宇I導干部特別是“一把手”往往在發(fā)展規(guī)劃、政策制定、具體執(zhí)行過程中擁有一定的權力空間。近年來，中央和地方出臺了一系列政策措施，將權力關進制度的籠子里，也通過權力清單和責任清單以及問責機制的建立健全來約束干部，但實踐中一些問題仍然存在。一個非常重要的原因在于，對“一把手”的監(jiān)督仍然存在上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟和下級監(jiān)督太難的監(jiān)管困局。當重大的決策失誤發(fā)生，一些領導干部可能利用“集體負責制”推卸責任，將個人決策充當成集體研究的結果，可能會導致監(jiān)督無力和問責缺失。

有效約束和積極治理基層新上任干部亂作為現象

克服沖動型和情緒化的治理傾向，樹立現代化治理理念?；鶎有律先胃刹克械膱?zhí)政行為都要依法治理、依規(guī)治理，依法依規(guī)治理是現代治理的首要原則。首先，基層新上任干部要克服沖動型和情緒化治理傾向，告別“人治”，在法治框架和規(guī)則體系內行事，任何偏離法治軌道和規(guī)則的行為都將是非法和無效的，也將受到黨紀國法的懲處。其次，基層干部應該運用好手中的權力，為人民謀福利，急人民之所急，想人民之所想，為人民的幸福生活而努力，不能為其官位、前程和利益而行事。為此，需樹立現代人民公仆理念，為公共利益和民眾福祉而努力。再次，樹立多元治理理念。基層治理是一個復雜的過程，涉及方方面面的事務，在治理過程中，不能僅僅依靠領導干部意志和個人力量，而要團結整個領導班子，協(xié)調好集體領導和個人負責的關系；不能將“一把手”的意志凌駕于整個領導集體之上，而要充分聽取班子成員的意見和建議，防止陷入“一言堂”和獨斷專行的泥沼。同時，還要注意傾聽群眾心聲，通過有效的需求表達和利益表達機制以及意見征求機制，建立良好的上下溝通渠道，確保決策不脫離實際和群眾。多元治理還要求基層干部要積極吸納企業(yè)、社會組織和其他多元主體參與進來，構建共建共治共享的基層治理共同體。

重塑科學的治理行為。重塑科學的治理行為旨在防止不科學、不理性與不合理的行為，杜絕基層新上任干部亂作為、拍腦袋決策和隨意決策等現象。

第一，科學的治理行為要求基層干部在決策過程中從實際出發(fā)、因地制宜、因時而動。根據本地地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展階段和治理任務等制定適宜的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃藍圖和發(fā)展目標，既不能脫離實際情況隨意拍腦袋決策，又不能照搬照抄其他地方的發(fā)展方案；同時根據當地的發(fā)展階段和實際需求動態(tài)調整，既不能墨守成規(guī)，也不能變動不居。因此，基層新上任干部要多深入基層實地調研，在尊重一線實際，掌握全面信息，運用科學決策手段的基礎上制定符合當時當地狀況、切實可行、科學合理的公共政策，防止各種不合理規(guī)劃、項目和政策的出臺。

第二，在法、理、情、需之間尋求平衡?；鶎有律先胃刹考纫鲆婪ㄐ姓谋砺?，又要發(fā)揮理性思辨的力量，同時還要引入情感治理和柔性治理，關照并盡可能滿足民眾的真實需求。基層新上任干部的治理行為要將法、理、情、需有機融合，而不要被機械式、官僚式和形式主義的治理風格所主導。

第三，協(xié)調好基層發(fā)展、服務和治理三大任務的輕重緩急。就中國現階段而言，發(fā)展仍然是第一要務，以經濟建設為中心在未來很長一段時間都將是工作重心，這就要求基層新上任干部不能偏離這一發(fā)展中心任務，但是這并不意味著追求單一的GDP和物化主義發(fā)展，而要看到人本主義才是發(fā)展的核心要義，發(fā)展的目的是為了實現人的自由而全面的發(fā)展，是為了滿足和實現人民的美好幸福生活。為此，基層新上任干部要告別“唯GDP”傾向，將經濟發(fā)展與人的發(fā)展結合起來。此外，提供多元化的公共產品和公共服務至關重要，在新發(fā)展階段，人民群眾日益多元化的物質文化需求需要通過各種公共服務予以滿足，這就要求基層政府和干部將提供多元化、優(yōu)質高效和均等可及的公共服務作為工作重點之一。同時，基層作為各種社會問題頻發(fā)、社會矛盾凸顯、利益復雜交織的場域，公共事務和公共問題的治理也是基層新上任干部面臨的重要難題?？傊鶎有律先胃刹坎荒苤恢匾暺渲幸稽c而忽略其他任務，而要根據不同地區(qū)、不同階段和中心任務協(xié)調好發(fā)展、服務與治理的關系，促進基層的發(fā)展繁榮、和諧穩(wěn)定與宜居安居。

維系公共政策的穩(wěn)定性。政策不穩(wěn)定會降低政府公信力和權威性，導致公共政策效力不足，無法有效引導政策利益相關者的行為，進而增加政府治理成本。維系和強化公共政策的穩(wěn)定性，可以從幾方面入手：

首先，要尊重既有政策的權威性和法律效力。在政策有效期和項目周期內，不隨意終止、更新、替代被實踐證明有效的公共政策；即使確實因為實踐需要，也必須經過合法、科學與完備的程序予以更替，防止領導者因個人偏好、一時沖動、政績需要而隨意更換政策。

其次，協(xié)調好過去、現在和未來的關系，尊重歷史和以往制定的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，不能動輒推倒重來；積極作為和創(chuàng)新發(fā)展需要在原有規(guī)劃基礎上展開，鼓勵做加法，不能簡單做減法；同時要考慮當地現有的發(fā)展要素、任務和目標，將過往規(guī)劃、現實挑戰(zhàn)和未來目標有機結合，找到最大公約數，避免政策大起大落和改弦更張?；鶎有律先胃刹坎荒転榱藗€人政績和晉升偏好推翻前任的發(fā)展規(guī)劃，而要將自身的職業(yè)追求與當地的可持續(xù)發(fā)展緊密結合，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，久久為功，重在落實。

最后，遏制決策沖動，強化政策執(zhí)行力。基層新上任干部不要刻意追求所謂的新穎、前沿，將前序規(guī)劃和政策執(zhí)行好，也是一種重要的政績，因此要將注意力和精力多花在如何有效執(zhí)行科學的政策規(guī)劃上，而不要處心積慮再去制定各種五花八門、“看上去很美”、大而不當、無法落地的新政策。為此，基層新上任干部要帶頭抓執(zhí)行，構建透明、規(guī)范、有效的政策執(zhí)行機制，加強執(zhí)行監(jiān)管，確保各項既有規(guī)劃和政策的有效實施，有效提升公共政策的穩(wěn)定性。只有那些科學制定、能被有效執(zhí)行并在時間長河中發(fā)揮出真正效用的政策，才最有可能保持穩(wěn)定，也才能推動當地的健康有序發(fā)展。否則，即使制定出再多“看上去很美”的政策，也只能是束之高閣，而且這往往會陷入一項項新的公共政策不斷替換未曾被執(zhí)行的舊政策的怪圈，無益于公共政策的穩(wěn)定性。

構建全過程約束監(jiān)督體系。如果對基層新上任干部的約束監(jiān)督不力，就可能使其打著積極作為的幌子亂作為甚至為所欲為。為此，需要構建系統(tǒng)性、源頭性、全過程的約束監(jiān)督體系。

一方面，把好基層新上任干部選人用人的“入口關”。每逢基層換屆，各種選人用人的違法違規(guī)事件就時有發(fā)生。選人用人環(huán)節(jié)出了問題，后續(xù)就得花多倍力氣來彌補其帶來的不利影響。因此，要做好基層新上任干部的科學選拔、民主測評和多維考察，防止換屆過程中的“帶病提拔”和各種選人用人的不正之風，讓真正有能力、能干事、不折騰的干部獲得施展空間和治理舞臺。在干部選拔過程中，可以引入心理測評、民意測驗和綜合考評等多種手段，避免單一選拔手段帶來的偏見弊端；同時也要斬斷各種政治小團伙、只用圈內人等選拔潛規(guī)則。

另一方面，建立決策責任終身問責制。一個負責任的政治體系必須讓其政治行為者承擔與其權力相稱的政治責任、法律責任、道義責任和決策責任，一旦違反相應的決策規(guī)則和程序，作出非法和不合理的決策就得承擔相應的責任。決策責任終身問責制有助于讓決策者培養(yǎng)負責任、科學、理性的決策意識，告別沖動型決策、純經驗型決策和情緒化決策。

基層換屆后干部行為的規(guī)范及治理是新時代基層治理現代化的重要命題。從本質上來說，基層新上任干部亂作為與現代科學行政、依法行政和理性行政相悖，與國家治理體系和治理能力現代化背道而馳。因此，需要摒棄此種治理思維，在常態(tài)化和制度化而非運動式的治理模式中追求治理績效，在長期而非短期化的治理行為中實現發(fā)展目標，從而推動基層治理體系和治理能力現代化。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授）

【參考文獻】

①陳家喜：《地方官員政績激勵的制度分析》，《政治學研究》，2018年第3期。

②王曉霞：《任期制下領導干部的決策沖動及其消弭之策》，《領導科學》，2021年第3期。

③劉春麗、王彩：《“人走政息”的多方博弈機制與消解路徑研究》，《領導科學》，2021年第1期。

責編/趙橙涔    美編/王夢雅

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