【摘要】國際能源治理正在經(jīng)歷去政治化、去意識形態(tài)化和去政府化的深刻變革，全球能源市場的規(guī)范性建設(shè)初具成效，國際合作水平不斷提升。各國政府、政府部門及亞國家的政府當局和各類政府間、非政府間國際能源組織是目前國際能源治理的主體。中國在全球能源格局中至關(guān)重要的地位賦予了自身雄厚的能源實力。中國開始構(gòu)建本國全球能源戰(zhàn)略，更積極地參與全球能源治理。一方面，中國積極拓展與IEA、國際能源論壇等已有機制的合作，另一方面，通過創(chuàng)建以“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系和以GEIDCO為代表的一系列新的國際機制，積極為全球能源治理貢獻“中國方案”。
【關(guān)鍵詞】國際能源治理 國際能源秩序 能源轉(zhuǎn)型 能源合作
【中圖分類號】F416.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.13.003
進入21世紀，隨著世界能源形勢的變化，各國參與的國際治理行動明顯增多，參與的多、雙邊能源合作呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。世界上主要的能源生產(chǎn)國、消費國以及國際能源組織相互交流合作的關(guān)系日益密切，希冀通過能源合作和氣候變化談判，不斷擴大自身在國際能源市場和應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。因此，國際能源組織在國際能源規(guī)則、規(guī)章的制定、引導方面具有極大的影響力。20世紀90年代以來，中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展改變了中國的能源供需狀況，中國能源對外依存度持續(xù)上升，基本自給自足的能源供需模式不復存在。有關(guān)資料顯示，進入21世紀以來，中國的原油進口以每年18%的速度同比遞增。[1]2020年，中國石油依存度超過57%，已成為全球最大的能源生產(chǎn)國、消費國、油氣進口國和可再生能源產(chǎn)品的出口國。中國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變讓中國的能源安全問題越發(fā)突出，能源安全已經(jīng)成為中國國家安全戰(zhàn)略中事關(guān)全局的戰(zhàn)略性問題，也為中國帶來如何參與并引領(lǐng)全球能源低碳轉(zhuǎn)型的需求與考量，而積極參與國際能源治理是事關(guān)中國能源安全、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要戰(zhàn)略選擇。
國際能源治理的概念界定及內(nèi)涵
20世紀90年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束、全球化進程的加速，各種全球性問題的解決已突破單一國家的界限和范圍，需要國家和各非國家行為體共同作用，“全球治理”理論便應(yīng)運而生。[2]所謂全球治理是指，國際社會各行為體通過具有約束力的國際規(guī)制解決全球性公共事務(wù)，以建立或維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序。[3]在“全球治理”概念的基礎(chǔ)上，可以將“國際能源治理”定義為“對國際社會各行為主體通過具有約束力或法律基礎(chǔ)的國際規(guī)則解決國際能源政治及經(jīng)濟事務(wù)的行為方式”。[4]
具體來說，“國際能源治理”在四個方面具備一些最基本的特征：第一，作為全球治理的一部分，國際能源治理是在全球治理的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的概念，而非以各個經(jīng)濟體的政府權(quán)威授權(quán)為基礎(chǔ)；第二，國際能源治理的行為體類型多樣，多元化特征明顯，是一個囊括了一系列相關(guān)的位于不同層次的行為體及其行為的較為復雜的系統(tǒng)；第三，在國際能源治理議程中，參與、協(xié)調(diào)和談判是各行為體主要的行為方式，且治理行為中的基本程序原則受到格外重視；第四，國際能源治理離不開國際能源秩序，而國際能源秩序則涵蓋了各個階段的世界能源政治與經(jīng)濟的常規(guī)化安排，既包括客觀環(huán)境帶來的基礎(chǔ)性安排，也包括主觀建構(gòu)的程序化安排。
“國際能源治理”包括五項核心要素：第一，在價值觀上，國際能源治理追求在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)能源良治，而不受國境線、民族、宗教、意識形態(tài)以及經(jīng)濟發(fā)展水平的限制；第二，在規(guī)則上，用以調(diào)節(jié)國際能源關(guān)系和規(guī)范國際能源秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標準、政策、協(xié)議和程序等都屬于國際能源治理的規(guī)則；第三，在主體上，國際能源治理的主體既包括以國家和亞國家為中心的各國政府及其有關(guān)部門，也包括數(shù)量眾多、形式多樣的政府或非政府間從事國際能源治理工作的國際組織，如國際能源機構(gòu)（IEA）、石油輸出國組織（OPEC）、世界能源理事會（WEC）、能源憲章（EC）和國際能源論壇（IEF）等；第四，國際能源治理既有全球性的合作機制，也有很多區(qū)域機制，前者以聯(lián)合國、國際能源論壇等為代表，后者以東盟與中日韓（10+3）、上海合作組織等為代表；第五，國際能源治理的主要經(jīng)濟協(xié)調(diào)手段包括能源現(xiàn)貨市場和能源期貨市場。
根據(jù)參與治理的行為體在治理活動中的特點及其在國際體系中定位的差異性，“國際能源治理”有以下三種基本模式：一是“國家中心治理模式”，這一模式把主權(quán)國家視為能源治理中的核心行為體，主權(quán)國家出于相互之間共同關(guān)切，謀求共同利益的目的，通過協(xié)商談判進行協(xié)調(diào)，達成合作，通過構(gòu)建國際協(xié)議，制定治理規(guī)則等方式來應(yīng)對能源治理中的現(xiàn)實問題。二是“有限領(lǐng)域治理模式”，這一模式聚焦于主要的國際能源治理機制，這些組織在自身的主要關(guān)注領(lǐng)域（如能源供應(yīng)、能源消費、可再生能源、環(huán)境可持續(xù)性等）發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢進行治理活動，促成其機制內(nèi)的行為體之間的溝通合作，實現(xiàn)共同利益。三是“網(wǎng)絡(luò)治理模式”，從事能源治理的非政府組織是這種治理模式的主角，現(xiàn)存的一系列相關(guān)非政府組織已經(jīng)形成密切的跨組織能源關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它們圍繞特定的治理問題，基于互信互利的原則，協(xié)調(diào)各個目標和偏好明顯不同的行為體的策略，以促成能源治理合作。
國際能源秩序的發(fā)展現(xiàn)狀
國際能源治理的基礎(chǔ)是國際能源秩序，是指各國能夠在一定程度上超越傳統(tǒng)的能源地緣政治觀，回到能源最初的經(jīng)濟屬性，強調(diào)其商品性，將其更多地納入全球市場，由全球性協(xié)調(diào)機制來保障全球能源安全，是各國能源利益相互碰撞、相互平衡的產(chǎn)物?，F(xiàn)行國際能源秩序具有雙重性：一方面，國際能源秩序有著較強的不公正和不平等性。美國等發(fā)達國家依靠政治、經(jīng)濟和軍事的整體實力，以及在投資、金融、技術(shù)和運輸?shù)阮I(lǐng)域的綜合優(yōu)勢，對國際能源秩序的形成和發(fā)展施加重大影響，保持其對國際能源領(lǐng)域“游戲規(guī)則”制定與修改的重大話語權(quán)。另一方面，國際能源秩序有著強烈的趨同性，這是指在能源問題全球化過程中，世界各國為維護能源安全共同努力的結(jié)果，反映了能源生產(chǎn)和消費國際化的客觀需要。
從19世紀后半葉，石油工業(yè)誕生以來，國際能源秩序大體上經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展變遷。第一階段是從石油工業(yè)誕生伊始到1973年石油危機。在這期間，西方發(fā)達國家及其大型跨國石油企業(yè)借助第二次工業(yè)革命中的先機，在國際能源秩序中占據(jù)主導性地位；殖民地和其他欠發(fā)達能源產(chǎn)區(qū)則只能被先發(fā)國家控制，成為被殖民、被掠奪的對象；帶有鮮明殖民性質(zhì)的“石油租借地”制度和西方發(fā)達國家及其大型石油企業(yè)控制的國際原油定價制度，使得這一時期的國際能源秩序呈現(xiàn)極不平等的特征。
國際能源秩序的第二階段是從1973年石油危機后到冷戰(zhàn)結(jié)束。在全球去殖民化的浪潮下，新興國家通過石油國有化等方式逐漸收回能源主權(quán)，并于1960年建立了歐佩克（OPEC），打破了西方國家和以“石油七姐妹”[5]為代表的大型跨國石油公司對國際能源市場的支配地位，終結(jié)了它們單方面決定國際油價的時代。舊有的發(fā)達國家“單中心”格局被打破，發(fā)達的能源消費國也在經(jīng)合組織（OECD）的框架下建立了國際能源機構(gòu)（IEA），與代表石油輸出國利益的歐佩克（OPEC）分庭抗禮，形成了雙方相互對立的“雙中心”國際能源秩序格局。在此期間，兩大陣營內(nèi)部的聯(lián)合不斷加深，以兩大組織為代表的國際機制作為其成員國的代理機構(gòu)走向臺前，以維護對成員國有利的國際能源市場游戲規(guī)則，在國際能源治理中逐漸發(fā)揮起越來越大的作用。
國際能源秩序的第三階段是從冷戰(zhàn)結(jié)束后至今。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化趨勢不斷加深，能源問題引起了國際社會越來越高的重視，從而引發(fā)了新一輪國際能源治理的變革。具體來說，本輪變革呈現(xiàn)出六個方面的特點：第一，國際能源秩序進一步走向“多中心”，俄羅斯等歐亞國家成為新的主要原油出口國，而中國、印度等新興經(jīng)濟體則迅速發(fā)展成為國際能源機構(gòu)（IEA）以外的主要消費國；第二，國際原油定價機制也變得更加多元，除傳統(tǒng)的兩大原油交易所之外，歐美以外的新興經(jīng)濟體紛紛建立了新的原油交易所和期貨品種，這些新的原油期貨交易方式正在國際原油定價中發(fā)揮越來越大的作用；第三，美國主導的“美元—石油”國際原油金融體系遭到挑戰(zhàn)，尤其是2008年由美國擴散到全世界的全球金融危機、美國主導的對多個產(chǎn)油國的制裁措施以及俄烏沖突等地緣沖突事件都極大加速了國際原油市場的“去美元化”，委內(nèi)瑞拉、俄羅斯、伊朗等國都開始在原油交易中使用歐元、人民幣等其他幣種交易；第四，能源的可持續(xù)性受到越來越高的重視，也成為大國博弈的重要組成部分，“碳中和”已經(jīng)成為全球性的趨勢，由此引發(fā)的能源去碳化進程成為各國能源關(guān)注的焦點，從而讓國際能源治理從以國際原油供需為絕對主題轉(zhuǎn)向納入化石能源供需、能源低碳轉(zhuǎn)型等在內(nèi)的一系列議題；第五，圍繞和平利用核能和新能源規(guī)則的競爭已經(jīng)展開，后發(fā)國家并不愿意在能源變革中仍然受制于西方發(fā)達國家，因此積極在國際能源治理中爭奪話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，能源問題中的“南北矛盾”逐漸浮現(xiàn)；第六，基于復合相互依賴關(guān)系的全球共同能源安全秩序構(gòu)建的理念逐漸深入人心，克服能源治理中的集體活動困境、解決能源領(lǐng)域的零和乃至負和博弈問題成為國際能源治理的重要目標。
回顧國際能源秩序三個階段的發(fā)展變遷可以發(fā)現(xiàn)，國際能源治理正在經(jīng)歷去政治化、去意識形態(tài)化和去政府化的深刻變革，全球能源市場的規(guī)范性建設(shè)初具成效，國際合作水平不斷提升。然而，以舊有的“零和博弈”觀念為底色的能源現(xiàn)實主義仍然是國際能源治理中繞不開的問題：無論國際能源治理的內(nèi)涵和外延發(fā)生多大的轉(zhuǎn)變，加入多少新的要素，所有國家開展的能源合作都不可避免地必須把維護本國的能源利益作為前提條件，保障國家能源利益是各國最基本的政策偏好。今天國際社會中圍繞看似零和性較弱的低碳發(fā)展權(quán)力的競爭，就是這一現(xiàn)狀最好的注腳，在可預見的未來，這種狀況仍會持續(xù)下去。國際能源治理是一直以“零和博弈”觀念為起點，并在此基礎(chǔ)上不斷發(fā)展延伸、動態(tài)變化的過程，2022年俄烏沖突后，世界范圍內(nèi)激烈的“能源博弈”就是最直接的事實證據(jù)。
此外，鑒于化石能源的有限性和全球環(huán)境壓力的增加，越來越多的國家越發(fā)重視通過能源轉(zhuǎn)型，加大新能源及可再生能源投入的重大意義，各國爭相在政治、經(jīng)濟和科技等方面開展積極行動，很多旨在加快加深能源轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化的扶植政策、相關(guān)法規(guī)和具體舉措不斷涌現(xiàn)。對于新能源與可再生能源市場來說，地緣政治因素的影響力不如對傳統(tǒng)能源市場般強勢，雖然國際政治中現(xiàn)實主義派強調(diào)的為了國家利益的零和博弈依然是能源關(guān)系、能源市場上的主流（如發(fā)達國家對發(fā)展中國家的新能源和可再生能源技術(shù)的封鎖，發(fā)達國家利用低碳經(jīng)濟概念重新構(gòu)建起全球的國際政治新秩序等），但自由主義的合作思想已經(jīng)深入人心，國際能源秩序中將會出現(xiàn)越來越多的國際合作。
目前國際能源治理的主體
國際能源治理的主體包括“各國政府、政府部門及亞國家的政府當局”和“各類政府間和非政府間國際能源組織”。這些主體通過各種能源合作機制實現(xiàn)其功能并產(chǎn)生影響。本文主要討論的是后一種主體即國際能源組織。國際能源組織有多種不同的分類方法：根據(jù)治理議題范圍，可以分為一般性或?qū)ｉT性的國際組織；根據(jù)參與主體類別，則可以分為政府間或非政府間的國際組織；根據(jù)組織內(nèi)主體的地理分布，又可以分為全球性或地區(qū)性國際組織。國際能源治理隨著國際組織的形成而出現(xiàn)，并隨著國際組織的發(fā)展而發(fā)展。
根據(jù)國際能源組織目前的功能和作用，可以將其分為兩類，一類是專業(yè)性國際能源組織，如國際能源機構(gòu)（IEA）、歐佩克（OPEC）、能源憲章（EC）、國際能源論壇（IEF）、世界能源理事會（WEC）等；另一類原則上為全球和地區(qū)性國際組織但兼有能源治理職能，如聯(lián)合國（UN）、歐洲聯(lián)盟（EU）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、東盟+3（ASEAN+3）、上海合作組織（SCO）等，這些組織的能源活動更多體現(xiàn)為一種能源合作機制。
專業(yè)性國際能源組織與機制。目前在世界上影響最大的專業(yè)性國際能源組織主要包括：歐佩克、國際能源機構(gòu)、能源憲章、國際能源論壇等，這些組織也是國際社會多邊能源外交的重要舞臺。
國際能源機構(gòu)（International Energy Agency, IEA）。國際能源機構(gòu)成立于1973～1974年石油危機期間，是一個政府間國際組織。國際能源機構(gòu)在建立之初的主要功能是通過協(xié)調(diào)石油政策、建立共同緊急儲備政策等措施，協(xié)調(diào)OECD原油進口國在石油危機中的集體行動。隨著時間的推移，其在石油危機中的應(yīng)急功能因石油危機風險降低而相對減弱，提升能源安全水平、促進能源經(jīng)濟發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境保護的“3E”均衡能源決策概念成為其新的工作重心。國際能源機構(gòu)將通過提供權(quán)威分析、數(shù)據(jù)、政策建議和現(xiàn)實解決方案，支持和幫助世界各國將提升能源的安全與可持續(xù)性視為自己的使命。此外，為適應(yīng)全球能源供需結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實需要，從2015年起，國際能源機構(gòu)通過聯(lián)盟國等方式，不斷加強與中國、印度等新興消費國的聯(lián)系，并與歐佩克等其他國際能源治理機制建立起常態(tài)化的溝通機制。國際能源機構(gòu)目前是全球最活躍也最有影響力的專業(yè)型國際能源組織。
歐佩克（Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC）。歐佩克成立于1960年9月14日，其宗旨是協(xié)調(diào)和統(tǒng)一成員國的石油政策，維護各自的和共同的利益，以穩(wěn)定石油市場，保證有效的、經(jīng)濟的和長期的石油供應(yīng)。歐佩克是一個涵蓋各大洲產(chǎn)油國的全球性產(chǎn)油國組織，其于2016年底與俄羅斯等11個非歐佩克產(chǎn)油國達成合作協(xié)議，建立歐佩克與非歐佩克產(chǎn)油國的正式協(xié)調(diào)合作機制，成立“歐佩克+”，并通過歐佩克成員國與非成員國機制化的部長級會議來作出共同決策，進一步提升歐佩克對國際原油市場的影響力，特別是在2020年的“歷史性減產(chǎn)”中，“歐佩克+”展示了其對國際油價強大的影響力。
能源憲章條約（Energy Charter Treaty, ECT）?！赌茉磻椪聴l約》簽訂于1991年12月17日，1998年4月正式生效?！赌茉磻椪聴l約》是首個在國際法上為國際能源合作提供多邊框架的國際條約，旨在尊重可持續(xù)發(fā)展和能源主權(quán)的原則的基礎(chǔ)上，通過更開放和更具競爭力的能源市場運作來提升全球能源安全，已經(jīng)有53個國家簽署或適用該條約。2001年，中國成為能源憲章代表大會的觀察員國，并在2002年首次派出觀察員參與秘書處工作?！赌茉磻椪聴l約》重點關(guān)注四個領(lǐng)域內(nèi)容，包括：擴大國民待遇或最惠國待遇來幫助外國投資者降低非商業(yè)風險；在能源領(lǐng)域推廣基于世貿(mào)組織規(guī)則的非歧視性條件，確保能源跨境流動安全；解決國家間能源爭端，特別是投資國與東道國的爭端；提高能源效率，降低能源生產(chǎn)使用環(huán)節(jié)中對環(huán)境的不利影響等。
國際能源論壇（International Energy Fortnum, IEF）。國際能源論壇創(chuàng)立于1991年，2003年在利雅得建立了秘書處，目前國際能源論壇已經(jīng)成為最重要的全球性能源部長對話機制。國際能源論壇連結(jié)了包括國際能源機構(gòu)、歐佩克在內(nèi)的眾多具有全球影響力的國際能源治理機制，成為國際能源治理的主要機制之一。
全球性能源合作機制——聯(lián)合國。聯(lián)合國作為世界各國廣泛參與、最具代表性和權(quán)威性，并且以促進社會與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展為重要宗旨的國際組織，在維護世界能源安全與發(fā)展問題上肩負著重要的使命。隨著化石能源日益短缺，能源安全成為新世紀世界各國面臨的最為嚴峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，聯(lián)合國與能源安全相關(guān)的活動也日益增多。由于世界各國發(fā)展水平不同、自然資源稟賦各異，各國關(guān)注能源問題的側(cè)重點大為不同。聯(lián)合國面對的突出挑戰(zhàn)是，如何把這些不同的關(guān)注重點連接在一起，確保為人類發(fā)展提供充足的可持續(xù)能源。聯(lián)合國在世界能源安全領(lǐng)域關(guān)注的重點是，促進國際能源關(guān)系的穩(wěn)定，推動世界各國加強能源合作，提高能源的利用效率，保護人類的生存環(huán)境。聯(lián)合國在動員世界各國維護全球能源安全方面，特別是在政策設(shè)計、計劃協(xié)調(diào)、可持續(xù)能源發(fā)展模式推廣方面，發(fā)揮著重要且無可替代的作用。為了推動各成員國就重大緊迫的能源安全問題達成更加廣泛的共識，實施聯(lián)合國各項能源發(fā)展規(guī)劃，履行其在世界能源安全領(lǐng)域的使命，聯(lián)合國建立了一系列重要機制，設(shè)立了多個專門機構(gòu)。其中最為重要的機制機構(gòu)包括聯(lián)合國能源機制、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織。
聯(lián)合國能源機制。聯(lián)合國能源機制是為響應(yīng)2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議提出的“在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域進行全系統(tǒng)機構(gòu)間合作”的倡議而設(shè)立，由聯(lián)合國行政首長委員會秘書處主辦，由聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部提供秘書處服務(wù)。聯(lián)合國能源機制包括20個聯(lián)合國機構(gòu)，并對所有有關(guān)組織和實體開放。聯(lián)合國能源機制是聯(lián)合國履行世界能源安全職責的首要機制，負責指導各成員國對集體能源行動的參與，主要關(guān)注能源領(lǐng)域的實質(zhì)性問題及協(xié)作性活動，包括政策與項目的擬制到其具體實施的整個過程。聯(lián)合國能源機制的主要職能是，確保聯(lián)合國體系為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議倡議作出協(xié)調(diào)一致的努力，促進各成員國有效參與聯(lián)合國首腦會議有關(guān)能源問題決議的實施。
聯(lián)合國開發(fā)計劃署。聯(lián)合國開發(fā)計劃署是處理發(fā)展事務(wù)的主要部門。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的能源援助項目，是聯(lián)合國各部門中最大的項目。聯(lián)合國開發(fā)計劃署致力于實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”，特別是到2015年世界貧困人口減半的目標。使更多人享受到可持續(xù)能源服務(wù)，是聯(lián)合國開發(fā)計劃署能源和環(huán)境組的六大優(yōu)先工作領(lǐng)域之一。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的主要能源活動包括：倡導將能源因素納入各國宏觀經(jīng)濟改革和發(fā)展戰(zhàn)略制定，幫助各國實施能源計劃，促使能源服務(wù)于貧困人口的減少和可持續(xù)發(fā)展；推進農(nóng)村地區(qū)能源服務(wù)，促進可再生能源的有效利用；推廣清潔能源技術(shù)，支持低排放技術(shù)的轉(zhuǎn)讓與利用，在推進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的同時減少溫室氣體的排放；開辟更多的可持續(xù)能源資金投入渠道，提高發(fā)展中國家吸引外資的能力；通過全球性和地區(qū)性的宣傳以及關(guān)于能源趨勢的戰(zhàn)略分析，促進能源的可持續(xù)發(fā)展。
聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署能源項目的重點是提高人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必需的專門技能，推動各種相應(yīng)制度的形成，其核心理念是引導各國政府在作出與能源相關(guān)的決策時綜合考慮環(huán)境和社會因素，確保環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的能源活動主要有：支持農(nóng)村地區(qū)能源企業(yè)的發(fā)展，促使決策者制定正確的能源政策和投資決策；致力于打造新的能源金融市場，支持銀行業(yè)和其他金融業(yè)參與清潔能源的發(fā)展；舉辦能源效益活動，例如“能源管理與節(jié)能相關(guān)業(yè)績計劃”“工業(yè)能源效益推廣架構(gòu)”“工業(yè)太陽能活動”“可再生能源技術(shù)篩選”等，支持能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，減少能源利用對生態(tài)環(huán)境的消極影響。
聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織自成立以來，一直把能源問題作為其工作的重心，旨在解決供需雙方的協(xié)調(diào)問題，包括工業(yè)所需能源的供應(yīng)和可再生能源的利用，改進工業(yè)能源的使用效率等。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織在非洲推出的“綠色工業(yè)倡議”項目，旨在幫助非洲國家升級能源管理標準、提高能源利用效率，促進地區(qū)國家清潔能源的發(fā)展。工業(yè)發(fā)展組織以發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家為援助對象，過去20多年中在這些國家實施了大約200項與能源有關(guān)的項目。
此外，與聯(lián)合國相關(guān)的多個地區(qū)性組織亦具有能源職能。亞太經(jīng)濟合作組織、海灣合作委員會、歐洲經(jīng)濟委員會、亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會、西亞經(jīng)濟社會委員會、非洲經(jīng)濟委員會、拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會等，均設(shè)有專門的能源機構(gòu)。這些組織針對各自地區(qū)的發(fā)展狀況及資源特點，實施有針對性的能源項目，通過聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、國際原子能機構(gòu)、聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署、聯(lián)合國教科文組織、世界銀行、經(jīng)濟和社會事務(wù)部等專門機構(gòu)，在不同領(lǐng)域、從不同角度促進本地區(qū)與世界的能源安全與發(fā)展。
主要地區(qū)性能源合作機制。在全球化及世界各國相互依賴日益深化的背景下，單靠一國之力已無法保障自身能源安全，而在某一地區(qū)性國際組織框架內(nèi)展開能源多邊合作則成為一個較優(yōu)的選擇。下面通過對歐洲聯(lián)盟、亞太經(jīng)濟合作組織、上海合作組織的能源合作機制及其所在地區(qū)在組織主導下開展雙邊及多邊能源合作情況的分析，說明地區(qū)合作組織的能源合作機制是如何在國際能源治理中發(fā)生影響、產(chǎn)生作用的。
歐洲聯(lián)盟的能源合作機制。歐盟能源合作機制的形成和確立，經(jīng)歷了一個較長的時期。歐洲能源合作機制始于20世紀50年代，《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》為歐洲的能源合作機制奠定了基礎(chǔ)。1974年成立的歐洲能源委員會，專門制定了有關(guān)共同能源政策，協(xié)調(diào)成員國之間的能源關(guān)系。從1993年《馬斯特里赫特條約》簽訂到歐洲聯(lián)盟成立后，歐盟從法規(guī)建設(shè)、能源消費、共同市場和環(huán)境標準等幾個方面推動了共同能源政策的發(fā)展，共同能源政策的制定和實施也被納入歐盟制度化框架之中。其后，歐盟的一系列能源政策的法律性文件帶動了歐盟共同能源政策的進一步深化，歐盟的能源合作實現(xiàn)了從最早的單一領(lǐng)域（煤炭、核能）的治理向治理目標更加清晰、能源關(guān)系更加統(tǒng)一的全面能源政策協(xié)調(diào)與治理的轉(zhuǎn)型。
2006年3月，歐盟發(fā)布《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》綠皮書，標志著歐盟“共同能源政策”的正式形成，歐洲各國對以超國家機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)本國國內(nèi)能源發(fā)展戰(zhàn)略的形式達成一致意見，共同能源政策更成為歐盟外交的重要組成部分。2007年，歐盟推出了“歐洲能源政策”，這個能源政策是對歐洲能源現(xiàn)狀的戰(zhàn)略性回顧，介紹了一整套完整的歐洲能源政策方法，即所謂的“一攬子計劃”。2008年金融危機和接踵而至的歐債危機對歐盟經(jīng)濟構(gòu)成了巨大的威脅，歐盟也將能源領(lǐng)域作為主要的紓困突破口之一。2009年7月，歐盟推出“歐洲能源復興計劃”（European Energy Programme for Recovery, EEPR），向歐洲能源系統(tǒng)提供資金支持，重點包括“天然氣和電力的基礎(chǔ)設(shè)施”、“離岸風力發(fā)電”以及“碳捕捉和碳存儲技術(shù)（CCS）”，總投入資金約3.98億歐元。2010年，歐盟將能源政策的目標進一步落實細化，特別是歐洲能源局的設(shè)立，在機構(gòu)設(shè)置和機制上為歐盟統(tǒng)一能源政策提供了行動基礎(chǔ)。
亞太經(jīng)合組織（APEC）能源外交的合作機制。從亞太經(jīng)合組織成立起，各成員國就在其框架下展開了一系列合作。在能源領(lǐng)域，提升能源效率、開發(fā)新能源及可再生能源、強化能源運輸系統(tǒng)及其他相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都頗有成效。隨著合作進程的逐步推進，相對完整的合作機制及兼具原則性與靈活性的合作原則已經(jīng)形成。雖然在亞太經(jīng)合組織能源合作不斷推進的背后，美、俄、中、日、澳等21個經(jīng)濟體均有自身的利益考量，但對“能源安全保障”、“能源優(yōu)勢互補”以及“能源—環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”的不斷追求，始終是亞太經(jīng)合組織能源合作背后的動力所在。同時，這種合作進程也受到亞太經(jīng)合組織區(qū)域內(nèi)復雜的能源地緣政治競爭關(guān)系、亞太經(jīng)合組織自身發(fā)展瓶頸、各經(jīng)濟體的文化差異等因素的制約。
早在1989年亞太經(jīng)合組織第一次部長會議上，各成員國就一致認為，應(yīng)當在APEC的框架下，在基本的能源供需前景、能源政策、優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，圍繞能源使用對環(huán)境的影響等情況，加強地區(qū)交流。此后，亞太經(jīng)合組織框架下的能源合作深度和廣度都呈不斷提升的態(tài)勢。作為亞太區(qū)域主要的能源外交平臺，亞太經(jīng)合組織為各成員國的能源合作提供了重要的制度框架和合作契機，各國多邊能源合作進展較快。
上海合作組織（SCO）與俄羅斯中亞地區(qū)的能源合作。在俄羅斯中亞地區(qū)能源合作中，應(yīng)該說上海合作組織起著十分重要的促進作用。在能源領(lǐng)域，上海合作組織成員國的能源身份十分多元，既有以中國為代表的主要能源消費國，也有以俄羅斯為代表的全球主要能源出口國，很多國家也是具有重要地緣經(jīng)濟意義的能源過境運輸國。其中一些國家同時具有能源生產(chǎn)大國、消費大國和過境運輸國三重身份，國家與國家之間能源利益相互交叉、重疊。從地緣關(guān)系和能源潛力來講，俄羅斯、哈薩克斯坦等中亞國家是可持續(xù)發(fā)展的能源供應(yīng)國。
上海合作組織成員國間的能源合作發(fā)展迅速，多個重要項目實現(xiàn)了較大突破，如俄羅斯和中國對哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦的石油天然氣開采勘探力度正在加大。中哈能源管道建設(shè)取得了較大的進展，中國與土庫曼斯坦更建立了較為穩(wěn)定的天然氣進出口關(guān)系。作為具有較強技術(shù)實力的區(qū)域大國，俄羅斯的一些企業(yè)參與了中亞區(qū)域多個大型水電設(shè)施的建設(shè)與維護工作。在2007年上海合作組織比什凱克峰會上，上合組織六國領(lǐng)導人強調(diào)了能源對保證經(jīng)濟持續(xù)增長、維護安全發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，鞏固能源領(lǐng)域合作具有特殊的重要意義。六國領(lǐng)導人一致認為，在能源領(lǐng)域發(fā)展可靠的、互利的伙伴關(guān)系將有助于維護上海合作組織區(qū)域內(nèi)乃至全球范圍內(nèi)的安全和穩(wěn)定。
在全球化和區(qū)域一體化的浪潮下，上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟一體化也在蓬勃發(fā)展，這一框架為各國的雙邊和多邊合作持續(xù)賦予新的合作內(nèi)容主題，帶來持續(xù)的驅(qū)動力。例如，中亞多國都有著豐富的化石能源儲量和產(chǎn)量，是這些國家的經(jīng)濟命脈所在，但全球能源變革的大趨勢也要求這些國家投身到轉(zhuǎn)型進程之中，為中國與中亞國家的新能源及可再生能源合作帶來機遇。又如，近年來全球經(jīng)濟相對低迷，國際能源市場劇烈波動，也讓一些高度依賴能源出口的國家重新審視經(jīng)濟增長的動力問題，對油氣資源的過度依賴雖然可能在短期內(nèi)帶來巨額財富，但這些國家也面臨陷入“能源詛咒”的風險乃至現(xiàn)實，通過上海合作組織框架推動各成員國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化，加深區(qū)域一體化合作程度，可能會成為地理上遠離海洋、相對封閉的國家的重大轉(zhuǎn)型契機。
能源合作并不是一個孤立的議題，全球政治格局變動、突發(fā)地緣沖突、經(jīng)濟危機等問題都會對能源合作造成較大的影響。盡管歐亞區(qū)域正處于“多事之秋”，上海合作組織成員國間的雙邊和多邊能源合作進程受到了較大的影響。但是，客觀上上海合作組織成員國在能源領(lǐng)域具有極強的互補性，只有加強能源合作才能實現(xiàn)雙贏、共贏的目標。進一步提升上海合作組織框架下國家間能源合作水平，開展形式多樣的能源合作，也是這些國家共同的愿望。
中國在國際能源治理中的地位與作用
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全球經(jīng)濟形勢發(fā)生新的變化，能源轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)加速態(tài)勢。其一，全球油氣價格發(fā)生劇烈波動，引發(fā)各國對于傳統(tǒng)能源供應(yīng)安全的廣泛擔憂，爭取“能源自主”的音量明顯上升。其二，疑似來自自然界的新冠病毒和頻發(fā)的極端氣候現(xiàn)象讓氣候問題更加嚴峻，各國對于氣候問題的關(guān)注上升到前所未有的高度，爭相提出“碳中和”時間表，主動推動能源轉(zhuǎn)型。其三，新冠肺炎疫情重創(chuàng)了全球經(jīng)濟，各國普遍選擇通過凱恩斯主義的政府大規(guī)模投資手段來提振經(jīng)濟，發(fā)展可再生能源、實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型成為各國共同的選擇。能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為當今世界最突出的大趨勢之一。
中國是一個后發(fā)國家，很長一段時間里在全球能源格局中的地位相對次要，也在全球能源治理中相對缺位。但在改革開放，特別是加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，中國的能源地位顯著提升。一方面，中國成為了全球最大的能源生產(chǎn)國和消費國，更取代了美國等發(fā)達國家，成為全球最大的原油和天然氣進口國，中國已經(jīng)成為全球能源格局中最為重要的板塊之一。另一方面，中國也是全球能源轉(zhuǎn)型最積極的推動者。早在2016年，中國就已經(jīng)成為全球最大的可再生能源生產(chǎn)國和消費國，可再生能源裝機容量位列全球第一。同時，中國還擁有全球最豐富的頁巖油氣儲量。中國將市場與政策手段結(jié)合，將能源技術(shù)與電力技術(shù)、信息技術(shù)等結(jié)合，有力推動了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建起十分突出的可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢。中國也在諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了技術(shù)攻關(guān)，在全球能源轉(zhuǎn)型進程中占得先機，成為可再生能源行業(yè)最重要的“玩家”。
中國在全球能源格局中至關(guān)重要的地位為中國帶來了雄厚的能源實力，也為中國將能源實力轉(zhuǎn)換為能源權(quán)力提供了重要保障。中國開始構(gòu)建本國全球能源戰(zhàn)略，正在成為更積極的全球能源治理參與者。一方面，中國積極拓展與已有機制的合作，如與IEA、國際能源論壇等專門性能源治理機制建立伙伴或聯(lián)盟關(guān)系，積極參與G20、亞太經(jīng)合組織、東盟等區(qū)域性、綜合性國際機制的能源治理議程，推動全球能源治理體系改革。另一方面，通過創(chuàng)建以“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系和全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織（GEIDCO）為代表的一系列新的國際機制，中國也在積極為全球能源治理貢獻“中國方案”，提供新的全球能源治理公共產(chǎn)品，并受到了國際社會的認可。
我國是全球最大的原油和天然氣進口國，進口來源已經(jīng)覆蓋世界主要油氣出口國。石油是重要的能源資源和工業(yè)原料，天然氣是我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要支撐。目前，中國國民經(jīng)濟仍處在發(fā)展上升階段，14億人口帶來的巨大市場消費潛力和人民生活水平不斷提升的現(xiàn)狀，對中國的能源系統(tǒng)提出越來越高的要求，中國將會持續(xù)保持全球最大油氣進口國地位。當前，我國是中東、西非原油的最大采購商，占北海窗口成交量的三分之一；我國是澳大利亞、卡塔爾液化天然氣（LNG）的前兩大買家，占美國LNG出口總量的13%，占土庫曼斯坦管道氣出口總量的86%。因此，中國買家的采購將直接影響價格走勢。同時，隨著我國市場地位的提高，我國在能源市場的話語權(quán)也逐漸提高，我國與國際能源機構(gòu)、歐佩克、國際能源論壇等國際能源組織密切聯(lián)系，目前已經(jīng)舉辦五次中國—歐佩克高級別對話，逐步參與引領(lǐng)國際油氣市場規(guī)則的制定，在能源市場傳遞中國聲音。此外，我國上海期貨交易所（INE）推出上海原油期貨（SC），隨著成交量逐步擴大，SC成為僅次于WTI和布倫特的全球第三大基準原油期貨合約，成為反映中國及亞太市場供求關(guān)系的重要原油定價基準。相較于WTI和布倫特原油期貨價格的急劇波動，上海原油期貨價格運行更加平穩(wěn)，在國家層面支持下，未來有望真正成為東北亞區(qū)域?qū)嵷浂▋r基準。
注釋
[1]張湘蘭：《現(xiàn)狀與展望：全球治理維度下的海上能源通道安全合作機制》，《江西社會科學》，2011年第9期。
[2]Bogdandy, A. V.; Dann, P. and Goldmann, M., "Developing the Publicness of Public International Law: Towards a Legal Framework for Global Governance Activities", German Law Journal, 2008, 9(11).
[3]俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期。
[4]陳岳、許勤華：《中國能源國際合作報告2011／2012：邁向低碳時代的全球及地區(qū)能源治理》，北京：中國人民大學出版社，2012年，第4頁。
[5]“石油七姐妹”（Seven Sisters）最早由英國記者安東尼·薩普森（Anthony Sampson）提出，他在The Seven Sisters: The Great Oil Companies & the World They Shaped一書中，將由洛克菲勒創(chuàng)立的標準石油公司（Standard Oil）解散后建立的三家大型石油公司和另外四家國際石油巨頭組成的、曾經(jīng)長期主宰國際石油行業(yè)的卡特爾稱作“石油七姐妹”。
責 編／陳璐穎
許勤華，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、歐亞研究院執(zhí)行院長、國際關(guān)系學院教授。研究方向為能源與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域與國別研究。主要著作有《中國國際能源戰(zhàn)略研究》《能源外交概論》《低碳時代發(fā)展清潔能源國際比較研究》《中國能源政策研究：能源革命與“一帶一路”倡議》（中英文版）等。
