作者：楊宏山 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)

城市社區(qū)治理是國家治理的基本單元，是城市基層治理效能提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。完善城市基層治理體系，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，需要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，讓社區(qū)議事更好地運(yùn)作起來。20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)賦權(quán)這一概念引發(fā)了廣泛討論，一些學(xué)者將社區(qū)賦權(quán)視為城市復(fù)興、社區(qū)復(fù)興的核心內(nèi)容。社區(qū)賦權(quán)就是給予社區(qū)相應(yīng)的資源和權(quán)力，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務(wù)的意愿，提升社區(qū)議事和集體行動能力。

社區(qū)賦權(quán)涉及個人、組織和社區(qū)三個層面。在個人層面，社區(qū)賦權(quán)是指個人獲得對社區(qū)狀況的感知能力，通過建立參與動機(jī)和意愿，樹立批判意識，增強(qiáng)對社區(qū)事務(wù)的參與和行動能力。組織層面的社區(qū)賦權(quán)是指社區(qū)社會組織通過獲取資源、完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，獲得加強(qiáng)與其他組織聯(lián)合的能力。對整個社區(qū)而言，社區(qū)賦權(quán)是指社區(qū)成功獲得維護(hù)自身秩序的能力，以及與外部組織進(jìn)行協(xié)作的能力，從而為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。

社區(qū)賦權(quán)具有“自上而下”和“自下而上”兩種行動路徑。“自上而下”的路徑遵循著政府推動社區(qū)建設(shè)、培育社會組織的行動邏輯，它由國家通過制度賦權(quán)，將協(xié)商民主、參與式民主引入社區(qū)治理，賦予社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的審議權(quán)、行動權(quán)，使其有機(jī)會參與社區(qū)事務(wù)議事和決策，增強(qiáng)社區(qū)自治能力。“自下而上”的路徑由社區(qū)居民通過自組織的方式，創(chuàng)設(shè)議事機(jī)制，組織與動員居民參與進(jìn)來，形成集體行動，增強(qiáng)社區(qū)治理能力。

城市基層治理為什么要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)呢？已有研究提出了兩種解釋：一種觀點(diǎn)從社會資本的視角，認(rèn)為社區(qū)賦權(quán)有利于培育誠信友愛、互惠互助、平等合作、積極參與意識，塑造社區(qū)的公共精神。當(dāng)前居民對社區(qū)事務(wù)的參與不足，其根本原因在于缺少常態(tài)化的參與平臺和議事機(jī)制。通過制度建設(shè)推動社區(qū)賦權(quán)，賦予社區(qū)居民對自身事務(wù)擁有集體審議和決策權(quán)，有利于更好地激發(fā)居民的權(quán)利意識，包括參與意識、規(guī)則意識、監(jiān)督意識、責(zé)任意識。

另一種觀點(diǎn)從公共治理的視角，認(rèn)為社區(qū)治理的有效性依賴于社會組織賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會組織賦權(quán)有利于提升社區(qū)議事和自主治理能力。公共治理的基本理念是承認(rèn)公共事務(wù)治理主體的多元性，并在擁有自主性的多元主體之間建立協(xié)作關(guān)系。在街居體制下，我國城市基層治理依賴于“自上而下”的運(yùn)作和資源汲取方式，社區(qū)社會組織的自主性較弱。社區(qū)賦權(quán)理論主張?zhí)嵘鐓^(qū)社會組織對自身事務(wù)的議事和行動能力，認(rèn)為社區(qū)議事有利于激發(fā)參與意識、促進(jìn)集體行動，增強(qiáng)社區(qū)主體的自主治理能力。

應(yīng)對城市基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，一條基本路徑就是提升社區(qū)自主治理能力。首先，支持城市社區(qū)構(gòu)建多方主體參與的常態(tài)化議事平臺，提升社區(qū)治理的協(xié)商性。面對城市社會結(jié)構(gòu)和公眾權(quán)利意識的變化，城市社區(qū)要基于利益相關(guān)者參與原則，構(gòu)建常態(tài)化和開放參與性質(zhì)的社區(qū)議事平臺，聽取各方意見和訴求，相互協(xié)調(diào)立場。其次，支持成立社區(qū)管理委員會，協(xié)助公共部門開展社區(qū)工作。推動發(fā)揮城市社區(qū)業(yè)主委員會的作用，或在公共部門的引導(dǎo)下組建管理委員會，形成常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)和議事機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)管理重大事項的決策機(jī)制，提升社區(qū)管理的回應(yīng)性和決策效率。最后，制定社區(qū)規(guī)約，推進(jìn)由規(guī)則主導(dǎo)的社區(qū)治理。支持居民通過社區(qū)議事平臺，制定社區(qū)規(guī)約、議事規(guī)則，決定公共空間經(jīng)營方式，決定共有資金的管理使用等。

社區(qū)賦權(quán)遵循著“發(fā)現(xiàn)問題—意識覺醒—社區(qū)議事—民主決策—集體行動—提升自治能力”的運(yùn)行邏輯。對于城市基層治理來講，社區(qū)賦權(quán)既是一個轉(zhuǎn)型過程，也是一種新的治理格局，它意味著在社區(qū)治理中，居民個人、社會組織擁有更大的話語權(quán)，可以通過發(fā)起并組織集體行動，積極參與并影響社區(qū)事務(wù)決策。一方面，信息技術(shù)進(jìn)步為居民及社會組織參與社區(qū)事務(wù)提供了便利；另一方面，社會組織的活動能力和動員方式進(jìn)步也提高了居民參與的積極性。社會組織通過自身渠道促進(jìn)信息共享，促使政府關(guān)注弱勢群體并改善其福利狀況，可促使更多人參與到社會行動中來。