【摘要】“黨政機關(guān)要堅持過緊日子。”中國共產(chǎn)黨一貫重視黨政干部的儉以養(yǎng)德、儉以律己、儉以治國。治者應儉：我們應更多地從“節(jié)約促進”的視角、遵循行為設計原理去思考如何促進黨政機關(guān)和干部的節(jié)約行動，培養(yǎng)節(jié)約型治理者。善治必儉：除了基礎性開支的節(jié)省以外，還應通過盤活存量、節(jié)用為民式預算、優(yōu)化制度與流程、獎勵預算節(jié)約行動等措施，實現(xiàn)積極節(jié)約。

【關(guān)鍵詞】公共部門 緊日子 黨政干部 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

面對廣袤的轄區(qū)、眾多的人口、繁雜的事務和無盡的需求，公共部門容易產(chǎn)生擴權(quán)擴建、增收增支的沖動?？v觀世界各國，公共部門規(guī)模持續(xù)擴大不僅體現(xiàn)在建筑規(guī)模上，更體現(xiàn)在人員規(guī)模、權(quán)力范圍、財政規(guī)模等方面，集中反映在財政支出規(guī)模上。財政支出不斷擴張會導致很多問題，比如機構(gòu)臃腫、人浮于事、財政赤字越來越多、服務效率越來越低下等。因此，古今中外的有識之士，一直呼吁官方機構(gòu)“取之有度，用之有止”。近年來，我國政府工作報告多次強調(diào)“要堅持政府過緊日子，更好節(jié)用裕民”。為此，財政支出要充分考慮規(guī)模適度性、項目合理性、流程規(guī)范性、使用效率性等問題。

組合拳打造節(jié)約型機關(guān)

中央部門帶頭，各級黨政機關(guān)過緊日子，創(chuàng)建節(jié)約型機關(guān)。無節(jié)制的機關(guān)必然是奢侈的、浪費的。要控制機關(guān)規(guī)模（人員、場所、經(jīng)費等）的擴張，首先需要一系列的規(guī)章制度，建構(gòu)起防止機關(guān)規(guī)模擴張的有力約束。迄今為止，我們已經(jīng)建成了比較完善的法規(guī)制度體系，包括國務院組織法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、預算法及其實施條例、機構(gòu)編制工作條例，以及關(guān)于改進工作作風密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”“六項禁令”和專門的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》。這些制度要得到有效的貫徹落實，至少還需做好三方面工作：一是要建立健全機關(guān)單位內(nèi)部相應的管理體系，二是要綜合利用各種監(jiān)督檢查機制，三是要對違規(guī)浪費者進行問責。

節(jié)約型機關(guān)建設不僅需要黨政機關(guān)領(lǐng)導和廣大干部較高的黨性覺悟，也需要黨政機關(guān)內(nèi)部自我管理的自律性和能動性的支撐。如果節(jié)約型機關(guān)建設缺乏機關(guān)及其干部的黨性、自律性和能動性支撐，而完全成為一種外在強加的苛求，那么，就會變成一場上級與下級之間、外部監(jiān)督者與內(nèi)部行動人之間信息不對稱的博弈。這種博弈不僅會嚴重損害節(jié)約型機關(guān)建設的效果和效率，而且還會嚴重違背黨和國家節(jié)用裕民的基本思想。作為節(jié)約型機關(guān)建設的領(lǐng)導者和管理者，除了對機關(guān)干部的節(jié)約行為進行監(jiān)管、對浪費行為進行懲處之外，更為重要的是要想方設法促進機關(guān)干部的節(jié)約行動——姑且稱之為“節(jié)約促進”，以區(qū)別于簡單的“節(jié)約監(jiān)督”和“浪費懲處”。

“節(jié)約促進”的要旨是想盡辦法促進人們對于節(jié)約行動（包括但不限于節(jié)約型機關(guān)建設）的知—情—意—行，使其知之、能之、愿之、樂之。從機關(guān)節(jié)約行為的培養(yǎng)與設計的角度講，黨政機構(gòu)領(lǐng)導、機關(guān)事務管理者首先要通過組織宣傳、動員大會等各種渠道廣而告之行動的目標與內(nèi)容，還要分析和尋找最能觸發(fā)和激起機關(guān)節(jié)約行動的“錨點時刻”，提示大家采取節(jié)約行動。“錨點時刻”選擇要力求精準，譬如下班時關(guān)空調(diào)這一節(jié)約行動的“錨點時刻”最好是下班時關(guān)閉電腦那一刻或鎖上辦公室門那一刻抑或是其他時刻。究竟何種時刻最為有效，因人而異，需要節(jié)約行動人能動自定。其次，除了廣而告之、精準示之以外，節(jié)約行為管理設計者還應從兩個方面解決“能”的問題，一方面是通過提供知識、技能、工具、資源等方式賦能行動者，另一方面是通過任務分解、提供便利化的行動渠道、簡化不必要的要素與環(huán)節(jié)、降低行動成本等使要做的行為“容易做”。雙管齊下，共同促進行為改變和微習慣的養(yǎng)成。由于人們常常將理論上的“應當”等于實踐上的“必然”，將“知”等于“行”，將制度規(guī)定視為權(quán)威性真理，因此，特別容易忽視節(jié)約行為促進中的“能力”維度。最后恐怕也是最難的是“意愿”或“動機”問題。動機的確是行為的驅(qū)動要素之一，且許多人認為它是行為改變的真正驅(qū)動力，然而，“善變的、不明顯的、相互沖突的動機，是個很難掌控的行為要素”。因此，在機關(guān)節(jié)約行為設計中，在廣大干部對“儉以治國”“節(jié)約型機關(guān)”等理念取得方向性和政治性共識之后，不能停留在“為什么”上，而應將重點放在“做什么”“怎么做”上，通過“明確愿望”和“列出行為集合，探索行動方案”，將“意愿”具體化、操作化。

靈活開創(chuàng)性的積極節(jié)約

節(jié)約型機關(guān)建設主要節(jié)約的是國家治理與公共服務系統(tǒng)維持基本運轉(zhuǎn)的基礎性支出。這種靡費公帑的減少，或可間接減輕公眾的稅負，或可用于增加“發(fā)展緊要、民生急需”方面的支出，是黨政機關(guān)和廣大干部節(jié)用厚生、節(jié)用為民的重要渠道之一。除了這種基礎性支出的節(jié)約以外，黨政機關(guān)還有一些相對更為積極的“儉以治國”方法和舉措。

盤活存量以開源。俗話說“錢不是省出來的”，只考慮節(jié)省不考慮增收不是積極的節(jié)儉。政府增收的常規(guī)渠道是征稅收費，然而，由于疫情沖擊和減稅降費政策等原因此路基本行不通。如果有，倒是可以考慮對偷稅漏稅娛樂明星和網(wǎng)絡達人進行補征稅。比稅費“開源”更可行的是，李克強總理多次在政府工作報告中提及的一個措施——“盤活財政存量資金和閑置資產(chǎn)”。受思維定勢影響，談到節(jié)約、講到過緊日子，人們的注意力往往聚焦于要被削減的那一小部分，卻忽略了思考如何高效地利用剩下的絕大部分資金和閑置資產(chǎn)。相對于政府要辦的事情，政府的資金總是有限的；加之新冠肺炎疫情防控耗費了政府大量資金，致使個別地方政府已然入不敷出了。因此，政府能否有效盤活閑置資產(chǎn)、高效利用存量資金，直接關(guān)系到地方百姓的民生保障和經(jīng)濟發(fā)展。出租甚至變賣閑置資產(chǎn)只是最簡單的“盤活”方法。建議地方黨政領(lǐng)導在吃透中央有關(guān)政府和社會資本合作的相關(guān)政策的前提下，熟練掌握各種PPP政策工具，借助諸如不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、移交—經(jīng)營—移交（TOT）、建設—運營—移交（BOT）等模式，在適合（準）市場化運作的公共服務、基礎設施類項目上與社會資本合作，發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)、保障與催化作用。特別要提醒的是，這些籌資融資方法的使用，需要精細化和專業(yè)化的合作意識、市場意識與合同管理能力。

節(jié)用為民式預算。精準、高效地花錢是一種高級節(jié)約。這種高級節(jié)約需要一種高級的預算：節(jié)用為民式預算。節(jié)用為民式預算首先是一種結(jié)果導向的預算，力求公共部門支出的每一筆錢、花出去的每一分錢都能用到刀刃上，取得盡可能大的成效。通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、區(qū)域治理指揮中心和行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)測系統(tǒng)等平臺，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進技術(shù)，跟蹤各部門、各領(lǐng)域、各層級的相關(guān)工作實況，實時、準確地測評工作績效，促使預算開支朝著“為公民購買最佳成果”的方向邁進。其次，節(jié)用為民式預算是為民的、民主的。預算的規(guī)模和績效結(jié)果的確定，既不是基于歷史基數(shù)的測算，也不是從機構(gòu)支出的項目本身出發(fā)，而是基于人民的需求、社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要。節(jié)用為民式預算的操作要點是：根據(jù)人民需求和民生發(fā)展需要，確立政府預算的優(yōu)先事項；根據(jù)人民的意愿，決定在優(yōu)先事項之間進行預算的合理配置；明確每個事項要取得的成果，并確定每個優(yōu)先事項的預算；以不高于預算的成本實現(xiàn)最佳的預期成果。此外，由于節(jié)用為民式預算的宗旨是為民節(jié)約，凡是有利于實現(xiàn)這一宗旨的政策工具或管理措施都應為其所用，譬如預算節(jié)余收益分享、績效紅利、工作流程優(yōu)化等。

制度與流程優(yōu)化。善治必儉。但凡是靠資源堆積樹起來的樣板項目，不僅因其不儉而不具有可重復性，而且因其資源利用效率不高，都不是真正的善治。“儉性治理”強調(diào)把錢用到刀刃上、高效地進行公共治理或提供公共服務。因此，“儉以善治”要求我們排查公共治理與服務中可能存在的低效、浪費因素，并采取有效應對措施。導致公共治理與服務低效、浪費的原因很多，主要有兩個方面：一是公共治理與服務者問題，二是制度與流程問題。公共治理與服務中的許多低效、浪費問題，是由于預算制度的不合理造成的，譬如不斷被詬病的“預算年度”起止日（公歷1月1日至12月31日）與預算編制現(xiàn)實時間的不合，加之錢花不完本身就可能被歸責或影響未來預算等，因此，即使可以結(jié)轉(zhuǎn)，理性的策略仍是“年初預算足，年底突擊花……”。這當然還與我國至今不允許“預算節(jié)余獎勵”有關(guān)。不少預算制度的設計者和研究者過于看重預算制度的控制和約束功能，而忽略了其支持與賦能功能。對于預算資金的使用、審批和審查過于繁瑣、嚴苛，有意或無意地扼制了公共治理與服務者的主觀能動性，甚至連申請資金辦事的動力都沒有了；如果這些規(guī)定與實際需求相脫節(jié)，后果將更嚴重——“當用錢處沒錢花，不需要處錢多多”。在大量財政支出采取項目支出形式的“項目治國”背景下，如果不精簡優(yōu)化項目審批和預算撥款流程，就難以奢望資金的節(jié)約、高效利用。此外，對于“項目治國”中的“?？顚Ｓ?rdquo;制度的合理性也需辯證看待，關(guān)鍵在于如何權(quán)衡資金的專用性—合規(guī)性與實用性—靈活性。基本上可以說，在各地方、各領(lǐng)域的公共治理與服務中，都存在一些不合理的制度規(guī)定和工作流程。要想公共部門節(jié)儉、高效地使用財政資金，必須想方設法消除其制度障礙和流程梗阻。我們可以在全國各機關(guān)事業(yè)單位持續(xù)開展制度清理與優(yōu)化、業(yè)務流程改進之類的工作。這是節(jié)約型機關(guān)建設的升級版。

預算節(jié)余獎勵。預算節(jié)余獎勵也叫預算節(jié)余收益分享，是指當公共部門保質(zhì)保量地完成其公共服務工作，并節(jié)省了一定財政預算資金的情況下，可以讓相關(guān)組織成員分享一定比例的節(jié)余預算資金，以資鼓勵。有不少人會反對在公共部門實施“獎勵節(jié)約”。反對的主要理由有三：一是可能認為勤儉是政府工作人員應有的品行，不應該獎勵；二是擔心政府人員會弄虛作假騙獎；三是獎勵的空間與策略在部門間差異很大，可能導致不公平。反對者可能高估了德性的行動力，低估了人性的控制力，低估了獎金的激勵力，低估了管理制度設計者的實踐智慧，最終可能扼殺一項重要的改革之舉。美國一些城市這方面的實踐表明，節(jié)余分紅確實是一項很管用的鼓勵節(jié)約預算的措施。從預算資金的使用效率角度看，預算節(jié)余獎勵與在公共部門通行的績效獎金是一致的，其目的都是為了鼓勵公共財政預算資金的高效使用。如果我們能接受績效工資或績效獎金，就應當能接受預算節(jié)余分享。迄今為止，在我國，司空見慣的是因“節(jié)約吃虧”導致的“突擊花錢”，卻未有預算節(jié)余獎勵制度，抑或是有節(jié)余獎勵之實而未有其名。這種現(xiàn)象耐人尋味。我們認為，預算節(jié)余獎勵恰恰是治理“突擊花錢”的“特效藥”，也是推動“儉以治國”“儉以善治”的重要之舉。當然，這項制度的成敗還取決于具體的設計與管理。節(jié)余獎勵制度設計的要點包括：地方領(lǐng)導基于民意設立年度節(jié)約目標，每個部門根據(jù)自己的業(yè)務提出節(jié)約項目申請；項目預算的準市場定價，或者，各部門必須與私營部門一道同臺競爭；將獎勵目標建立在集體甚至是地區(qū)全體人員努力的基礎上；項目預算節(jié)余在員工、部門和政府之間實施比例公平，只將一定比例的預算節(jié)余用于員工分紅。此外，實施預算節(jié)余獎勵的前提是中央和地方的相關(guān)權(quán)威部門同意放棄其對業(yè)務部門預算節(jié)余的絕對控制權(quán)。

（作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授、博導）

【參考文獻】

①汪德華、李瓊：《“項目治國”與“突擊花錢”》，《經(jīng)濟學（季刊）》，2018年第4期。

②曾勛：《政府過“緊日子”，不等于要讓基層干部過窮日子》，《廉政瞭望》，2020年第10期。

③[美]戴維·奧斯本、彼得·哈欽森著，商紅日、呂鵬譯：《政府的價格》，上海：上海譯文出版社，2021年。

責編/周小梨 美編/王夢雅

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