摘 要:就業(yè)是民生之本。當前，我國經(jīng)濟運行方面一個較為突出的問題就是就業(yè)形勢嚴峻，特別是高校畢業(yè)生的就業(yè)問題。有效解決就業(yè)問題，已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟調控的一項重要任務。解決就業(yè)問題，需要從供給側和需求側兩方面同時發(fā)力，一方面要通過促進經(jīng)濟增長、穩(wěn)定市場主體、擴大投資和消費等途徑增加對勞動力的需求，另一方面要通過加強職業(yè)教育和技能培訓、適當擴大高校招生規(guī)模、優(yōu)化教育結構等途徑優(yōu)化勞動力的供給結構。要堅持有效市場和有為政府相結合，既發(fā)揮好市場對資源配置的決定性作用，堅持用市場化辦法和改革舉措化解就業(yè)難題，又發(fā)揮好政府對資源配置的調控作用，堅持運用有力的政策手段促進和創(chuàng)造就業(yè)。
關鍵詞:就業(yè)優(yōu)先 有效市場 有為政府
【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A
受疫情影響，今年3、4月份我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，盡管5月份主要指標邊際改善，但經(jīng)濟恢復勢頭依然偏弱。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展某些領域、個別地區(qū)面臨的困難和挑戰(zhàn)十分嚴峻，一定程度上甚至超過了新冠肺炎疫情初發(fā)的時期。經(jīng)濟運行方面一個較為突出的問題就是就業(yè)形勢嚴峻。如何有效解決就業(yè)問題，已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟調控的一項重要任務。
黨中央、國務院一直十分重視就業(yè)問題。2022年4月29日召開的中央政治局會議指出“經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價面臨新的挑戰(zhàn)”，明確要求“疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全，扎實穩(wěn)住經(jīng)濟，努力實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展預期目標，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”。5月23日，李克強總理主持召開國務院常務會議，進一步部署穩(wěn)經(jīng)濟一攬子措施，努力推動經(jīng)濟回歸正常軌道、確保運行在合理區(qū)間。6月1日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加快穩(wěn)經(jīng)濟一攬子政策措施落地生效。目前各地區(qū)、各部門正在按照中央的部署積極推進落實。
如何認識近期的就業(yè)形勢
根據(jù)有關部門數(shù)據(jù)，2022年1至5月份，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)529萬人，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率平均值為5.7%。5月份當月，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為5.9%，比4月份低0.2個百分點，保持在高位水平。其中，16—24歲、25—59歲人口調查失業(yè)率分別為18.4%、5.1%。31個大城市城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為6.9%，比4月份高0.2個百分點。
為了更好地說明當前失業(yè)問題的嚴重性，我們可以看一下近兩年分月度的城鎮(zhèn)調查失業(yè)率。從圖1可以看到，近期城鎮(zhèn)調查失業(yè)率處于新冠肺炎疫情發(fā)生以來較高水平，3、4月份上升比較迅速。亦應看到，總體上城鎮(zhèn)調查失業(yè)率的波動幅度并不大，反映出疫情發(fā)生以來的兩年多時間內，我國就業(yè)優(yōu)先政策效果顯著。
需要關注的是，16—24歲這個年齡段的年輕勞動力群體的失業(yè)率一直處于較高水平，同時波動幅度也較大，疫情發(fā)生以來三次失業(yè)率較高的時期均處于高校學生畢業(yè)和就業(yè)時期，反映了該群體主力為應屆高校畢業(yè)生。
監(jiān)測經(jīng)濟運行狀況的指標體系中，比較常用的是國家統(tǒng)計局和中國物流與采購聯(lián)合會定期聯(lián)合發(fā)布的采購經(jīng)理指數(shù)（PMI），該指數(shù)包括制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)和非制造業(yè)商務活動指數(shù)。其中，與就業(yè)相關的從業(yè)人員指數(shù)為指數(shù)的重要組成部分。2021年5月份以來，制造業(yè)PMI和非制造業(yè)PMI中從業(yè)人員指數(shù)整體呈下降趨勢，2022年3月份明顯下行，4月份降至低點，5月份制造業(yè)PMI中從業(yè)人員指數(shù)略有回升，但非制造業(yè)PMI中從業(yè)人員指數(shù)進一步下滑。表明近期就業(yè)形勢比較嚴峻。
從經(jīng)濟理論上看，影響就業(yè)和失業(yè)水平的主要因素是經(jīng)濟增長趨勢。從年度或較長時期來看，一般可以對國內生產總值（GDP）增速和失業(yè)率的關系進行分析。而從較短的時期來分析，工業(yè)增加值增速和城鎮(zhèn)調查失業(yè)率的反相關關系比較顯著。
新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國工業(yè)生產受到嚴重沖擊，加上受全球供應鏈錯位以及國內生產秩序不穩(wěn)定等多重不利因素影響，我國制造業(yè)的用工、庫存、生產、運輸、訂單等都受到了嚴重沖擊。2020年2月份制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）為35.7%，創(chuàng)有記錄以來的歷史低點。工業(yè)生產的不景氣使得就業(yè)崗位數(shù)量銳減，中小企業(yè)調整用人預期，調查失業(yè)率大幅提高。2021年由于疫情比較平穩(wěn)，防控手段得當，我國的工業(yè)生產逐漸恢復，工業(yè)增加值同比持續(xù)增長，2021年3月同比增幅達到近年的峰值（14.1%）。下半年，某些國家疫情防控不力帶來供應鏈進一步失序，國際市場上能源價格和主要原材料等初級產品價格不斷抬升，導致我國的進口價格相應上漲，工業(yè)生產者出廠價格指數(shù)（PPI）持續(xù)攀升，我國的工業(yè)增加值增速放緩，失業(yè)率也隨之相應逐漸升高。今年4—5月，受長春、上海等地區(qū)實施靜態(tài)管理的影響，我國工業(yè)增加值下滑幅度加大。2022年4月份工業(yè)增加值同比下降2.9%，為2020年年初以來第二低點，5月份工業(yè)增加值同比增速由降轉升，增幅依然較低。同時，4月份我國調查失業(yè)率升至6.1%，5月份保持在5.9%的高位，就業(yè)形勢較為嚴峻。
當前經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的諸多問題均需引起關注，包括經(jīng)濟增長速度，特別是工業(yè)增長疲軟、財政收支不平衡、能源及重要原材料進口價格上漲，等等，但最為迫切的還是就業(yè)問題。就業(yè)是民生之本、收入之源。就業(yè)問題關系到老百姓切身利益，特別是年輕人的就業(yè)問題，更是社會最重視的民生保障問題。沒有就業(yè)的穩(wěn)定與擴大，不解決失業(yè)率居高不下的問題，那么城鄉(xiāng)居民的收入問題、擴大消費等問題都很難得到真正的解決。在當前復雜嚴峻的形勢下，必須把穩(wěn)就業(yè)放在更加突出位置，實現(xiàn)經(jīng)濟增長恢復和失業(yè)率適度下降，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。
增加就業(yè)必須從供給和需求兩側發(fā)力
黨和政府高度重視就業(yè)問題。2019年首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國在宏觀經(jīng)濟調控和治理中更加重視就業(yè)問題，明確提出財政政策和貨幣政策都要圍繞就業(yè)優(yōu)先政策進行安排。習近平總書記在《正確認識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》一文中系統(tǒng)闡述了就業(yè)優(yōu)先政策，他指出：“要在推動高質量發(fā)展中強化就業(yè)優(yōu)先導向。就業(yè)是民生之本。要提高經(jīng)濟增長的就業(yè)帶動力，不斷促進就業(yè)量的擴大和質的提升。要支持中小微企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮其就業(yè)主渠道作用。要吸取一些西方國家經(jīng)濟‘脫實向虛’的教訓，不斷壯大實體經(jīng)濟，創(chuàng)造更多高質量就業(yè)崗位。要加大人力資本投入，提升教育質量，加強職業(yè)教育和技能培訓，提高勞動者素質，更好適應高質量發(fā)展需要，切實防范規(guī)模性失業(yè)風險。”這些論述，為在推動高質量發(fā)展和宏觀經(jīng)濟調控中科學實施就業(yè)優(yōu)先導向指明了方向和路徑。
解決就業(yè)問題，需要從供給側和需求側兩方面同時發(fā)力。一方面，要“提高經(jīng)濟增長的就業(yè)帶動力”，就是通過促進經(jīng)濟增長、穩(wěn)定市場主體、擴大投資和消費等各個方面，擴大對勞動力的需求。另一方面，要通過“加大人力資本投入”，包括加強職業(yè)教育和技能培訓，適當擴大高校招生規(guī)模、優(yōu)化教育結構等途徑優(yōu)化勞動力的供給結構。當然，最重要的是深化改革，調動各級政府、不同類型企業(yè)和個人等各個方面的積極性、主動性，創(chuàng)造更多的、更高質量的就業(yè)崗位，緩解當前的勞動力供求矛盾，防范規(guī)模性失業(yè)風險。
從需求側看，總的來說，就是做好“穩(wěn)增長”，通過穩(wěn)定經(jīng)濟增長速度、保持經(jīng)濟增速在合理區(qū)間來創(chuàng)造就業(yè)崗位，降低失業(yè)率。聯(lián)系當前實際，最重要的是穩(wěn)定市場主體，特別是小微企業(yè)等吸納就業(yè)最多的市場主體。要采取更加有效措施，促進受疫情影響較大的餐飲、旅游等服務業(yè)的復工達產，確保生產經(jīng)營活動順利進行，盡快復蘇。
疫情發(fā)生后兩年多時間，各個行業(yè)都受到了不同程度的沖擊，總體上，受疫情影響最直接、最頻繁的是服務行業(yè)，特別是需要同消費者面對面接觸的服務行業(yè)，首當其沖的是餐飲業(yè)。盡管很多餐飲企業(yè)積極發(fā)展外賣餐飲應對困難，但由于餐飲消費具有較強的聚集性，沒有現(xiàn)場消費或通常說的堂食消費，餐飲服務的經(jīng)營規(guī)模受到很大影響。而餐飲是典型的勞動密集型行業(yè)，餐飲行業(yè)規(guī)模與就業(yè)情況緊密相關。特別是在個別大城市，餐飲業(yè)經(jīng)營規(guī)模下降十分明顯，導致失業(yè)人數(shù)上升。另一個受疫情沖擊明顯的行業(yè)是旅游業(yè)。世界旅游組織最新數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響全球旅游業(yè)損失巨大， 2021年全球旅游產業(yè)較2020年增長4%，但是2021年國際游客總人次數(shù)較2019年減少了72%。文化和旅游部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國國內旅游人數(shù)為28.79億人次，比2019年下降52.1%，實現(xiàn)國內旅游收入同比下降61.1%。2021年國內旅游人數(shù)32.46億人次，比2020年增長12.8%，但也僅恢復到疫情之前2019年的54.0%。2022年端午節(jié)假期，全國國內旅游人數(shù)為7961.0萬人次，比2021年同期下降10.7%，恢復到2019年同期的86.8%；實現(xiàn)國內旅游收入258.2億元，同比下降12.2%，恢復至2019年同期的65.6%。疫情對我國入境旅游的影響則更加明顯。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2020年我國共接待入境游客2747萬人次，同比下降81％。旅游業(yè)受疫情影響巨大而廣泛，旅游市場的復工達產任務艱巨，由此帶來旅游行業(yè)嚴重的失業(yè)問題，增加就業(yè)任務艱巨。
經(jīng)濟下行過程中，各個產業(yè)部門，特別是服務行業(yè)和小微企業(yè)等市場主體，由于市場需求萎縮，生產經(jīng)營規(guī)模縮減，加上市場預期不穩(wěn)等因素，導致勞動力市場需求不振。為此，一方面要落實好國務院近期出臺的“扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施”，落實好減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔，特別是加大穩(wěn)崗支持力度，鼓勵企業(yè)穩(wěn)崗、擴崗和吸納就業(yè)。利用財政稅收等經(jīng)濟手段調動企業(yè)穩(wěn)崗、擴崗等增加就業(yè)的積極性。另一方面，各級地方政府要積極采取措施，大力創(chuàng)造就業(yè)機會和崗位，加快水利和城市公用事業(yè)基礎設施工程建設速度，以工代賑，通過政府購買就業(yè)崗位等方式，吸納更多的高校畢業(yè)生和其他就業(yè)重點群體到基層公共管理和社會服務崗位就業(yè)。
解決就業(yè)問題，還必須加大勞動力供給側的政策支持力度。從供給側看，我國2022屆高校畢業(yè)生規(guī)模達到1076萬人，創(chuàng)歷史新高。近日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步做好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》，作出了多渠道開發(fā)就業(yè)崗位等具體部署。從目前情況看，一方面尋找就業(yè)崗位的大學生規(guī)模相當大，勞動力需求還存在較大缺口，另一方面也還存在勞動力、人才供需嚴重錯配的問題。解決高校畢業(yè)生就業(yè)問題，一要適當擴大高校研究生的招生規(guī)模，二要繼續(xù)擴大高等職業(yè)教育的規(guī)模，三是加大職業(yè)培訓的力度，持續(xù)開展職業(yè)技能提升行動，解決教育培訓的供給與勞動力市場需求之間的結構性不匹配的問題。
解決好就業(yè)問題必須做到有效市場和有為政府的有機結合
解決當前的就業(yè)困難，既需要發(fā)揮好市場對資源配置的決定性作用，堅持用市場化辦法和改革舉措化解就業(yè)難題，同時又要發(fā)揮好政府對資源配置的調控作用，堅持運用有力的政策手段促進和創(chuàng)造就業(yè)。
一是營造環(huán)境穩(wěn)就業(yè)。必須堅持“兩個毫不動搖”，對國企、民企、外企等各類市場主體一視同仁，營造公平競爭的營商環(huán)境，充分調動各方面積極性、創(chuàng)造性，同心合力共同應對困難和挑戰(zhàn)。特別是發(fā)揮好中小微企業(yè)的就業(yè)主渠道作用，為中小微企業(yè)和個體工商戶的經(jīng)營活動創(chuàng)造寬松的社會環(huán)境，使市場主體有更加穩(wěn)定的預期、更加強大的動力擴大生產和經(jīng)營規(guī)模，不斷提高產品和服務質量，帶動更多的就業(yè)機會。
二是打通市場促就業(yè)。要加快國內統(tǒng)一大市場的建設，特別是要深化勞動力、資本、土地、技術、數(shù)據(jù)等要素市場化改革，促進勞動力在全國范圍內自由流動和市場化配置，提高資源配置效率。這方面改革的任務仍很艱巨，其中最重要的是實現(xiàn)勞動力在不同區(qū)域間的自由流動，在城市和鄉(xiāng)村間的有序流動。
從當前情況看，由于各種各樣的行政壁壘或地方“土政策”的存在，造成了勞動力市場乃至要素市場的分割或不統(tǒng)一，勞動力流動仍然受到戶籍制度的嚴重約束，在很大程度上阻礙了勞動力的自由流動，影響了就業(yè)規(guī)模的擴大和就業(yè)質量的提升，也在一定程度上加劇了勞動力市場上供需失衡。現(xiàn)階段，普通勞動力市場正在建立和完善，但是由于科研技術人員、企業(yè)高級經(jīng)理人員等的流動受行政干預過多，人才市場的培育和建設尚不完善。
三是央地聯(lián)動擴就業(yè)。解決就業(yè)問題，必須發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，堅持“全國一盤棋”的原則，各級地方政府都要貫徹落實好中央促進就業(yè)各項政策措施，因地制宜，結合本地實際情況，積極擴大就業(yè)。在我國當前宏觀調控和宏觀治理中，要貫徹好就業(yè)優(yōu)先導向，只靠中央政府的調控是不夠的，地方政府必須承擔一定的責任。中央要采取有效的考核制度，激勵地方政府積極落實中央擴大就業(yè)的各項具體政策措施。不論是東部經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，還是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，不論是受疫情影響較大的地區(qū)，還是疫情影響較小的地區(qū)，都需要把積極擴大就業(yè)作為政府的重要職責和優(yōu)先任務。一直以來，不少地方政府比較重視經(jīng)濟增長、財政收入和投資項目，特別是在招商引資方面取得了很多成功經(jīng)驗。在當前穩(wěn)就業(yè)方面，亦應發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，努力在擴大就業(yè)方面進行可持續(xù)的創(chuàng)新實踐，特別是在創(chuàng)造基層服務崗位方面應當更加積極有為。需要特別指出的是，各地在實施擴大就業(yè)政策時，應當摒棄各種帶有地方保護主義色彩的“土政策”，避免把本地戶口，特別是本地區(qū)（區(qū)或縣）的城市戶籍作為擴崗、招錄的主要約束條件。也不應通過所謂的國際大學排名，明顯歧視和限制國內高校畢業(yè)生就業(yè)和落戶。在擴大就業(yè)的實踐中，必須踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅持公平、公開、公正的原則，使每個求職的人都有機會參與競爭，進而獲得工作機會和就業(yè)崗位，充分享受到黨和政府就業(yè)優(yōu)先政策的溫暖，使勞動力的供需能夠更加有效地匹配，為不斷提高勞動力和各種要素的配置效率創(chuàng)造良好的環(huán)境。同時，各級政府要加大對就業(yè)工作的監(jiān)管，及時解決勞動者求職過程中遇到的困難，特別是對于某些企業(yè)提出的不合理的甚至歧視性的要求，切實維護好勞動者的合法權益。對市場主體在穩(wěn)崗擴崗吸納就業(yè)過程中遇到的實際困難亦要及時幫助解決，使市場主體能夠切身感受到有為政府的溫暖，切實推進穩(wěn)崗就業(yè)工作。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院碩士研究生馬祎明對本文亦有貢獻】
責編：周素麗／美編：王嘉騏
Perceptions on and Measures for Promoting Employment Affected by
the COVID19 Pandemic
Xu Guangjian
Abstract: Employment is the fundamental issue of people's livelihood. At present, the severe employment situation, especially that of university and college graduates, has become a prominent issue hindering China’s economic development and its effective solution has become an important task for macroeconomic regulation. Efforts should be made from both the supply and demand sides. On the demand side, labor demand can be increased by promoting economic development, stabilizing market entities, and expanding investment and consumption. On the supply side, labor supply can be optimized by strengthening vocational education and skills training, appropriately expanding the scale of college enrollment, and designing the educational structure. It is necessary to adhere to the combination of an effective market and a capable government, giving full play to the decisive role of the market in resource allocation by providing job opportunities through market-oriented and reform methods, and leveraging the regulatory role of the government in resource allocation by promoting and creating employment with effective policy measures.
Keywords: prioritize employment; effective market; capable government
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