【摘要】資源國(guó)在全球新一輪資源博弈，特別是在關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈中主要采取提高礦產(chǎn)特許權(quán)使用費(fèi)率和稅率、停止或重新談判現(xiàn)有采礦合同、國(guó)有化、禁止出口等多種措施，這將限制礦業(yè)的投資和產(chǎn)能增長(zhǎng)、助推資源價(jià)格上漲、加劇資源博弈爭(zhēng)奪、加大資源供應(yīng)不確定風(fēng)險(xiǎn)。為保障國(guó)內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)穩(wěn)定，中資企業(yè)應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)與東道國(guó)各階層的聯(lián)系，履行更多社會(huì)責(zé)任，政府應(yīng)推動(dòng)資源節(jié)約利用，深化與重點(diǎn)資源國(guó)的溝通協(xié)作，積極參與全球礦業(yè)治理。
【關(guān)鍵詞】資源博弈 礦產(chǎn)資源 資源國(guó) 【中圖分類號(hào)】D091 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近來(lái)，受新冠肺炎疫情、供應(yīng)受限、碳達(dá)峰與碳中和行動(dòng)、美聯(lián)儲(chǔ)極度擴(kuò)張性貨幣政策的疊加影響，全球礦產(chǎn)資源的供需不平衡矛盾突出，特別是與電動(dòng)汽車電池相關(guān)的關(guān)鍵金屬供給嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致國(guó)際礦產(chǎn)資源價(jià)格大幅飆升，部分商品價(jià)格甚至創(chuàng)歷史新高。關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的供應(yīng)短缺和價(jià)格大幅上漲引發(fā)了新一輪資源博弈。資源國(guó)采取提高特許權(quán)使用費(fèi)和稅收、重新談判合同、國(guó)有化、禁止出口等重商主義政策，以實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)化資源主權(quán)、控制資源流向、提升資源價(jià)值的目標(biāo)。作為礦產(chǎn)資源的最大進(jìn)口國(guó)和主要對(duì)外投資國(guó)，中國(guó)需要全面評(píng)估新一輪資源博弈對(duì)自身資源供應(yīng)安全的影響，并提出科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略。
資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的新動(dòng)向
一是提高稅率或特許權(quán)使用費(fèi)率。提高礦產(chǎn)資源的特許權(quán)使用費(fèi)率和稅率是資源國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈中采取的最為常用的措施。近年來(lái)，許多非洲國(guó)家出于增加礦業(yè)稅收和特許權(quán)使用費(fèi)的考慮對(duì)本國(guó)礦業(yè)法進(jìn)行了修訂。這些國(guó)家主要包括布基納法索、喀麥隆、剛果（金）、加蓬、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、肯尼亞、馬達(dá)加斯加、馬里、莫桑比克、納米比亞、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋。大多數(shù)新礦業(yè)法通過(guò)設(shè)置額外稅種和提高稅率等方式顯著增加了投資者的稅收負(fù)擔(dān)。具體而言，礦企須支付的稅收和費(fèi)用種類主要有：授予或更新采礦權(quán)的固定費(fèi)用、年度地表特許權(quán)費(fèi)（視采礦權(quán)面積而有所不同）、比例特許權(quán)使用費(fèi)、對(duì)地方發(fā)展基金的特別捐款（金額基于扣除稅收后的月度營(yíng)業(yè)額）、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓資本利得稅以及出口特許權(quán)使用費(fèi)。一些國(guó)家的礦業(yè)法還制定了新的稅種：對(duì)超額利潤(rùn)征收的特別稅；礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲情形下累進(jìn)的特許權(quán)使用費(fèi)；對(duì)直接或間接轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)產(chǎn)生的資本收益征稅；對(duì)非居民實(shí)體提供服務(wù)產(chǎn)生的收入征收所得稅；投資者對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展基金的強(qiáng)制性捐款；對(duì)來(lái)料加工和生產(chǎn)征收所得稅。若礦業(yè)公司不支付這些新的稅種，政府可撤回其采礦權(quán)。
贊比亞政府于2019年初提高了銅礦的特許權(quán)使用費(fèi)，公布了修訂征收增值稅的計(jì)劃，并對(duì)貴重礦產(chǎn)征收15%的出口稅。同時(shí)，贊比亞政府考慮全面改革礦業(yè)稅制，以使其能有效審計(jì)礦業(yè)公司報(bào)告的利潤(rùn)，并能要求礦企履行更多的社會(huì)責(zé)任。南非對(duì)煤炭和鉑金行業(yè)的超額利潤(rùn)征收50%的暴利稅，對(duì)探礦權(quán)出讓征收50%的利得稅。加納政府考慮提高礦業(yè)的稅收和特許權(quán)使用費(fèi)，對(duì)鉆石和黃金行業(yè)征收35%的公司所得稅，對(duì)超額利潤(rùn)征收10%的暴利稅。2021年5月，馬達(dá)加斯加將基本金屬、黃金和白銀的特許權(quán)使用費(fèi)率從2%提高到4%，將原始寶石特許權(quán)使用費(fèi)率提高至8%，且必須將20%的礦產(chǎn)量上交政府。
剛果（金）在鈷資源上的主導(dǎo)地位為其提高財(cái)政收入提供了相當(dāng)大的回旋空間。2018年，剛果（金）政府制定了新礦業(yè)法，將資源稅率由凈銷售收入的2%提高至毛銷售收入的3.5%，將鈷等戰(zhàn)略性資源的稅率提高至毛銷售收入的10%，對(duì)意外暴利額外征收50%的稅，并在全球需求旺盛時(shí)提高戰(zhàn)略性資源的特許權(quán)使用費(fèi)，要求剛果（金）公民持有礦業(yè)公司10%的干股。①
坦桑尼亞是在關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈上表現(xiàn)得較為激進(jìn)的國(guó)家之一。2017年，坦桑尼亞對(duì)礦業(yè)法作了全面修訂，賦予政府重新談判該國(guó)議會(huì)認(rèn)為“不合情理”合同條款的權(quán)力，提高政府在礦企中的股權(quán)占比，增加礦企應(yīng)支付的特許權(quán)使用費(fèi)。2018年，坦桑尼亞實(shí)施了新礦業(yè)法，要求政府持有采礦項(xiàng)目16%的股權(quán)，提高了黃金、銅、白銀、鉑金、鈾等礦產(chǎn)品出口的特許權(quán)使用費(fèi)。
非洲資源國(guó)增加礦業(yè)稅費(fèi)的行為引起了國(guó)際礦業(yè)公司的反抗。第一量子礦業(yè)公司（First Quantum）與贊比亞和毛里塔尼亞因特許權(quán)使用費(fèi)、稅收的爭(zhēng)議就進(jìn)入了國(guó)際仲裁程序。嘉能可等大型礦企與剛果（金）、坦桑尼亞就提高特許權(quán)使用費(fèi)率、修改礦業(yè)法律發(fā)生嚴(yán)重沖突。
作為銅礦資源大國(guó)，智利、秘魯通過(guò)增加礦業(yè)稅收來(lái)提高政府收入。2021年5月，智利眾議院通過(guò)了一項(xiàng)法案，對(duì)銅和鋰征收新的特許權(quán)使用費(fèi)率，基本費(fèi)率為3%。同時(shí)，智利對(duì)銅征收暴利稅，當(dāng)銅價(jià)格介于每磅2美元到2.5美元的區(qū)間時(shí)，暴利稅邊際稅率為15%；當(dāng)銅價(jià)格超過(guò)每磅4美元時(shí)，對(duì)額外收益征收75%的暴利稅。如果銅、鋰的年銷售量分別超過(guò)1.2萬(wàn)噸、5萬(wàn)噸，礦業(yè)公司的稅收負(fù)擔(dān)可能達(dá)82%，大幅提高了40.3個(gè)百分點(diǎn)。在智利北部運(yùn)營(yíng)銅礦的美國(guó)礦業(yè)巨頭麥克莫蘭自由港公司明確表示反對(duì)。加拿大倫?。↙undin）礦業(yè)公司表示重新考慮在智利6億美元的坎德拉里亞（Candelaria）銅礦項(xiàng)目，并增加對(duì)礦業(yè)開放度較高的阿根廷的投資。受智利的啟發(fā)，秘魯左翼政府計(jì)劃于2021年6月增加礦業(yè)稅收，并將增加的稅收用于社會(huì)福利支出。②
亞太國(guó)家也對(duì)采礦業(yè)提出新的財(cái)政要求。巴西聯(lián)邦政府正在考慮提高采礦業(yè)稅率。巴西北部的帕拉州于2021年4月提高了鐵礦石、銅、錳和鎳的稅率。2021年6月，美國(guó)內(nèi)華達(dá)州通過(guò)一項(xiàng)議案，對(duì)銷售收入在2000萬(wàn)美元到1.5億美元之間的黃金和白銀礦商征收0.75%的消費(fèi)稅，對(duì)高于1.5億美元的銷售收入征收1.1%的消費(fèi)稅。澳大利亞政府計(jì)劃對(duì)鐵礦石、鎳、煤等礦產(chǎn)資源實(shí)行租金稅，已批準(zhǔn)對(duì)開采鐵礦石和煤炭獲得的利潤(rùn)征收30%的稅。俄羅斯、加拿大等重要資源國(guó)也加強(qiáng)戰(zhàn)略資源管控，大幅提升礦業(yè)稅費(fèi)。
一些國(guó)家強(qiáng)化了稅收?qǐng)?zhí)法力度。2020年，贊比亞礦產(chǎn)部門官員開始在礦場(chǎng)采集樣本，防止礦企故意提交低品位樣品或低報(bào)產(chǎn)量以減少稅收。2021年5月，剛果（金）政府宣布將取締漏繳稅款的礦業(yè)公司。加納對(duì)非法采礦特別是非法開采黃金的活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，要求礦企承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任。
二是征收或資產(chǎn)國(guó)有化。資產(chǎn)國(guó)有化或征收是資源國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源博弈中采取的極端措施。2019年5月，贊比亞政府以非法減產(chǎn)和解雇工人為由，宣布印度韋丹塔（Vedanta）資源公司違反了許可證條款，任命清算人接管其控制的康克拉（Konkola）銅礦資產(chǎn)，準(zhǔn)備尋找新的投資者。贊比亞政府與韋丹塔資源公司長(zhǎng)期積怨，在電費(fèi)、工資、稅費(fèi)等問(wèn)題上分歧較大。韋丹塔資源公司向南非法院提出仲裁，南非法院裁決要求贊比亞政府停止清算。2020年4月，贊比亞政府威脅吊銷嘉能可運(yùn)營(yíng)的莫帕尼(Mopani)銅礦的牌照。這凸顯出贊比亞政府希望加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略礦業(yè)資產(chǎn)控制的政策意圖。
吉爾吉斯斯坦政府于2021年對(duì)加拿大森特拉黃金公司（Centerra）的旗艦項(xiàng)目庫(kù)姆托爾（Kumtor）金礦實(shí)行直接征收。2021年9月，森特拉黃金公司以強(qiáng)制征收違反已批準(zhǔn)的采礦計(jì)劃并造成不可逆轉(zhuǎn)的損害為由，向國(guó)際仲裁法庭起訴吉爾吉斯斯坦政府和庫(kù)姆托爾金礦的股東。
鋰的供應(yīng)短缺和價(jià)格暴漲給智利、玻利維亞、墨西哥等鋰資源豐富的拉美國(guó)家?guī)?lái)了增加出口和財(cái)政收入的契機(jī)。“鋰三角”的阿根廷、玻利維亞和智利三國(guó)已討論建立鋰聯(lián)盟的可行性。智利政府計(jì)劃籌建國(guó)有鋰業(yè)公司，對(duì)鋰礦實(shí)行國(guó)有化。2022年2月，智利憲法委員會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)可能導(dǎo)致銅礦和鋰礦國(guó)有化的議案。不過(guò)，這一激進(jìn)議案距頒布實(shí)施還有數(shù)個(gè)程序。2021年9月，墨西哥通過(guò)一項(xiàng)議案，將電力部門控制權(quán)移交給國(guó)家，扭轉(zhuǎn)了墨西哥2013年能源改革方案中向私人投資開放的內(nèi)容。2022年4月，墨西哥參議院通過(guò)一項(xiàng)礦業(yè)法案，確認(rèn)國(guó)家對(duì)鋰礦開采的控制，賦予國(guó)有企業(yè)享有鋰礦開采的優(yōu)先地位。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯表示，鋰與石油一樣屬于國(guó)家戰(zhàn)略資源，限制私人資本進(jìn)入鋰開采行業(yè)，考慮將本國(guó)鋰供應(yīng)國(guó)有化。
三是重新談判或停止已有合同。審查已有采礦合同是資源國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈中的一種通行做法。2018年8月，印度尼西亞政府與麥克莫蘭自由港公司、力拓（Rio Tinto）礦業(yè)集團(tuán)經(jīng)過(guò)一年多談判后達(dá)成協(xié)議，麥克莫蘭自由港公司放棄對(duì)全球第二大銅礦——戈拉斯伯格（Grasberg）銅、金礦的多數(shù)股權(quán)，印尼國(guó)有企業(yè)——印尼阿薩漢鋁業(yè)（Asahan）獲得了51%的股份。這顯著強(qiáng)化了印尼政府對(duì)該國(guó)礦業(yè)資源的控制權(quán)。2019年10月，塞拉利昂取消了金屬貿(mào)易公司杰拉德集團(tuán)（Gerald Grop）的鐵礦石開采許可證，且立即生效，而杰拉德集團(tuán)要求塞拉利昂政府賠償5億多美元。馬里和巴布亞新幾內(nèi)亞兩國(guó)政府均尋求審查現(xiàn)有的采礦合同以增加礦業(yè)收入。坦桑尼亞的《2018年礦業(yè)監(jiān)管條例》要求本土企業(yè)至少持有礦業(yè)公司51%的股權(quán)，跨國(guó)公司必須要與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作。在受到較大阻力后，坦桑尼亞2019年在修訂礦業(yè)監(jiān)管條例時(shí)將本土企業(yè)持有礦業(yè)公司的股權(quán)下限放寬至20%。
2020年4月，巴布亞新幾內(nèi)亞政府決定不批準(zhǔn)紫金礦業(yè)與巴理克（Barrick）黃金公司所持波格拉（Porgera）金礦特別采礦權(quán)延期20年的申請(qǐng)，理由是該國(guó)調(diào)整自然資源開采管理方式以及該礦對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。波格拉金礦是巴布亞新幾內(nèi)亞第二大礦山，經(jīng)營(yíng)期達(dá)30年，2019年產(chǎn)量達(dá)25萬(wàn)盎司黃金，占巴布亞新幾內(nèi)亞黃金出口的10%。紫金礦業(yè)表示將在兼顧各方利益的同時(shí)，積極尋求合法、合理的解決方案，而巴理克黃金公司聲明不接受巴布亞新幾內(nèi)亞政府以收購(gòu)資產(chǎn)為目的的談判。
2022年1月，迫于環(huán)保抗議壓力，塞爾維亞政府撤銷了力拓（Rio Tinto）礦業(yè)集團(tuán)的亞達(dá)爾（Jadar）鋰礦項(xiàng)目，并吊銷其鋰礦勘探許可證。亞達(dá)爾鋰礦項(xiàng)目合同金額24億美元，按照規(guī)劃，在滿產(chǎn)狀態(tài)下，該礦每年可生產(chǎn)5.8萬(wàn)噸“電池級(jí)”精煉碳酸鋰，使其成為歐洲產(chǎn)量最大的鋰礦。此外，該項(xiàng)目還將出產(chǎn)硼酸鹽，用于生產(chǎn)太陽(yáng)能板和風(fēng)電機(jī)組。環(huán)保抗議者認(rèn)為勘探開采礦石會(huì)增加環(huán)境污染，反對(duì)政府與力拓礦業(yè)集團(tuán)合作，揚(yáng)言封鎖全國(guó)主要高速公路。
2022年2月，墨西哥政府計(jì)劃不再向私營(yíng)公司頒發(fā)鋰勘探和采礦許可證，很可能不再允許外國(guó)企業(yè)開發(fā)鋰礦，即使其已獲得了采礦特許權(quán)。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯表示，如果外資鋰礦企業(yè)滿足某些條件，將被允許繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，但他懷疑大多數(shù)公司是否會(huì)繼續(xù)有資格。目前，墨西哥前幾屆政府已授出8張鋰勘探許可證，包括被中國(guó)贛鋒鋰業(yè)收購(gòu)的英國(guó)巴卡諾拉（Bacanora）鋰業(yè)的索諾拉（Sorona）鋰礦項(xiàng)目。索諾拉鋰礦項(xiàng)目碳酸鋰資源儲(chǔ)備量達(dá)880萬(wàn)噸，每年允許開采3.5萬(wàn)噸，足夠開采250年，94%的權(quán)益由贛鋒鋰業(yè)持有。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯嚴(yán)厲批評(píng)該國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)早些時(shí)候批準(zhǔn)贛鋒鋰業(yè)的收購(gòu)要約，質(zhì)疑其“危害國(guó)家鋰資源”，公開呼吁對(duì)其展開調(diào)查。顯然，贛鋒鋰業(yè)的索諾拉鋰礦項(xiàng)目面臨著較大不確定性。
四是出口限制或禁止出口。為發(fā)展礦產(chǎn)資源加工業(yè)、吸引外資進(jìn)入礦產(chǎn)行業(yè)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高高附加值產(chǎn)品的比重和出口收入，礦業(yè)大國(guó)印度尼西亞近年來(lái)陸續(xù)禁止多種原礦出口，并要求金屬礦產(chǎn)必須在國(guó)內(nèi)完成高附加值工序后才能出口。2018 年，印尼要求以精煉形式出口錫礦，錫含量至少為95%。2020年，印尼禁止鎳礦石出口并計(jì)劃發(fā)展本國(guó)精煉鎳行業(yè)，以吸引外資對(duì)電動(dòng)汽車電池制造的投資。2021年11月，印尼總統(tǒng)佐科重申計(jì)劃停止所有大宗商品原材料的出口，在2022年停止鋁土礦出口，2023年停止銅出口，2024年停止錫出口。在2021年冬季全球能源供應(yīng)短缺時(shí)期，印尼曾暫停了煤炭出口以保障其國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)安全。此舉受到印尼的煤炭出口企業(yè)和主要煤炭進(jìn)口國(guó)的抱怨。
印尼禁止原礦出口政策產(chǎn)生了示范效應(yīng)。2020年，坦桑尼亞也宣布禁止出口黃金原礦，黃金必須精煉后再出口。2021年11月，菲律賓礦產(chǎn)和地球科學(xué)局提議推動(dòng)逐步限制原礦出口的政策，為該國(guó)采礦業(yè)的礦物加工和增值鋪平道路。緬甸也有可能效仿印尼對(duì)重稀土的出口實(shí)行限制。
資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的動(dòng)因
第一，能源資源價(jià)格大幅上漲。全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超預(yù)期復(fù)蘇導(dǎo)致能源資源類大宗商品需求快速增長(zhǎng)，而大宗商品供給受制于新冠肺炎疫情、供應(yīng)鏈和運(yùn)輸鏈不暢、碳中和、歐佩克+減產(chǎn)協(xié)議以及前期投資低迷等因素而增速緩慢，疊加歐美擴(kuò)張性財(cái)政貨幣刺激政策，特別是烏克蘭危機(jī)這一重大地緣政治事件，導(dǎo)致國(guó)際大宗商品價(jià)格出現(xiàn)持續(xù)性快速上漲，絕對(duì)價(jià)位接近或超過(guò)2011年4月大宗商品超級(jí)周期時(shí)的峰值水平。與2019年末的價(jià)格水平相比，2022年3月的能源、金屬的價(jià)格指數(shù)分別上漲了1.09倍、0.82倍。其中，原油、天然氣的價(jià)格分別上漲了0.77倍、3.87倍；鋁、鐵礦石、銅、鋅的價(jià)格分別上漲了0.97倍、0.64倍、0.68倍、0.74倍；與電動(dòng)汽車電池相關(guān)的鋰、鎳價(jià)格則分別上漲了9倍、1.45倍。價(jià)格飆漲在促進(jìn)礦業(yè)公司盈利顯著改善和礦產(chǎn)資源價(jià)值升值的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)資源國(guó)政府的高度關(guān)注。資源國(guó)的財(cái)政收入和出口收入通常高度依賴礦業(yè)，金屬礦產(chǎn)價(jià)格上漲帶來(lái)的收入創(chuàng)造效應(yīng)，將強(qiáng)化政府提高礦業(yè)稅收或控制國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源的激勵(lì)。
第二，綠色能源關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的供給持續(xù)短缺。碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)的推進(jìn)與可再生能源的快速發(fā)展，導(dǎo)致新能源關(guān)鍵金屬的需求持續(xù)強(qiáng)勁增長(zhǎng)，而其供給增長(zhǎng)受限，供需缺口將長(zhǎng)期存在，引發(fā)新一輪全球資源博弈。與化石能源發(fā)電相比，光伏、風(fēng)電和電動(dòng)汽車需要更多的金屬礦產(chǎn)。電池需要鋰、鎳、鈷、錳、石墨，風(fēng)力發(fā)電機(jī)和電動(dòng)汽車需要稀土永磁材料，電網(wǎng)需要銅和鋁。電動(dòng)汽車的金屬消費(fèi)量是燃油汽車的6倍，陸上風(fēng)力發(fā)電站的金屬需求量是天然氣發(fā)電站的10倍?？稍偕茉葱袠I(yè)擴(kuò)張將會(huì)推動(dòng)銅、鋰、鎳、鈷、錳、稀土等金屬需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)。國(guó)際能源署預(yù)測(cè)，2040年的關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的需求量將比2020年增長(zhǎng)6倍，其中鋰需求將增長(zhǎng)40多倍，石墨、鈷和鎳的需求約增長(zhǎng)20-25倍，銅的需求將增加數(shù)倍。然而，關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的供給因集中度高、投產(chǎn)期長(zhǎng)（16年）、資源質(zhì)量下降、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)和氣候風(fēng)險(xiǎn)上升等因素的掣阻而難以快速增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致供給短缺。③鑒于關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)資源供應(yīng)壟斷程度高于油氣，未來(lái)能源地緣政治焦點(diǎn)可能由油氣轉(zhuǎn)移至鋰、銅等金屬上，關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的潛在供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)凸顯。
第三，資源國(guó)財(cái)政赤字和公共債務(wù)因新冠肺炎疫情沖擊上升。新冠肺炎疫情導(dǎo)致資源國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，而公共衛(wèi)生和社會(huì)救濟(jì)支出大幅上升，致使其財(cái)政赤字增加，公共債務(wù)規(guī)?？焖倥噬?，加大資源國(guó)提高礦業(yè)部門稅費(fèi)收入的激勵(lì)與壓力。根據(jù)IMF公布的數(shù)據(jù)，新興經(jīng)濟(jì)體財(cái)政赤字占GDP的比率由2019年的4.6%大幅升至2020年的9.3%，2021年雖回落至5.3%，但明顯高于新冠肺炎疫情前的水平。其中，拉美國(guó)家、中東北非國(guó)家、低收入發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政赤字率先由2019年的4.1%、2.9%、3.5%升至2020年的8.8%、8.0%、5.1%，后降至2021年的4.5%、3.1%、4.9%。新興經(jīng)濟(jì)體財(cái)政赤字的增加導(dǎo)致其公共債務(wù)余額占GDP的比率由2019年的54.6%攀升至2020年的64.9%和2021年的66.1%。其中，拉美國(guó)家、中東北非國(guó)家的公共債務(wù)比率先分別由2019年的68.4%、44.4%大幅升至2020年的77.8%、53.8%，后回落至2021年的72.4%、52.6%，而低收入國(guó)家的公共債務(wù)比率則由2019年的43.6% 升至2020年的49.5%和2021年的49.8%。④
第四，發(fā)展中資源國(guó)從資源開發(fā)中受益偏少。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在跨國(guó)公司與發(fā)展中資源國(guó)之間的分配不平衡，資源國(guó)獲益較少，是引發(fā)資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的一個(gè)重要誘因。非洲國(guó)家具有典型性和代表性。由于缺乏資本、技術(shù)和技能，非洲資源國(guó)前些年曾實(shí)行較為開放的政策來(lái)吸引外資，但在就業(yè)崗位創(chuàng)造、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、扶貧和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面并未取得預(yù)期效果，而外國(guó)投資者成為主要的受益者，卻將環(huán)境破壞的后果留給東道國(guó)。目前，在非洲精英階層中日益形成一種共識(shí)，強(qiáng)調(diào)外國(guó)技術(shù)、管理和經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)?shù)鼗?，試圖逐步把管理權(quán)由外國(guó)公司轉(zhuǎn)移到本土企業(yè)，尋求奪回資源自主控制權(quán)。
資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的可能影響
其一，限制礦產(chǎn)資源的投資和產(chǎn)能，加劇大宗商品價(jià)格波動(dòng)。資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈會(huì)對(duì)礦業(yè)投資和產(chǎn)能的穩(wěn)定增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響：一是提高特許權(quán)使用費(fèi)率和稅率、重新審查和談判已有合同，會(huì)推高礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的成本，對(duì)外商投資企業(yè)的收益構(gòu)成嚴(yán)重負(fù)面影響，嚴(yán)重挫傷外國(guó)投資者的投資積極性，外資企業(yè)可能會(huì)推遲或調(diào)整已有投資決策，不利于資源行業(yè)的投資穩(wěn)定和吸引外資，不利于礦產(chǎn)品產(chǎn)量的上升；二是限制私人資本和外資進(jìn)入礦業(yè)，提高礦業(yè)投資門檻，不利于礦業(yè)的投資和產(chǎn)能穩(wěn)定；三是強(qiáng)制征收外資礦業(yè)權(quán)益資產(chǎn)并實(shí)行國(guó)有化經(jīng)營(yíng)，會(huì)顯著降低資源國(guó)礦業(yè)的勘探、開采和經(jīng)營(yíng)效率。這顯然會(huì)加劇礦產(chǎn)品的供給短缺矛盾，特別是對(duì)與新能源相關(guān)的關(guān)鍵金屬而言，會(huì)助推礦產(chǎn)品價(jià)格的進(jìn)一步攀升，從而形成資源博弈和大宗商品價(jià)格之間的正向螺旋。資源博弈通過(guò)限制投資成為大宗商品價(jià)格上漲的影子推手，反過(guò)來(lái)較高的資源價(jià)格又進(jìn)一步強(qiáng)化資源博弈。
其二，強(qiáng)化關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)領(lǐng)域的大國(guó)博弈，增大地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。在世界百年未有之大變局的背景下，新一輪資源博弈興起加劇了對(duì)關(guān)鍵金屬資源的爭(zhēng)奪。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，歐美國(guó)家出于勞動(dòng)力成本上升和環(huán)境保護(hù)的考慮，將大量的金屬冶煉和加工產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至中國(guó)。目前，中國(guó)在金屬礦產(chǎn)的精煉和加工上處于優(yōu)勢(shì)地位，是全球主要的精煉和加工基地，多種礦產(chǎn)產(chǎn)能份額超過(guò)50%，如稀土達(dá)到90%、鎂達(dá)到87%、鈷達(dá)到72%、鎵達(dá)到68%、鋰達(dá)到58%、釩達(dá)到55%、銦達(dá)到52%等，銅和鎳的精煉產(chǎn)能份額也達(dá)到40%左右。同時(shí)，中國(guó)還主導(dǎo)了碳酸鋰和氫氧化鋰的冶煉，擁有全球75%的電池制造能力。據(jù)此，《美國(guó)白宮供應(yīng)鏈百日審查報(bào)告》認(rèn)為，中國(guó)在金屬礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的強(qiáng)大地位主要源于加工和制造，而不是原材料優(yōu)勢(shì)。目前，出于對(duì)中國(guó)稀土、鈷、鎳、鋰、石墨等精煉礦產(chǎn)原料出口限制的擔(dān)憂，美國(guó)、歐盟和日本等主要經(jīng)濟(jì)體重新審查和評(píng)估其關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)狀況，加強(qiáng)與盟友、合作伙伴的貿(mào)易投資合作，并促進(jìn)稀土、鋰、鈷等其他資源的開發(fā)。2022年4月，美國(guó)政府將鋰、鎳等電池生產(chǎn)所需要的礦產(chǎn)品生產(chǎn)上升到國(guó)家安全高度，啟用冷戰(zhàn)時(shí)期的《國(guó)防生產(chǎn)法》來(lái)鼓勵(lì)對(duì)鋰行業(yè)的投資，以實(shí)現(xiàn)其所謂的“汽車行業(yè)擺脫對(duì)中國(guó)鋰供應(yīng)商的依賴”這一目標(biāo)。預(yù)期未來(lái)全球圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的占有、萃取、精煉、加工和應(yīng)用的競(jìng)爭(zhēng)將愈演愈烈，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源驅(qū)動(dòng)的地緣沖突也將加劇。
其三，中國(guó)高度依賴海外礦產(chǎn)品供應(yīng)，礦業(yè)對(duì)外貿(mào)易投資的不確定風(fēng)險(xiǎn)上升。作為世界工廠，中國(guó)是全球最大的金屬礦產(chǎn)進(jìn)口國(guó)，進(jìn)口規(guī)模約占全球金屬礦產(chǎn)貿(mào)易量的一半。銅、鋁、鎳、鋰、鉻、鈷、鉑、鉀鹽等礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)量不足，需要大量進(jìn)口。2020年，鉻全部依靠進(jìn)口，鈷和錳的進(jìn)口依賴度高達(dá)97%，鈾和鎳的進(jìn)口依存度達(dá)86%，鐵、銅、鋰、鈦、鋁的進(jìn)口依存度分別為80%、78%、76%、64%、60%，鋅、鉛、錫的進(jìn)口依賴度介于25%和40%之間。而且，礦產(chǎn)資源的全球分布失衡，部分關(guān)鍵礦產(chǎn)集中于少數(shù)國(guó)家，中國(guó)的礦產(chǎn)進(jìn)口來(lái)源國(guó)集中度高，對(duì)資源博弈動(dòng)力較強(qiáng)國(guó)家的礦產(chǎn)依賴度高，供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)較大。2020年，中國(guó)進(jìn)口的鈷礦全部來(lái)自剛果（金），進(jìn)口錫礦的92%來(lái)自緬甸，進(jìn)口鉻礦的82%來(lái)自南非，進(jìn)口鎳礦的82%、9%分別來(lái)自菲律賓、印尼，進(jìn)口鈾礦及釷礦的73%、17%分別來(lái)自馬達(dá)加斯加、泰國(guó)，進(jìn)口鐵礦石的61%、20%分別來(lái)自澳大利亞、巴西，進(jìn)口錳礦的43%、17%、15%分別來(lái)自南非、澳大利亞和加蓬，進(jìn)口銅礦的35%、22%分別來(lái)自智利和秘魯，進(jìn)口鋁礦的47%、33%、17%分別來(lái)自圭亞那、澳大利亞和印尼，進(jìn)口鉛礦的22%、17%、10%分別來(lái)自俄羅斯、秘魯和美國(guó)，進(jìn)口鋅礦的36%、17%分別來(lái)自澳大利亞和秘魯，進(jìn)口鎢礦的34%、25%、13%分別來(lái)自越南、朝鮮和緬甸，進(jìn)口鈦礦的35%、14%、13%分別來(lái)自莫桑比克、越南和澳大利亞。另外，中國(guó)企業(yè)對(duì)海外礦產(chǎn)資源開展了大量投資，東道國(guó)提高稅費(fèi)、重新審查合同和強(qiáng)制國(guó)有化等措施，顯然對(duì)中資企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)構(gòu)成負(fù)面影響。
應(yīng)對(duì)資源國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈的對(duì)策建議
第一，建立健全投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)與東道國(guó)各階層的聯(lián)系，協(xié)助企業(yè)維護(hù)自身合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)礦企的環(huán)境、社會(huì)與治理（ESG）投資理念引導(dǎo)。中資企業(yè)應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，緊密跟蹤和系統(tǒng)評(píng)估資源國(guó)礦業(yè)政策和法律的動(dòng)向與變化，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確的判斷和預(yù)期，必要時(shí)加大與東道國(guó)政府的溝通力度，盡量減少東道國(guó)政策的不利變動(dòng)。在礦業(yè)企業(yè)遭受毀約時(shí)，協(xié)助其利用東道國(guó)法律法規(guī)積極維護(hù)合法權(quán)益，如行政復(fù)議、司法救濟(jì)等方式，相關(guān)政府部門可以“法庭之友”身份適度參與訴訟，讓法庭注意到中國(guó)政府立場(chǎng)，盡量減少礦企的損失。同時(shí)，在全球綠色轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)海外礦產(chǎn)投資的ESG管理，督促其積極履行社會(huì)責(zé)任。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)提升開采、加工和運(yùn)輸方面的工藝與技術(shù)，降低對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和社會(huì)的負(fù)面影響，嚴(yán)格執(zhí)行開發(fā)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，降低資源開采的阻力。礦企應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐哂袑?shí)力的礦業(yè)公司建立合作伙伴關(guān)系，減少文化障礙和融入成本，盡可能規(guī)避政策變化風(fēng)險(xiǎn)，并深化與礦業(yè)社區(qū)官員、地方政府和非政府組織合作，為社區(qū)需求作出貢獻(xiàn)，如建造住房和基礎(chǔ)設(shè)施、支持醫(yī)療保健、建設(shè)教育娛樂(lè)設(shè)施等。
第二，提高服務(wù)礦業(yè)企業(yè)對(duì)外投資的能力，深化與重點(diǎn)資源國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作，積極參與全球礦業(yè)治理機(jī)制制定。一是駐外國(guó)使領(lǐng)館和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)建立專門的海外投資保護(hù)服務(wù)部門，為礦產(chǎn)勘探企業(yè)提供政策咨詢和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等相關(guān)指導(dǎo)與幫助，如提供礦產(chǎn)勘查投資國(guó)家的民族文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人文習(xí)俗，以及礦產(chǎn)開發(fā)投資的法律法規(guī)、國(guó)際規(guī)則與雙邊投資條約等情況。二是加大對(duì)非洲、拉美等重點(diǎn)資源國(guó)投資力度，尤其是對(duì)民生項(xiàng)目、低碳項(xiàng)目，提升中國(guó)的友好國(guó)家形象，爭(zhēng)取更多認(rèn)同感，減少投資阻力。三是加強(qiáng)與東道國(guó)家利益相關(guān)群體的交流，拓展溝通交流渠道，使東道國(guó)家當(dāng)?shù)孛癖娬_理解國(guó)外礦產(chǎn)勘探投資，減少排斥力度，使得我國(guó)企業(yè)礦產(chǎn)勘探投資能在當(dāng)?shù)仨樌_展。四是積極參與全球礦業(yè)治理機(jī)制制定。積極利用WTO、RCEP、中非合作論壇、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇等國(guó)際平臺(tái)，主導(dǎo)并參與礦業(yè)領(lǐng)域國(guó)際準(zhǔn)則的制定，在保護(hù)資源國(guó)礦產(chǎn)資源利益的基礎(chǔ)上探討建立國(guó)際貿(mào)易自由化的互利共贏模式。充分利用部分初級(jí)產(chǎn)品的資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以及巨大的市場(chǎng)體量，與主要產(chǎn)需國(guó)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，完善全球初級(jí)產(chǎn)品治理機(jī)制，增強(qiáng)全球資源配置影響力。
第三，推進(jìn)資源節(jié)約、集約和循環(huán)利用，建立關(guān)鍵廢金屬礦產(chǎn)強(qiáng)制回收制度，鼓勵(lì)擴(kuò)大對(duì)外投資合作。推進(jìn)能源資源全面節(jié)約、集約、循環(huán)利用。優(yōu)化能源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控新增電解鋁和煤電項(xiàng)目建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)金屬礦產(chǎn)冶煉加工的整合，調(diào)控粗鋼產(chǎn)能，適當(dāng)控制精煉金屬產(chǎn)品的出口規(guī)模。加大能源和金屬礦產(chǎn)勘探開發(fā)投入力度，加快先進(jìn)開采技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，增加國(guó)內(nèi)資源儲(chǔ)量。建立關(guān)鍵廢金屬礦產(chǎn)強(qiáng)制回收制度，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)短缺型、對(duì)外依賴型關(guān)鍵礦產(chǎn)的替代技術(shù)和回收利用技術(shù)，增強(qiáng)資源再生利用能力。鼓勵(lì)金屬礦產(chǎn)精煉和加工的技術(shù)創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力。積極鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”，在自然資源豐富的“一帶一路”沿線國(guó)家開展糧食生產(chǎn)、礦業(yè)投資、金屬冶煉和加工、商品貿(mào)易，不斷完善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、加工以及港口、物流等供應(yīng)鏈建設(shè)，提高初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)權(quán)。
第四，增加國(guó)內(nèi)緊缺的關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的儲(chǔ)備量，提高應(yīng)對(duì)潛在供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)的能力。外匯儲(chǔ)備和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)備均具有維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的功能。在當(dāng)前美國(guó)通貨膨脹率居高不下、美元購(gòu)買力縮水和美國(guó)金融武器化傾向顯著增強(qiáng)的情形下，中國(guó)外匯儲(chǔ)備持有的大量美元資產(chǎn)的貶值風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)顯著上升，而與此同時(shí)，與新能源相關(guān)的鈷、鋰、鎳、銅等關(guān)鍵性金屬礦產(chǎn)將長(zhǎng)期供不應(yīng)求，價(jià)格可能會(huì)長(zhǎng)期走強(qiáng)，應(yīng)考慮動(dòng)用部分外匯儲(chǔ)備資金，增加國(guó)內(nèi)緊缺的關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的儲(chǔ)備規(guī)模，不僅有助于降低關(guān)鍵礦產(chǎn)的潛在供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)，也有利于外匯儲(chǔ)備的保值增值。當(dāng)然，關(guān)鍵性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的增持應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，選擇合適的購(gòu)買時(shí)機(jī)和規(guī)模，盡量避免對(duì)國(guó)際市場(chǎng)形成較大影響。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員）
【注釋】
①Hall Matthew, "Mapping the rise of resource nationalism in Africa", July 12, 2021.
②Nyer Damien, Silvia Marchili and Taha Wiheba,"A New Wave of Resource Nationalism in the Mining and Metals Industry", 2021.
③International Energy Agency (IEA), "The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions", World Energy Outlook Special Report, 2021.
④IMF, Fiscal Policy from Pandemic to War, Fiscal Monitor, April 2022.
責(zé)編/謝帥 美編/宋揚(yáng)
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