【摘要】社會(huì)保障制度是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。社會(huì)保障宏觀上是關(guān)涉國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理全局的重要制度安排，微觀上涉及每個(gè)人的切身利益，政府通過(guò)稅收、保險(xiǎn)費(fèi)和福利支出等重新分配社會(huì)財(cái)富，對(duì)貨幣、財(cái)政、法律、生產(chǎn)和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響。社會(huì)保障是維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)合作、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的重要制度安排，是傳統(tǒng)國(guó)家制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家制度的重要標(biāo)志。社會(huì)保障在大國(guó)博弈、大國(guó)興衰中發(fā)揮了重要作用。西方國(guó)家的社會(huì)保障制度是工業(yè)革命的產(chǎn)物，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化、信息化、智能化時(shí)代的新型生產(chǎn)、消費(fèi)和管理模式。中國(guó)要獨(dú)立自主地走中國(guó)式社會(huì)保障道路，創(chuàng)新制度，充分利用信息化和智能化手段，探索高質(zhì)量、低成本、高效率、可持續(xù)的智慧式社會(huì)保障模式。
【關(guān)鍵詞】大國(guó)博弈 社會(huì)保障 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D57/D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.16.005
李玲，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)中國(guó)健康發(fā)展研究中心主任，國(guó)務(wù)院醫(yī)改專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)獒t(yī)療健康、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論。主要著作有《健康強(qiáng)國(guó)：李玲話醫(yī)改》《21世紀(jì)中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》《國(guó)民視覺健康報(bào)告》等。
社會(huì)保障是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重要制度安排。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)社會(huì)保障的重視程度和定位高度是前所未有的，2021年2月26日，十九屆中央政治局以完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系為主題進(jìn)行第二十八次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)指出：“社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排”[1]。社會(huì)保障是維護(hù)國(guó)家安全和百姓福祉的制度性建設(shè)，是社會(huì)主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的制度保障。
社會(huì)保障制度能夠保障人們?cè)谀昀稀⑹I(yè)、患病、工傷、生育和貧困時(shí)的基本生活不受影響。社會(huì)保障是工業(yè)化、現(xiàn)代化和社會(huì)進(jìn)步的產(chǎn)物。工業(yè)化、城市化打破了傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式和家庭保障模式。隨著社會(huì)貧富差距日漸加大，社會(huì)的凝聚力不斷下降，傳統(tǒng)的社會(huì)制度已難以應(yīng)對(duì)工業(yè)革命所帶來(lái)的全新社會(huì)治理挑戰(zhàn)，創(chuàng)建一種新的社會(huì)保障制度，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型成為歷史的必然。經(jīng)過(guò)各國(guó)不斷探索和實(shí)踐，社會(huì)保障逐步從個(gè)人、教會(huì)、民間慈善演變?yōu)橛烧畬?shí)施社會(huì)群體之間收入再分配和代際之間收入轉(zhuǎn)移，保障公民的基本生存權(quán)以及分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。社會(huì)保障是維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)合作、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力的重要制度安排，是傳統(tǒng)國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志。
回顧近代世界歷史，社會(huì)保障在大國(guó)博弈、大國(guó)興衰中發(fā)揮了重要作用。
社會(huì)保障是大國(guó)興盛的制度保證
兩千多年前，中國(guó)的先賢孔子在《禮記·禮運(yùn)》就提出，“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜、寡、孤、獨(dú)、廢、疾皆者有所養(yǎng)”。中國(guó)先賢所追求的大同社會(huì)的理想境界即是：社會(huì)以天下為公，大家共有共享社會(huì)財(cái)富，每個(gè)人都能享受相應(yīng)的社會(huì)福利。西方先賢柏拉圖構(gòu)想的理想國(guó)也是希冀人人得到保障的理想社會(huì)。
馬克思、恩格斯所構(gòu)想的共產(chǎn)主義社會(huì)，就是要建立一個(gè)人人平等、人人有社會(huì)保障的“自由人的聯(lián)合體”。幾千年來(lái)，人類也一直向著這個(gè)方向努力，而工業(yè)革命加速了此進(jìn)程。
1601年，英國(guó)政府頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，也稱《舊濟(jì)貧法》，1834年出臺(tái)《新濟(jì)貧法》，使民間和教會(huì)濟(jì)貧活動(dòng)首次上升為法律并成為政府的重要職責(zé)，被視為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的前身。但是《濟(jì)貧法》是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)社會(huì)貧困問(wèn)題，而無(wú)法應(yīng)對(duì)工業(yè)革命后原始血腥的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的失業(yè)、傷殘、疾病和社會(huì)貧富差距擴(kuò)大等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
1883年，德國(guó)“鐵血宰相”俾斯麥頒布《疾病保險(xiǎn)法》，被視為現(xiàn)代社會(huì)保障制度產(chǎn)生的標(biāo)志。德國(guó)是第一個(gè)動(dòng)用政府力量為全民提供醫(yī)療保障的國(guó)家。從國(guó)際視角看，在所有工業(yè)化國(guó)家中，19世紀(jì)80年代的德國(guó)能夠成為第一個(gè)為社會(huì)保障制度立法的國(guó)家，這是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。當(dāng)時(shí)俾斯麥政府領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)要在工業(yè)化上趕超英國(guó)，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，主動(dòng)應(yīng)對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，建立符合工業(yè)化特點(diǎn)的新型社會(huì)保障制度，為工業(yè)革命造成的嚴(yán)重社會(huì)失序、人們的焦慮和疾病等提供總體解決方案。德國(guó)通過(guò)國(guó)家干預(yù)構(gòu)建社會(huì)保障制度，為工人提供醫(yī)療保險(xiǎn)，凝聚人心，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)保障制度為德國(guó)提供了現(xiàn)代國(guó)家的治理機(jī)制，在推動(dòng)德國(guó)崛起中發(fā)揮了重要作用。德國(guó)《疾病保險(xiǎn)法》所確立的制度至今仍是現(xiàn)代國(guó)家醫(yī)療保障模式的典范。
近代全面系統(tǒng)公平的社會(huì)保障制度首先是由蘇聯(lián)創(chuàng)立的。1917年十月革命后，蘇聯(lián)建立了人類社會(huì)嶄新的社會(huì)主義制度，與社會(huì)主義制度相輔相成的社會(huì)福利和社會(huì)保障體制是蘇聯(lián)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，它全面保障蘇聯(lián)人民的基本生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，包括為人熟知的免費(fèi)教育、免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)住房，以及生活用品的補(bǔ)貼，等等，還有在八小時(shí)工作制（蘇聯(lián)在20世紀(jì)20年代開始推行）基礎(chǔ)上建立的全新的工人福利制度。蘇聯(lián)建立社會(huì)主義制度以后，用最短的時(shí)間將一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)變成了一個(gè)強(qiáng)大的工業(yè)國(guó)，成為社會(huì)主義陣營(yíng)的領(lǐng)頭羊。
蘇聯(lián)社會(huì)福利制度是指蘇聯(lián)人民通過(guò)共同消費(fèi)社會(huì)消費(fèi)基金享受福利的體制，社會(huì)消費(fèi)基金是蘇聯(lián)專門用于提高人民生活福利的一項(xiàng)社會(huì)基金，它由國(guó)家預(yù)算、國(guó)營(yíng)企業(yè)、組織和機(jī)關(guān)的資金、集體農(nóng)莊以及工會(huì)和其他社會(huì)團(tuán)體的資金共同積累而成，其中國(guó)家預(yù)算約占3／4。蘇聯(lián)社會(huì)福利制度主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，免費(fèi)教育。在蘇聯(lián)，各級(jí)各類教育都是免費(fèi)的，高等學(xué)校的學(xué)生還可領(lǐng)取助學(xué)金。第二，免費(fèi)醫(yī)療。蘇聯(lián)的所有公民都享受免費(fèi)醫(yī)療待遇。第三，免費(fèi)療養(yǎng)、休養(yǎng)和度假。在蘇聯(lián)，國(guó)家每年為大批勞動(dòng)者發(fā)放免費(fèi)療養(yǎng)、休養(yǎng)證，每個(gè)職工每年可享受20天休假時(shí)間。第四，基本生活必需品的價(jià)格補(bǔ)貼。在蘇聯(lián)，基本生活必需品的零售價(jià)格長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行幾十年一貫制，由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1986年，蘇聯(lián)的物價(jià)補(bǔ)貼達(dá)到730億盧布，占國(guó)家預(yù)算支出的18％。第五，免費(fèi)住房。1928年以來(lái)，蘇聯(lián)一直實(shí)行分配住房、低房租政策。水電氣均免費(fèi)使用，居民繳納的房租是象征性的，僅占工人工資的1%，占房屋維修費(fèi)的1／3，其余由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。
蘇聯(lián)社會(huì)保障制度主要包括勞動(dòng)休息制度、退休制度以及社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等制度安排。一是勞動(dòng)休息制度。十月革命勝利后，蘇聯(lián)就宣布實(shí)行八小時(shí)工作制。1932年，蘇聯(lián)在工業(yè)各行業(yè)中基本實(shí)行了七小時(shí)工作制。1967年，蘇聯(lián)進(jìn)一步實(shí)行五天工作制。除了例行休息日和每年20天的帶薪休假外，蘇聯(lián)每年還有8天的節(jié)假日。這樣蘇聯(lián)職工每年的休息日為130天左右，超過(guò)全年總天數(shù)的1／3。二是退休制度。蘇聯(lián)規(guī)定一般男性60歲、女性55歲退休。退休分為年老退休、職業(yè)退休、功勛退休和殘廢退休等類型，退休后可依據(jù)類型領(lǐng)取對(duì)應(yīng)的退休金。三是社會(huì)保證、社會(huì)保險(xiǎn)及國(guó)家保險(xiǎn)等內(nèi)容。社會(huì)保證以國(guó)家社會(huì)保證基金和集體農(nóng)莊莊員的社會(huì)保證基金為基礎(chǔ)，主要用于社會(huì)救助。蘇聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)是1921年開始實(shí)行的，主要用于支付養(yǎng)老金和對(duì)臨時(shí)喪失勞動(dòng)能力職工的救助。國(guó)家保險(xiǎn)同樣自1921年開始實(shí)行，是為了彌補(bǔ)自然災(zāi)害和非常事故的損失而設(shè)立的，既是國(guó)家積累資金的一種手段，也是國(guó)家后備的一種形式?？傊?，蘇聯(lián)的社會(huì)福利和社會(huì)保障制度的全面性、普惠性和慷慨性開創(chuàng)了社會(huì)保障的新紀(jì)元，對(duì)整個(gè)世界產(chǎn)生了巨大影響。
同時(shí)代與社會(huì)主義蘇聯(lián)欣欣向榮的景象形成鮮明對(duì)比的是資本主義世界的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1929～1933年席卷西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使資本主義世界的工業(yè)生產(chǎn)倒退了幾十年，1933年的工業(yè)生產(chǎn)與1929年相比，美國(guó)下降46.2%，德國(guó)下降40.6%，法國(guó)下降28.4%，英國(guó)下降16.5%，日本下降8.4%。[2]同時(shí)，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成巨大的社會(huì)危機(jī)。面對(duì)當(dāng)時(shí)的危機(jī)情況，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特提出，“普遍認(rèn)為資本主義生產(chǎn)方式不能勝任重建的任務(wù)”，“資本主義社會(huì)的衰落就在眼前，這是不容置疑的”。[3]
西方的經(jīng)濟(jì)大蕭條是不適應(yīng)工業(yè)化的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式，即生產(chǎn)的社會(huì)化和生產(chǎn)資料的資本主義私人占有之間矛盾爆發(fā)的結(jié)果，也是資本主義世界自由放任的經(jīng)濟(jì)政策反噬政治社會(huì)的產(chǎn)物。幸運(yùn)的是，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福實(shí)施的“新政”（羅斯福新政），采取了增加政府對(duì)經(jīng)濟(jì)直接或間接干預(yù)的方式，而其理論基礎(chǔ)之一，即凱恩斯主義就是借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義實(shí)踐行之有效的經(jīng)驗(yàn)，主張政府通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面強(qiáng)有力地干預(yù)來(lái)重振經(jīng)濟(jì)、擺脫危機(jī)，用政府的“有形之手”來(lái)校正市場(chǎng)失靈。羅斯福新政效果顯著，不僅讓美國(guó)成為西方世界中最快走出大蕭條的國(guó)家，助力美國(guó)超越英國(guó)，而且對(duì)美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在眾多的新政措施中，影響最為深刻長(zhǎng)遠(yuǎn)的是《社會(huì)保障法》。1935年，美國(guó)通過(guò)《社會(huì)保障法》，第一次在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本主義世界提出了“社會(huì)保障”的概念，成為現(xiàn)代社會(huì)保障史上的里程碑。羅斯福認(rèn)為，一個(gè)政府“如果對(duì)老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年青人注入工業(yè)體系之中，聽任無(wú)保障的陰影籠罩每個(gè)家庭，那就不是一個(gè)能夠存在下去，或是應(yīng)該存在下去的政府”[4]?！渡鐣?huì)保障法》規(guī)定，凡年滿65歲退休的勞動(dòng)者，每月可得養(yǎng)老金。羅斯福對(duì)其自身為實(shí)行社會(huì)保障制度而進(jìn)行的努力與奮斗一直引以為豪，而簽署《社會(huì)保障法》是他為美國(guó)作出的最大貢獻(xiàn)。
社會(huì)保障再造了美國(guó)，奠定了美國(guó)崛起的制度基礎(chǔ)。美國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是聯(lián)邦制，中央政府權(quán)力有限，各個(gè)州擁有更大的自治權(quán)力。羅斯福建立的社會(huì)保障制度顛覆性地改變了美國(guó)政治格局，中央政府通過(guò)全民社會(huì)保障擁有了真正把美國(guó)聯(lián)合到一起的抓手。美國(guó)人沒有身份證，其社會(huì)保障號(hào)就是身份證。美國(guó)一步到位建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)是無(wú)論什么種族、職業(yè)或經(jīng)濟(jì)條件，無(wú)論在哪個(gè)地方，無(wú)論是何性別、階級(jí)或宗教信仰，無(wú)差別覆蓋全民的公平公正的制度。美國(guó)依靠包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的一系列制度創(chuàng)新率先從20世紀(jì)資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)中恢復(fù)，后于二戰(zhàn)期間向全世界提供軍火大發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)財(cái)，終于在二戰(zhàn)后超過(guò)英國(guó)，成為整個(gè)西方世界中最強(qiáng)大的國(guó)家。如果說(shuō)社會(huì)保障制度從某種程度上是大國(guó)興盛的制度保障，則其在美國(guó)身上體現(xiàn)得最為充分。美國(guó)通過(guò)社會(huì)保障制度創(chuàng)新，重構(gòu)了現(xiàn)代國(guó)家治理體系，而社會(huì)保障制度為其崛起奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
歷史上，英國(guó)曾經(jīng)引領(lǐng)世界兩百多年，但19世紀(jì)中期之后，其優(yōu)勢(shì)不斷減弱，到20世紀(jì)初期其工業(yè)總量接連被德國(guó)和美國(guó)超越，世界霸主地位完全不復(fù)存在。這其中極為重要的一個(gè)原因是，英國(guó)沒有能夠抓住機(jī)遇建立起與工業(yè)化社會(huì)相適應(yīng)、匹配的社會(huì)保障制度，沒能有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。英國(guó)完善的社會(huì)保障制度是二戰(zhàn)以后才建立起來(lái)的。1942年，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·貝弗里奇在對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況和相關(guān)服務(wù)進(jìn)行全面調(diào)查后，借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義福利制度，編寫并發(fā)表了《貝弗里奇報(bào)告》。這份報(bào)告可以說(shuō)是蘇聯(lián)福利制度的英國(guó)版本，提出政府要為因失業(yè)、疾病、年老、生育和鰥寡孤獨(dú)而在經(jīng)濟(jì)生活中處于不利地位的人們提供社會(huì)保障，為所有人提供“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的福利制度。英國(guó)在此基礎(chǔ)上建立了福利國(guó)家。
然而，社會(huì)福利具有剛性，盡管經(jīng)歷了資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)，英國(guó)也未能縮小福利開支規(guī)模。因此，部分政治家和學(xué)者從福利國(guó)家身上尋找英國(guó)從世界一流國(guó)家淪落為二流國(guó)家的原因，認(rèn)為正是因?yàn)閷⒈緫?yīng)投入在戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)復(fù)興上的資源用在建設(shè)福利國(guó)家上，才導(dǎo)致國(guó)家走下坡路。但事實(shí)是，早在1948年福利制度建立以前，英國(guó)就已經(jīng)不復(fù)雄風(fēng)，失去了世界霸主的地位。二戰(zhàn)后，英國(guó)的地位被美國(guó)取代，反倒是福利制度的建立使其躍進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理行列。是二戰(zhàn)后在一片廢墟上建立的福利制度讓英國(guó)國(guó)民有了信心和希望，使其團(tuán)結(jié)起來(lái)重建國(guó)家。英國(guó)福利制度是英國(guó)從困境中重新站起來(lái)的基石，該制度為國(guó)家和國(guó)民保障和提供了能給人帶來(lái)發(fā)展的兼具可能性與確定性的發(fā)展，而這樣的發(fā)展才是可持續(xù)的發(fā)展。
社會(huì)保障制度是大國(guó)博弈的競(jìng)技場(chǎng)
審視大國(guó)博弈，冷戰(zhàn)時(shí)期以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)與以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)之間的競(jìng)爭(zhēng)中，一個(gè)很主要的內(nèi)容即是社會(huì)保障制度。二戰(zhàn)以后，歐洲主要國(guó)家均陸續(xù)在一片廢墟上建立了福利國(guó)家。蘇聯(lián)社會(huì)保障制度被資本主義國(guó)家借鑒，西方國(guó)家紛紛建立起帶有強(qiáng)烈社會(huì)主義公平正義特征的社會(huì)保障制度，有效克服了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的貧富差距和社會(huì)矛盾，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為國(guó)家長(zhǎng)治久安奠定了基礎(chǔ)。西方國(guó)家轉(zhuǎn)型為福利資本主義，這是社會(huì)主義制度和資本主義制度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。以美國(guó)為例，最富有的0.01%美國(guó)人所獲得的收入占全民收入的比例與美國(guó)收入差距同向變化，即比例越高，收入差距越大，也意味著社會(huì)越不公平。如圖1所示，在1913年到2021年的100多年中，20世紀(jì)初，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，最富有的0.01%美國(guó)人所獲得的收入占全民收入的比例不斷創(chuàng)新高，貧富差距日益擴(kuò)大；而隨著1935年美國(guó)建立社會(huì)保障制度，最富有的0.01%美國(guó)人所獲得的收入占全民收入的比例持續(xù)下降，特別是在冷戰(zhàn)期間達(dá)到最低，這意味著此階段收入差距縮小，社會(huì)矛盾緩解。
事實(shí)證明，社會(huì)保障制度的建立使得美國(guó)貧富差距有所下降，社會(huì)問(wèn)題和矛盾得以一定程度解決和緩解，經(jīng)濟(jì)得以較平穩(wěn)發(fā)展。但是，如圖1所示，20世紀(jì)80～90年代，最富有的0.01%美國(guó)人所獲得的收入占全民收入的比例又快速上升，整體上看，該比例在過(guò)去100多年的變化趨勢(shì)呈現(xiàn)為U型曲線。出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的一個(gè)重要原因是，蘇聯(lián)解體，東歐劇變，冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)在社會(huì)主義與資本主義的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，沒有了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手，新自由主義盛行起來(lái)，繼而給富人減稅、減少社會(huì)保障成了新的政策取向。因此，冷戰(zhàn)后美國(guó)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大，美國(guó)社會(huì)又進(jìn)入失序和動(dòng)蕩的困境。
社會(huì)保障制度的建立促進(jìn)了美國(guó)的強(qiáng)大，改良和挽救了資本主義制度。但是，“成也蕭何，敗也蕭何”，美國(guó)政府財(cái)政支出和債務(wù)占GDP的比重均隨著社會(huì)保障制度的建立發(fā)展不斷提高。如圖2所示，從數(shù)據(jù)上看，在大蕭條之前，美國(guó)是典型的“小政府”，政府財(cái)政支出占GDP的比重低于5%。但是大蕭條以后，尤其是二戰(zhàn)以后，美國(guó)政府財(cái)政支出占GDP的比重快速增長(zhǎng)，進(jìn)入21世紀(jì)，該比重基本年年在20%以上。[5]20世紀(jì)40年代二戰(zhàn)、2008年金融危機(jī)和2020年新冠肺炎疫情期間，美國(guó)公共財(cái)政支出均大幅提高。今天美國(guó)的問(wèn)題是嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。美國(guó)作為世界上最富裕最強(qiáng)大的國(guó)家，也是欠債最多的國(guó)家，政府債務(wù)占GDP的比重不斷創(chuàng)新高，2022年2月，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模已突破30萬(wàn)億美元大關(guān)。[6]
為什么世界上最富裕的國(guó)家欠這么多債？是什么導(dǎo)致其欠債？這要從美國(guó)政府財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)中尋找答案。美國(guó)政府財(cái)政的收入主要來(lái)源于個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅，而政府支出主要是支付社會(huì)保障、老人醫(yī)療保險(xiǎn)和窮人醫(yī)療保險(xiǎn)。美國(guó)1965年建立的為弱勢(shì)群體提供的醫(yī)療保障制度規(guī)定，65歲以上老年人和窮人看病由政府買單，這兩項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)加起來(lái)就是美國(guó)政府最大的支出項(xiàng)，而這兩項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保障制度加起來(lái)占美國(guó)財(cái)政支出的近一半。由此可見，由于龐大的社會(huì)保障支出，美國(guó)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，但卻無(wú)法更改，因?yàn)樯鐣?huì)保障是龐大的社會(huì)契約。在市場(chǎng)化醫(yī)療環(huán)境中，老年人醫(yī)療保險(xiǎn)和窮人醫(yī)療保險(xiǎn)就是由政府給弱勢(shì)群體買單看病，大量醫(yī)療資源有極大可能消耗在無(wú)謂的治療上，因此醫(yī)療費(fèi)用將快速上升，終使政府和社會(huì)難以承受。歷屆美國(guó)總統(tǒng)都看到了這個(gè)問(wèn)題，從克林頓到奧巴馬再到拜登，都想要改革，但是改革要么無(wú)法成行，要么無(wú)法推進(jìn)，要么成效了了。在缺乏大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境里，美國(guó)變得自高自大，固步自封，其政治體制僵化、利益分配格局固化，任何有利于大多數(shù)普通人利益的改革都舉步維艱。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算管理辦公室（CBO）的相關(guān)資料，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障項(xiàng)目和美國(guó)政府支付的債務(wù)利息占美國(guó)財(cái)政支出增量的85%，而美國(guó)債務(wù)不斷上升最主要的原因就是龐大的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障項(xiàng)目。當(dāng)年社會(huì)保障托起美國(guó)的崛起，而今天卻成為美國(guó)前進(jìn)路上的絆腳石。
新冠肺炎疫情期間，美國(guó)自始至今都沒有像我國(guó)這樣承諾并提供免費(fèi)救治、免費(fèi)疫苗、免費(fèi)檢測(cè)。對(duì)待俄烏沖突，美國(guó)雖然不斷向?yàn)蹩颂m提供軍事援助，但是一再重申不會(huì)出兵烏克蘭。盡管美國(guó)是世界上最強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體，但是其財(cái)政支出是固定的，尤其在社會(huì)保障方面是剛性支出，沒有辦法改變，因此美國(guó)政府財(cái)政沒有空間支撐新的支出。
社會(huì)保障的可持續(xù)性是治國(guó)安邦的大問(wèn)題
一百年是一個(gè)大的周期，在百年未有之大變局和世紀(jì)疫情疊加的大背景下，中國(guó)的復(fù)興已經(jīng)進(jìn)入到不可阻擋的歷史進(jìn)程。中國(guó)的社會(huì)保障制度為國(guó)家發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，新中國(guó)成立后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的保障制度、城市的勞動(dòng)保障制度，都是傳承“家國(guó)天下”文化、具有鮮明中國(guó)特色的社會(huì)保障制度。在這個(gè)階段，城市中個(gè)人以工作單位為集體依托，獲得全方位社會(huì)保障。各單位除了提供就業(yè)，還提供住房、教育、醫(yī)療、托兒、食堂等福利。農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)為單位，利用組織優(yōu)勢(shì)，提高生產(chǎn)效率，降低民生成本，使大家有歸屬感、安全感。集體是放大了的家，大規(guī)模的集體協(xié)作超越了傳統(tǒng)小家的能力，解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)一盤散沙、無(wú)法集中資源進(jìn)而形成合力的弊端。毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)開展的群眾運(yùn)動(dòng)是有效促成集體協(xié)作的方式，是珍貴的社會(huì)資本。[7]衛(wèi)生領(lǐng)域的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，教育領(lǐng)域的掃盲運(yùn)動(dòng)，中國(guó)式扶貧以及抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)模式都是大規(guī)模社會(huì)協(xié)作的成果，而協(xié)作過(guò)程中普遍運(yùn)用的人際互助模式比西方通過(guò)契約確立、政府花錢買單的服務(wù)模式更加節(jié)省成本、更加高效。這種動(dòng)員組織群眾，一切為了人民，一切依靠人民的模式，在群體意義上可以更好地實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。這種以少量外部資本投入，通過(guò)集體協(xié)作滿足人本身的發(fā)展需要的發(fā)展模式，與西方通過(guò)物質(zhì)消費(fèi)刺激個(gè)人需求的發(fā)展和保障模式有著根本不同，充分體現(xiàn)了中華文明和社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)人創(chuàng)立的低成本、高效率、可持續(xù)的社會(huì)保障模式。
對(duì)比美國(guó)低效率、高成本、難以為繼的醫(yī)療保障制度，中國(guó)創(chuàng)造了人類歷史上史無(wú)前例的健康奇跡。新中國(guó)成立七十多年來(lái)，中國(guó)的人口數(shù)從1949年的5.4億上升至2020年的14.12億，人均預(yù)期壽命由1949年的35歲增長(zhǎng)至2021年的78.2歲，超過(guò)同年美國(guó)人均預(yù)期壽命76.6歲。能取得這樣的成果是因?yàn)橹袊?guó)在“一切為了人民健康”理念下，構(gòu)建了在國(guó)際上具有開創(chuàng)性的衛(wèi)生健康制度：愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)是中國(guó)共產(chǎn)黨把群眾路線運(yùn)用于衛(wèi)生防病工作的偉大創(chuàng)舉和成功實(shí)踐，是衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)的結(jié)合，堅(jiān)持以預(yù)防為主，中西醫(yī)結(jié)合，積累了以三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生等制度為代表的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)成為“發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)初級(jí)衛(wèi)生保健的唯一典范”，創(chuàng)造了衛(wèi)生與健康的“中國(guó)奇跡”。
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革迅速推進(jìn)，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)和質(zhì)量實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展。在自2019年底開始的抗擊新冠肺炎疫情的斗爭(zhēng)中，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系和大數(shù)據(jù)、信息化手段為迅速控制疫情發(fā)揮了巨大作用。中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的醫(yī)療衛(wèi)生制度有效地防控了疾病、保障了人民健康。2017年，世界衛(wèi)生組織向中國(guó)政府頒發(fā)“社會(huì)健康治理杰出典范獎(jiǎng)”，以紀(jì)念中國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展65年，表彰愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)取得的輝煌成就，感謝中國(guó)為世界提供了獨(dú)特的醫(yī)療衛(wèi)生模式與經(jīng)驗(yàn)。此次成功抗擊新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立70多年來(lái)有效衛(wèi)生健康治理的重大成果。
黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展取得了歷史性成就，成功建設(shè)了具有鮮明中國(guó)特色、世界上規(guī)模最大、功能完備的社會(huì)保障體系，用幾十年時(shí)間走過(guò)了許多西方國(guó)家一百多年走過(guò)的歷程，為廣大人民群眾提供了愈發(fā)可靠、充分的保障，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。
但是我國(guó)社會(huì)保障也面臨很多新的挑戰(zhàn)，尤其是人口結(jié)構(gòu)的重大變革。社會(huì)保障是為人服務(wù)的，這是社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。人口結(jié)構(gòu)整體變化，勢(shì)必要求社會(huì)保障制度也隨之變化。除此之外，我國(guó)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，兼之信息化、智能化時(shí)代的到來(lái)，也給中國(guó)社會(huì)保障帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
蘇聯(lián)、西方國(guó)家的社會(huì)保障制度是工業(yè)革命的產(chǎn)物，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化、信息化、智能化時(shí)代的新型生產(chǎn)、消費(fèi)和管理模式。中國(guó)要建立和完善的高質(zhì)量社會(huì)保障制度應(yīng)該是適應(yīng)未來(lái)的信息化時(shí)代、智能化時(shí)代的新型社會(huì)保障制度。
此次抗擊新冠肺炎疫情是一次探索高質(zhì)量社會(huì)保障的社會(huì)實(shí)驗(yàn)。我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果，充分展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，充分展現(xiàn)了中國(guó)人民和中華民族的偉大力量，充分展現(xiàn)了中華文明的深厚底蘊(yùn)，充分展現(xiàn)了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的自覺擔(dān)當(dāng)。我們堅(jiān)持人民至上、生命至上，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)迅速形成統(tǒng)一指揮、全面部署、立體防控的戰(zhàn)略布局，有效遏制了疫情大面積蔓延，有力改變了病毒傳播的危險(xiǎn)進(jìn)程，最大限度保護(hù)了人民生命安全和身體健康。我國(guó)人均GDP、人均財(cái)政和醫(yī)療支出都遠(yuǎn)低于西方國(guó)家，但為什么全世界只有中國(guó)能做到有效防控疫情，全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障人民生命健康和基本生活，而且成本也相對(duì)較低。美國(guó)的巨額抗疫支出使其政府財(cái)政支出在抗疫時(shí)期一下增加了10個(gè)百分點(diǎn)，英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家情況也都類似，只有中國(guó)政府支出占GDP的比重幾乎沒有增加。事實(shí)證明，與西方國(guó)家相比，我國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情上取得了偉大的成功，這強(qiáng)有力地證明了中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，集中反映了中國(guó)社會(huì)保障制度的優(yōu)越性。
在這場(chǎng)抗疫斗爭(zhēng)中，我們積累了重要經(jīng)驗(yàn)，收獲了深刻啟示?；ǖ腻X少，效果好，經(jīng)濟(jì)還增長(zhǎng)，這才是正確有效的花錢方式。要促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，如何把中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成人民的福利是關(guān)鍵。中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，我們邁上了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的新征程。能用最低的成本達(dá)到最好的效果，國(guó)家就有競(jìng)爭(zhēng)力。短期內(nèi)中國(guó)人均GDP難以達(dá)到美國(guó)、歐洲水平，但是在這次抗疫中，人均GDP有明顯的優(yōu)勢(shì)的西方國(guó)家，在疫情面前卻一致表現(xiàn)得無(wú)能為力。經(jīng)濟(jì)再?gòu)?qiáng)，社會(huì)保障水平再高，但因?yàn)槲鞣絿?guó)家沒有像我國(guó)一樣的，生命至上、人民至上的理念，中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，人民群眾的團(tuán)結(jié)配合，系統(tǒng)綜合全面的真正大保障方法，所以也終將不能像我國(guó)一樣向著抗疫斗爭(zhēng)全面勝利的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。
我們應(yīng)該將此次抗疫斗爭(zhēng)中行之有效的政策和措施轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)式社會(huì)保障的制度安排。要獨(dú)立自主地走中國(guó)式的社會(huì)保障道路，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，需要的是制度創(chuàng)新，需要的是充分利用信息化、智能化手段，建立與智能化時(shí)代相匹配的社會(huì)保障體系，探索出符合我國(guó)國(guó)情和百姓需求的低成本、高效率的智慧式社會(huì)保障模式。
（本文系國(guó)家社科基金重大課題“健全基本醫(yī)療衛(wèi)生制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：202DA075）
注釋
[1]《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)的講話》，2021年2月27日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/27/content_5589187.htm?gov。
[2]《世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)》，https://wiki.mbalib.com/wiki/1929%EF%BC%8D，1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2022年7月31日引用。
[3]Р. 阿姆斯特姆等：《戰(zhàn)后資本主義大繁榮的形成和破產(chǎn)》，史敏、張迪思譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991年，第10頁(yè)。
[4]崔卓蘭主編：《保障基本民生法律制度研究》，北京：人民出版社，2013年，第29頁(yè)。
[5]江宇：《大國(guó)新路》，北京：中信出版社，2019年，第80頁(yè)；李玲、李明強(qiáng)：《人力資本、經(jīng)濟(jì)奇跡和中國(guó)模式》，朱佳木主編：《當(dāng)代中國(guó)與它的發(fā)展道路》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2010年，第379～392頁(yè)。
[6]《美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模首次超過(guò)30萬(wàn)億美元》，2022年2月2日，https://m.gmw.cn/baijia/2022-02/02/1302787664.html。
[7]李玲：《新中國(guó)七十年衛(wèi)生與健康發(fā)展》研究報(bào)告，2019年9月22日發(fā)布。
責(zé) 編／桂 琰
A Study on Social Security Sustainability in the Context of Great Power Competition
Li Ling
Abstract: Social security system is a product of modernization. Social security is an important institutional arrangement for the overall political, economic and social governance of the country on the macro level, and involves the personal interests of each individual on the micro level. The government redistributes social wealth through taxes, insurance premiums and welfare spending, which has a significant impact on the economy and society in terms of currency, finance, law, production and consumption. Social security is an important institutional arrangement to maintain social equity, enhance social solidarity and cooperation, and strengthen social cohesion, and is an important symbol of the transformation of the traditional state system into a modern state system. Social security has played an important role in the competition and the rise and fall of the great powers. The social security system in the U.S. and other Western countries is a product of the industrial revolution and can hardly cope with the new production, consumption and management patterns in the age of aging population, information technology and intelligence. China should independently follow the path of Chinese social security, innovate the system, make full use of information technology and intelligence, and explore a smart social security model with high quality, low cost, high efficiency and sustainability.
Keywords: great power competition, social security, sustainable development
