作者：胡春艷 中南大學公共管理學院公共管理系教授
當前，我國正處于經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，各種不確定性因素和風險問題急劇增加，如何防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生成為治理的重要任務。面對復雜多變的風險，基層政府和基層干部在任務繁重、資源匱乏的情況下，往往通過“擊鼓傳花”的形式規(guī)避棘手風險問題的治理責任，致使基層風險治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不顯著、治理責任難落實。這將導致風險治理責任履行形式化、模糊化，存在二次放大風險問題的可能性。因此，應通過完善“泄壓”制度建設、加強干部治理能力培育和優(yōu)化政府問責制度設計等措施，避免基層政府風險治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象。
完善“泄壓”制度建設
風險治理壓力在基層政府的過度累積，是基層政府采取“擊鼓傳花”等策略行為的主要動因。因此，有效應對和消除基層政府風險治理的“擊鼓傳花”問題，完善基層政府風險治理的壓力釋放機制構(gòu)成必要舉措。
著重建設壓力回流反饋制度。“擊鼓傳花”的一個重要特征在于，任務壓力傳導是單向不可逆的。也即，上級政府或職能部門以任務或指標下壓的風險治理壓力，只能從高層級向基層政府傳遞。基層政府無法就壓力問題向上級政府進行有效的反饋，更無法促使不合理的壓力回流，進而導致基層風險治理壓力超載，出現(xiàn)“擊鼓傳花”現(xiàn)象。因此，上級政府或部門必須構(gòu)建相應的壓力反饋與回流制度，為基層政府提供一個合適的釋壓途徑，避免基層政府壓力超載而出現(xiàn)策略性逼責行為。
上級政府應減少形式加壓行為。面對風險問題，上級政府應當充分借助信息技術做出科學決策。甚至需要依據(jù)基層政府治理能力與資源狀況做出符合其能力與資源狀況的科學部署，而非單純以強制性的任務清單、考核指標或監(jiān)督檢查等形式化行為來向基層政府施壓。尤其在績效考核上，上級政府必然需要結(jié)合基層政府實際狀況制定科學合理得當?shù)目己酥笜?，堅持區(qū)分實質(zhì)性指標與形式化指標，多下達合理的實質(zhì)性考核任務，而非持續(xù)細化形式上的指標。表面的指標數(shù)量增加與細化，并不能有效提高風險治理績效，唯有從實際出發(fā)，因地制宜地確定考核指標，上級釋放的任務壓力才具備激勵基層創(chuàng)新治理的動力，反之則容易催生“擊鼓傳花”的避責行為。
加強領導干部治理能力培育
風險社會考問著政府治理能力?；鶎由鐣鳛轱L險發(fā)生與治理的重要場域，基層政府的治理能力強弱關乎風險治理成效。要切實應對基層政府風險治理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，加強基層領導干部治理能力培育是必然要求。
搭建領導干部對口交流平臺。上級政府或職能部門，應當結(jié)合基層治理能力狀況，為基層干部治理能力培育搭建對口交流的平臺和渠道。即將治理能力較弱的基層政府，與風險治理效果良好、治理能力較強的政府建立對口幫扶關系。通過對口交流和學習互動，提升基層領導干部治理能力、擴展治理思維和提高領導能力。干部間的對口交流與合作關系的建立，也有助于促進政府間合作，加速形成風險治理共同體。
推行風險治理教育?，F(xiàn)階段風險防控形勢問題嚴峻，但仍舊存在部分領導干部對風險的認知不足，不具備科學應對風險問題的專業(yè)知識，導致風險治理中頻繁失誤。因此，可考慮建立風險治理教育機制，以制度化方式將風險教育納入領導干部培訓內(nèi)容，甚至可作為績效考核的附帶指標。以此來提高領導干部對風險的認知，增加風險知識，強化風險防范與應對意識。
加快推進校地合作。高等院校作為知識生產(chǎn)和傳遞的重要力量，是提高基層政府專業(yè)知識與能力，形成科學風險治理思維與策略的重要助手。加快推進基層政府與地方高校開展校地合作，既能夠彌補基層專業(yè)治理能力不足的缺陷，又能夠加速推進風險治理學術研究的落地實踐，為基層干部創(chuàng)新風險治理提供堅實的科學知識基礎。
優(yōu)化問責制度設計
風險治理的問責制度發(fā)展滯后，是導致基層“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要原因。優(yōu)化問責制度設計以促進風險治理責任履行到位，是消解“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要方法。
建立風險治理的復合型問責制度。由于風險的不確定性和復雜性，風險治理中的責任主體界定非常困難，一方面是風險形成的成因復雜，比如公共衛(wèi)生疫情風險、生態(tài)環(huán)境風險等，這些風險一般由多種因素構(gòu)成，較難確定事件的起因。因此，風險社會中，政府、社會、企業(yè)等各個主體的責任利益相互交織，形成一個責任利益共同體。風險治理中的責任追究應更多是復合型的責任主體，責任可以是法律責任、行政責任、紀律責任等，責任主體可以是一個部門、或多個部門的人和組織。
大力推動同體問責向異體問責轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)同體問責下，政府同時扮演著“裁判員”與“運動員”雙重角色，致使問責效果與公平性不足。應借助各領域?qū)＜?、高科技企業(yè)等外部力量，對風險責任進行界定和評價，以增強政府問責的科學性、公平性與有效性。通過有效的精準問責，矯治基層政府風險治理“擊鼓傳花”問題。
積極促進容錯糾錯機制建設。容錯糾錯機制已成為促進干部擔當、創(chuàng)新的重要保護與救濟機制?；鶎诱L險治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，很大程度上由高壓問責態(tài)勢下誘生的干部問責畏懼與避責思維引致。在風險治理領域推進容錯糾錯機制建設，就是要為基層官員大膽干事提供制度保障，消解高壓問責帶來的心理壓力，釋放基層干部的治理活力與創(chuàng)新活力，促進風險治理責任落實履行。
大力發(fā)展“技術+問責”模式。技術手段發(fā)展與進步，為上級政府精準定位治理責任歸屬，提供了有力的工具。上級政府應當積極利用新興技術手段，結(jié)合海量數(shù)據(jù)，科學分析基層政府責任歸屬與履責能力。制定適宜的風險應對策略和科學部署風險治理任務，以規(guī)避治理壓力過載和責任堆積問題。此外，還需要借助技術的迭代特性，結(jié)合實踐經(jīng)驗和分析手段，不斷優(yōu)化和改進問責制度，賦予問責制度以發(fā)展能力，為基層培育可持續(xù)風險治理能力提供支持。
