摘 要: 近些年暴雨洪災(zāi)等極端氣候頻發(fā)，暴露出我國(guó)農(nóng)村暴雨洪災(zāi)預(yù)防和處置能力不足的問(wèn)題?？疾烊珖?guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)近些年受災(zāi)成災(zāi)情況可以發(fā)現(xiàn)，暴雨洪災(zāi)頻發(fā)給我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)帶來(lái)巨大損失。洪災(zāi)頻發(fā)與全球氣候變化緊密相關(guān)，而我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的相對(duì)緩慢是洪災(zāi)造成嚴(yán)重?fù)p害的重要原因。在全球氣候變暖、氣候惡化加劇情況下，防治農(nóng)村地區(qū)暴雨洪災(zāi)需要不斷加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，完善洪澇災(zāi)害的預(yù)警傳播和響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)洪澇災(zāi)害治理能力，提高治理水平，完善治理機(jī)制。
關(guān)鍵詞:極端氣候 暴雨洪災(zāi) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村 基礎(chǔ)設(shè)施 防治
【中圖分類號(hào)】X4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
隨著全球持續(xù)變暖，氣候危機(jī)空前加劇，干旱、洪災(zāi)等多種災(zāi)害頻發(fā)。極端天氣與環(huán)境惡化伴隨著更加頻繁發(fā)生的短時(shí)強(qiáng)降雨氣象，使近些年我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的洪災(zāi)越來(lái)越嚴(yán)重，給人民群眾帶來(lái)重大生命安全威脅和財(cái)產(chǎn)損失，給國(guó)家和各地區(qū)帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也對(duì)社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)產(chǎn)生了不利的影響。近年來(lái)，各級(jí)政府越來(lái)越重視加強(qiáng)防汛防洪和抗汛抗洪工作，并已經(jīng)取得了顯著成效，但是徹底解決問(wèn)題仍有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。
暴雨洪災(zāi)頻發(fā)及其造成的巨大損失
我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，防汛防洪基礎(chǔ)設(shè)施近些年有較快發(fā)展但建設(shè)仍相對(duì)不足，防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也遠(yuǎn)達(dá)不到平均水平；農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的能力近些年有較大提高但整體仍舊存在很大不足，抵御洪水能力較弱；農(nóng)村居民受教育水平近些年日益提高但相對(duì)仍舊普遍較低，尤其是防洪意識(shí)和知識(shí)相對(duì)薄弱。因此，在像我國(guó)這樣地域廣闊縱橫跨越多種氣象條件的國(guó)家，每年大小洪澇災(zāi)害總會(huì)發(fā)生多起，而一旦發(fā)生較大規(guī)模的洪水泛濫，因地理?xiàng)l件等特點(diǎn)，相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活往往會(huì)遭受更大影響。近些年來(lái)發(fā)生的幾次具有代表性的洪水災(zāi)害，就非常具有典型意義和說(shuō)服力。
2021年7月16日到20日，極端強(qiáng)降雨給河南省帶來(lái)了極大的災(zāi)害。據(jù)國(guó)家自然災(zāi)害災(zāi)情管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，截至2021年7月28日，本輪強(qiáng)降雨造成河南全省150個(gè)縣(市、區(qū))，1602個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到波及，總計(jì)受災(zāi)人數(shù)達(dá)1366.43萬(wàn)人，因?yàn)?zāi)遇難人數(shù)達(dá)73人；農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)面積分別為1021.4千公頃和518.3千公頃，絕收面積高達(dá)179.8千公頃；17015戶的55293間房屋倒塌，41327戶的145983間房屋嚴(yán)重?fù)p壞，130467戶的582989間房屋一般損壞，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)885.34億元。
2018年8月，山東壽光多地連降暴雨，造成彌河流域上游淌水崖水庫(kù)、冶源水庫(kù)、黑虎山水庫(kù)接近或超過(guò)汛末蓄水位，入庫(kù)流量遠(yuǎn)超出庫(kù)流量。據(jù)山東濰坊市抗災(zāi)救災(zāi)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，暴雨導(dǎo)致15個(gè)鎮(zhèn)街區(qū)都遭受不同程度的災(zāi)害，50.5萬(wàn)人受到此次災(zāi)情的影響；共計(jì)3.5萬(wàn)公頃農(nóng)作物受損，10.6萬(wàn)個(gè)蔬菜大棚受災(zāi)，2000多個(gè)養(yǎng)殖棚受災(zāi)，其中部分鎮(zhèn)受災(zāi)嚴(yán)重，近乎全部損毀。此次災(zāi)情，壽光累計(jì)組織緊急疏散村莊89個(gè)，緊急轉(zhuǎn)移安置群眾6萬(wàn)余人。
2016年7月18日，河北邢臺(tái)市遭遇極端強(qiáng)降雨。全地區(qū)出現(xiàn)大范圍洪災(zāi)，部分鎮(zhèn)街區(qū)21小時(shí)降雨量超360mm，占全年降雨量的60%，全省平均降水量156mm，影響范圍達(dá)到11.5萬(wàn)平方千米。截至2016年7月23日，全市受災(zāi)人口103.4萬(wàn)，死亡25人，失蹤13人，傷亡失蹤均發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。
2013年8月16日，遼寧撫順市普降暴雨，局部地區(qū)特大暴雨成災(zāi)，1小時(shí)最大降雨量達(dá)106mm，因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)達(dá)63人，因?yàn)?zāi)失蹤人數(shù)達(dá)101人。其中，受災(zāi)最為嚴(yán)重的是撫順南口前鎮(zhèn)南口前村，死亡和失蹤人數(shù)總計(jì)88人。
以上只是近年幾個(gè)局部地區(qū)遭受洪災(zāi)的涉及面積和受災(zāi)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。我們?cè)倏疾煲幌氯珖?guó)農(nóng)業(yè)近些年總的受災(zāi)情況，特別是其中水災(zāi)受災(zāi)和成災(zāi)變動(dòng)情況。
先看看我國(guó)農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積和水災(zāi)受災(zāi)面積的變動(dòng)情況。如圖1所示，2005—2021年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)每年的受災(zāi)面積整體有大幅下降，從期初的40000—50000千公頃下降到近年約15000千公頃；但同時(shí)也可以看到期間水災(zāi)的成災(zāi)面積下降緩慢，在考察期內(nèi)整體降幅不大，從而在總受災(zāi)面積中占比提高，平均占比為27.4%。其中，2010年的水災(zāi)受災(zāi)絕對(duì)面積為17520千公頃，是考察期內(nèi)最高年份，其占農(nóng)業(yè)總受災(zāi)面積的比重也是最大，占46.8%；其次是期末2021年，水災(zāi)受災(zāi)面積為4762千公頃，占全部農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積的40.5%。當(dāng)然這其中包含總受災(zāi)面積下降的原因。但整體而言，在考察期內(nèi)，洪災(zāi)給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的影響是不可忽視的。
進(jìn)一步再考察一下我國(guó)農(nóng)業(yè)各種災(zāi)害的成災(zāi)面積和水災(zāi)成災(zāi)面積的變動(dòng)。如圖2所示，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從2005年到2021年我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)每年的災(zāi)害成災(zāi)面積也有大幅下降，從期初的20000—25000千公頃下降到近年不足5000千公頃；而與前述情況相似，期間水災(zāi)的成災(zāi)面積下降緩慢，導(dǎo)致在總成災(zāi)面積中所占比重較高，平均占比為28.4%。其中，2021年的水災(zāi)成災(zāi)面積為2065千公頃，占農(nóng)業(yè)總成災(zāi)面積中比重高達(dá)44.1%；另外，2010年的水災(zāi)成災(zāi)面積為7020千公頃，是考察期內(nèi)最高年份，占全部農(nóng)業(yè)總成災(zāi)面積的37.9%，相對(duì)占比也較大。需要注意的是，可能正是因?yàn)?010年水災(zāi)嚴(yán)重，引起了更大重視，加之2011年我國(guó)年均降水量為近幾十年最低，才使后續(xù)2011和2012年的成災(zāi)面積有明顯下降，但以后幾年又有提升。所以整體而言，水災(zāi)已為我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對(duì)緩慢是農(nóng)村洪災(zāi)頻發(fā)的重要原因
各項(xiàng)研究調(diào)查表明，洪災(zāi)導(dǎo)致如此嚴(yán)重后果，其背后原因也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。既有客觀上的環(huán)境氣候原因，也與我們對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的認(rèn)識(shí)和相關(guān)投資建設(shè)上的主觀作為存在偏頗有關(guān)。
全球變暖導(dǎo)致洪災(zāi)頻發(fā)
客觀上來(lái)看，大自然在人類作用下產(chǎn)生的不可抗力，即全球變暖導(dǎo)致農(nóng)村極端暴雨多發(fā)頻發(fā)重發(fā)。全球變暖是人類過(guò)度開(kāi)發(fā)地球資源的結(jié)果，而對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展而言則可視作是大自然的客觀變化，因環(huán)境氣候變劣而為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來(lái)的更大發(fā)展困難與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)評(píng)估報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，全球變暖導(dǎo)致極端天氣頻發(fā)的趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，遭遇強(qiáng)降雨的頻次在相同時(shí)間內(nèi)也在不斷增加，全球26個(gè)陸地分區(qū)相鄰兩次超過(guò)日最大降水的重現(xiàn)期越來(lái)越短[1]。這對(duì)于我國(guó)而言則表現(xiàn)為近年來(lái)我國(guó)的特大暴雨事件呈現(xiàn)出不斷增大的態(tài)勢(shì)：上世紀(jì)60年代我國(guó)極端強(qiáng)降雨情況發(fā)生的概率約為10%—15%，但近20年以來(lái)，我國(guó)極端強(qiáng)降水事件的發(fā)生率達(dá)到了20%[2][3]。雖然降雨總量基本沒(méi)有變化，但暴雨量不斷增加；降雨時(shí)長(zhǎng)也基本變化不大，但暴雨降雨日數(shù)不斷增加[4]。2014—2020年，我國(guó)區(qū)域性大范圍的強(qiáng)降雨次數(shù)從2014年的23次增加到2020年的48次，而2020年8月、9月降水量也較常年同期增加了24%和36%。2020年，全國(guó)平均年降水量706.5mm，比2019年增加8.5%；全國(guó)平均降水量686mm，較常年多10%。這樣的客觀環(huán)境變化，要求我們必須高度重視我國(guó)農(nóng)村地區(qū)各類水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不僅要盡快補(bǔ)上過(guò)去多年存留的欠賬，而且要以更快的速度加快建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即客觀上對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施提出了更具嚴(yán)重性、嚴(yán)肅性、緊迫性的現(xiàn)實(shí)需求。
農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足防災(zāi)需求
我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀需求。囿于二元體制下的城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視程度和投資力度不足，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。近些年間，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施包括水利基礎(chǔ)設(shè)施雖有較大發(fā)展和完善，但是其在防御洪水災(zāi)害方面仍舊存在著很大的缺失。這可能是我國(guó)農(nóng)村持續(xù)遭受洪災(zāi)損失嚴(yán)重的主要原因。
我國(guó)農(nóng)村堤防長(zhǎng)度和堤防保護(hù)面積不足。近二十年間，我國(guó)農(nóng)村堤防總長(zhǎng)度保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)相當(dāng)緩慢，從2002年的27萬(wàn)公里逐漸增加到2020年的33萬(wàn)公里，近20年間僅增長(zhǎng)6萬(wàn)公里，年均增長(zhǎng)0.3萬(wàn)公里。值得注意的是與堤防長(zhǎng)度略有增加相反，近些年堤防保護(hù)面積則更是反常地不斷縮小，2002年保護(hù)面積為43875千公頃，到2010年穩(wěn)定增加到46831千公頃后反而出現(xiàn)大幅度下降，于2013年下降到最低值40317千公頃，之后雖有所上升，但到2020年也只上升到42168千公頃，比起2010年仍舊下降4663千公頃。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，客觀上可能是因?yàn)榻┠陿O端天氣頻發(fā)，洪水災(zāi)害增大，受影響地區(qū)廣泛，導(dǎo)致現(xiàn)有堤防的單位保護(hù)作用下降，因而即使堤防長(zhǎng)度有所增加，而總堤防的保護(hù)面積卻反而下降；而更重要的是部分地區(qū)政府缺乏足夠重視，沒(méi)有積極加大相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以阻止洪澇災(zāi)害的發(fā)生。
農(nóng)村近些年擁有大中小型水庫(kù)數(shù)量不足。近十五年間，我國(guó)的小型水庫(kù)數(shù)量保持穩(wěn)中有升，從2005年的81704座上升到2013年的93260座后，近些年幾乎沒(méi)有變化，到2019年為93390座，只增加130座。與小型水庫(kù)的發(fā)展軌跡類似，大、中型水庫(kù)也發(fā)展緩慢，2005年大、中型水庫(kù)的數(shù)量分別為470座和2934座，到2019年分別只上升到744座和3978座。另外，從三類水庫(kù)規(guī)模結(jié)構(gòu)看，我國(guó)的水庫(kù)建設(shè)主要集中在小、中型水庫(kù)，大型水庫(kù)的建設(shè)更加緩慢。大型水庫(kù)較少可能也是導(dǎo)致洪災(zāi)頻發(fā)的一個(gè)重要原因?？傮w看，在各種洪澇災(zāi)害更加頻發(fā)的情況下，我國(guó)農(nóng)村中各種規(guī)模的水庫(kù)建設(shè)速度未能跟上需要，而大型水庫(kù)更加緩慢。即供給不能夠滿足需求的增長(zhǎng)。
農(nóng)村近些年擁有各規(guī)模水庫(kù)的容量不足。自2005年以來(lái)，我國(guó)擁有的大、中、小型水庫(kù)的蓄水容量均呈緩慢上升態(tài)勢(shì)，其中2013年水庫(kù)容量整體有較大上升后又趨于平穩(wěn)變動(dòng)。2005年大型水庫(kù)容量為4197億立方米，到2019年上升為7150億立方米，上升將近一倍；而中型水庫(kù)容量由826億立方米上升到2019年的1127億立方米，小型水庫(kù)容量由602億立方米，到2019年上升為706億立方米，均增加不到一倍。目前，大型水庫(kù)總?cè)萘孔罡?，其次是中型水?kù)，最后是小型水庫(kù)。從洪澇災(zāi)害更加頻發(fā)的現(xiàn)狀來(lái)看，各類水庫(kù)的總?cè)萘咳耘f是滿足不了防洪的需要。
農(nóng)村應(yīng)對(duì)洪災(zāi)能力存在多方面不足
除了上述主要訴諸農(nóng)村大型水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于客觀條件而發(fā)展緩慢外，農(nóng)村持續(xù)遭受洪災(zāi)且損失嚴(yán)重，也與管理設(shè)施不足夠及管理水平仍有大幅提高空間有關(guān)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)事實(shí)和已有相關(guān)研究表明，我國(guó)農(nóng)村洪災(zāi)頻發(fā)的原因還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
農(nóng)村暴雨監(jiān)測(cè)設(shè)備和預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)滯后。通過(guò)對(duì)“海綿城市”的建立和衛(wèi)星遙感、地面水文站等遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)的應(yīng)用，我國(guó)城市地區(qū)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的暴雨洪澇預(yù)警系統(tǒng)。但是與城市地區(qū)不同，農(nóng)村地區(qū)地域?qū)拸V、房屋土地分散性大，因此在監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)置上面臨一系列的難題，如資金不足、管理分散、技術(shù)缺失等等，進(jìn)而導(dǎo)致了信息傳遞“最后一公里”的問(wèn)題頻發(fā)，甚至目前少數(shù)已經(jīng)設(shè)置的相關(guān)設(shè)施在建設(shè)時(shí)也存在著資金投入有限，已建點(diǎn)布局也存在不規(guī)范、不合理的問(wèn)題。而相對(duì)更嚴(yán)重是農(nóng)村地區(qū)普遍存在預(yù)警預(yù)報(bào)設(shè)施嚴(yán)重落后問(wèn)題。當(dāng)洪災(zāi)發(fā)生時(shí)，預(yù)警信息基本只能靠打電話、廣播等傳統(tǒng)單一方式進(jìn)行通知和預(yù)警，不能滿足對(duì)暴雨洪澇的監(jiān)測(cè)和傳播傳達(dá)多樣適時(shí)的需求，存在著嚴(yán)重的信息不可達(dá)性和時(shí)滯性；農(nóng)業(yè)農(nóng)村各部門(mén)都對(duì)廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行檢測(cè)，但是各部門(mén)卻分布分散，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)、信息共享性差，難以滿足日益提升的精準(zhǔn)檢測(cè)、精細(xì)服務(wù)的需求[5]；天氣預(yù)報(bào)作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)預(yù)警預(yù)測(cè)的最重要渠道，沒(méi)有形成針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)的專業(yè)性的專門(mén)播報(bào)，導(dǎo)致農(nóng)村居民對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、評(píng)估和應(yīng)對(duì)存在嚴(yán)重不足。
水利基礎(chǔ)設(shè)施及裝置不達(dá)標(biāo)，應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)技能和裝備配置不足。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)部分水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不符合要求，導(dǎo)致規(guī)劃的不合理和沖突，修筑堤防所實(shí)施的防洪標(biāo)準(zhǔn)往往對(duì)自然河道造成損傷，部分河道常年發(fā)生斷流或堵塞的問(wèn)題，雨水進(jìn)入河道造成洪水蔓延；農(nóng)村自建房缺乏統(tǒng)一建筑標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格監(jiān)控，甚至有濫建的情況出現(xiàn)，這進(jìn)一步對(duì)防洪筑堤造成了困難。農(nóng)村很多地區(qū)建造的“土壩”不符合防洪標(biāo)準(zhǔn)，在洪水來(lái)臨時(shí)則極易形成山洪連潰的現(xiàn)象。比如有些景區(qū)存在人工開(kāi)鑿的不合理山洞等工程，也同樣帶來(lái)了嚴(yán)重的后果。與此同時(shí)，目前我國(guó)成立的很多專業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的抗災(zāi)機(jī)構(gòu)，也存在一系列的問(wèn)題，例如應(yīng)付復(fù)合型災(zāi)害準(zhǔn)備不足、協(xié)調(diào)社會(huì)力量困難、救援裝備專業(yè)化差、缺乏專業(yè)訓(xùn)練和專門(mén)學(xué)習(xí)、沒(méi)有針對(duì)性的應(yīng)急管理預(yù)案、沒(méi)有綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系等，各地農(nóng)村地區(qū)在這些方面的不足更凸顯[6]。往往只能在洪澇災(zāi)害發(fā)生初期起到某些臨時(shí)應(yīng)急救援作用，難以滿足對(duì)洪澇災(zāi)害的全面預(yù)防和整體應(yīng)對(duì)。
農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)不合理。近些年一些地方為追求經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，使農(nóng)村耕地大面積減少而建筑用地不斷擴(kuò)大，如1996年—2009年間中國(guó)農(nóng)村減少耕地逾1353.3萬(wàn)平方千米。2017年末全國(guó)耕地面積13488.12萬(wàn)平方千米，當(dāng)年因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地面積39.8千公頃。另外，不合理的規(guī)劃建設(shè)對(duì)自然環(huán)境造成了極大破壞，農(nóng)村地區(qū)不滲水不透水面積大幅度增加，農(nóng)村中的硬化道路（主要指水泥路，柏油路和沙石路等）覆蓋了原有土路，自建房缺乏科學(xué)規(guī)劃加重了透水面積的大幅度減少，破壞了農(nóng)村原有的防洪植被及設(shè)施，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的防洪防災(zāi)產(chǎn)生了難以扭轉(zhuǎn)的不利影響。
此外，一些社會(huì)因素也是導(dǎo)致近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重的原因。例如大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)多地呈現(xiàn)人口空心化狀態(tài)，出現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)“兩頭大中間小”的“葫蘆型”現(xiàn)象，老齡化、幼齡化的人口分布特征突顯，抵御洪澇災(zāi)害的能力大大減弱。
加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害頻發(fā)
概括起來(lái)，我國(guó)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的原因，除了客觀自然環(huán)境惡化及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)演變等社會(huì)因素（對(duì)此應(yīng)另文討論）外，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)大的方面：一是近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)防御性和應(yīng)對(duì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)雖有提升，但與現(xiàn)實(shí)需求存在很大差距，與城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展水平也存在較大差距，這也是最主要的原因。二是農(nóng)村地區(qū)在災(zāi)情信息傳達(dá)通暢程度、應(yīng)急救護(hù)能力與管理水平、防汛管理和防洪標(biāo)準(zhǔn)等方面，都還比較落后或者相當(dāng)薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求，也落后于城市。農(nóng)村災(zāi)情預(yù)警、信息傳播、災(zāi)情反饋等機(jī)制，近些年雖有較大提高，但還是不夠完善，而這與農(nóng)村的信息管理體制不健全有關(guān)，也與農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施依舊落后有關(guān)。
加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)
針對(duì)農(nóng)村地區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)匱乏和建設(shè)不合理，關(guān)鍵是大力增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，通過(guò)多種渠道引進(jìn)資金。我國(guó)長(zhǎng)期存在“城市-農(nóng)村”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，資源的有限性導(dǎo)致其分配必然存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，農(nóng)村地區(qū)很難獲得與城市地區(qū)等量等質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)規(guī)模。這種城市和農(nóng)村之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共安全管理的技術(shù)支持和制度保障難以實(shí)現(xiàn)[7]。因此，必須要改變當(dāng)前的管理觀念，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共安全領(lǐng)域的投入，拓展思路，通過(guò)多渠道投融資解決農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問(wèn)題。
一是發(fā)揮政府在農(nóng)村常規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體職能。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施屬于具有明顯正外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品。因此基礎(chǔ)設(shè)施的供給如果僅由市場(chǎng)決定是存在困難的。通常應(yīng)該充分發(fā)揮政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給上的主體地位。我國(guó)農(nóng)村的特殊情況決定了難以單靠農(nóng)民自身和社會(huì)力量解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題，對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)更是如此，政府必須加強(qiáng)投資支持力度。相對(duì)于城市地區(qū)而言，農(nóng)村地域分布相對(duì)分散，各種基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出個(gè)體需求量較小，但總體需求量相對(duì)巨大的特點(diǎn)。依靠政府能夠更好的掌握各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建成情況、不同地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求的差異性，從而能夠更好地調(diào)配投資在農(nóng)村地區(qū)的分布。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涉及到農(nóng)民生活、生產(chǎn)的方方面面，相比于企業(yè)而言，各級(jí)政府更能夠根據(jù)農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需求來(lái)制定政策規(guī)劃，做出科學(xué)合理的布局；也能對(duì)有利潤(rùn)導(dǎo)向的各種新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，履行相應(yīng)的管理和監(jiān)督職能，借助國(guó)家的權(quán)力建立完善的管理體制，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和使用效率。同時(shí)因?yàn)檎芾淼墓残裕材軌驗(yàn)樾禄ㄌ峁┝夹缘耐顿Y環(huán)境和可行的政策支持，引導(dǎo)企業(yè)向農(nóng)村投資的積極性。
二是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的中堅(jiān)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的任務(wù)，其性質(zhì)與背景決定了其在統(tǒng)籌各類資源、統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展、獲取政策支持和融資貸款等方面，都具有優(yōu)勢(shì)；而且其不單純追求自身利潤(rùn)和短期收益的特點(diǎn)表明，國(guó)有企業(yè)會(huì)更多地以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)為著力點(diǎn)，更加注重社會(huì)效益。如果能利用好國(guó)有企業(yè)的這些優(yōu)勢(shì)，可以有力地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開(kāi)放四十余年的實(shí)踐表明，我國(guó)基本的基礎(chǔ)設(shè)施框架設(shè)施都是國(guó)有企業(yè)的貢獻(xiàn)，其在江河治理等等戰(zhàn)略措施的實(shí)施方面，發(fā)揮了無(wú)以替代的功效和作用，是國(guó)家全部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中堅(jiān)力量。因此在補(bǔ)足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板的建設(shè)中仍應(yīng)發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)作用。
三是引導(dǎo)私企民企投資農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有企業(yè)中堅(jiān)力量的同時(shí)，今后城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)更多重視和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行投資，關(guān)鍵是要保證民企投資的收益和安全。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前階段，中國(guó)特色的非公有制經(jīng)濟(jì)包括私有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)及外資企業(yè)的壯大，已經(jīng)使社會(huì)資本規(guī)模不斷擴(kuò)展，社會(huì)資金來(lái)源日益多元化。今后中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也不應(yīng)當(dāng)只由政府唱獨(dú)角戲，而更可能是由政府、企業(yè)、社會(huì)力量合作完成。多元化的投融資渠道可能為農(nóng)村龐大的資金需求規(guī)模提供保障，同時(shí)引入公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率和管理效率都具有促進(jìn)作用。
四是推行農(nóng)村集體共建共享基礎(chǔ)設(shè)施。在我國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期采用的是自上而下的供給模式，因供給機(jī)制和政府投資的有限性，導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足農(nóng)民的真正需求。農(nóng)民是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施最直接的受益群體，因此村委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮其基層引領(lǐng)作用，充分調(diào)查和了解農(nóng)民的真正需求，引導(dǎo)號(hào)召農(nóng)村集體組織和個(gè)人參與到部分項(xiàng)目的管理和建設(shè)中來(lái)，本著集體出資集體受益的原則推行“集體出資，集體建設(shè)，集體共享”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理機(jī)制，做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[8]。
強(qiáng)化農(nóng)村應(yīng)急管理能力
如前文的數(shù)據(jù)分析表明，當(dāng)前洪災(zāi)依舊是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生率較高、危害性較大的突發(fā)性災(zāi)難，因此要求洪災(zāi)預(yù)警具有極強(qiáng)的時(shí)效性。首先，必須保證預(yù)警信號(hào)在災(zāi)害發(fā)生前能夠傳輸?shù)礁骷?jí)政府的決策部門(mén)和管理部門(mén)，并準(zhǔn)確傳輸?shù)焦茌爟?nèi)的企事業(yè)單位、基層組織和廣大人民群眾。其次，政府決策機(jī)構(gòu)和管理部門(mén)能夠及時(shí)高效做好災(zāi)前物資準(zhǔn)備和思想準(zhǔn)備，并領(lǐng)導(dǎo)企事業(yè)單位和個(gè)人積極落實(shí)。唯有此兩個(gè)環(huán)節(jié)都能很好的付諸實(shí)踐才能夠做到有效的防災(zāi)減災(zāi)。
在此過(guò)程中，災(zāi)害管理工作中洪澇災(zāi)害預(yù)警信息的傳播是非常重要和迫切解決的問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題必須做到預(yù)警覆蓋面具有廣泛性，預(yù)警發(fā)布手段具有多樣性。我國(guó)地勢(shì)地形復(fù)雜，對(duì)于偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，伴隨洪澇災(zāi)害容易發(fā)生其他地質(zhì)災(zāi)害，群策群防預(yù)警體系是經(jīng)濟(jì)可行的途徑。應(yīng)盡可能用簡(jiǎn)單易于理解接受的方式發(fā)布預(yù)警，做到及時(shí)有效的預(yù)防暴雨洪災(zāi)，將地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)鋪滿每一個(gè)角落[9]。為此要不斷加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高管理水平和完善管理機(jī)制：
落實(shí)洪水隱患排查能力，建立健全重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。提高河道防護(hù)防洪標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于河道不斷變窄甚至阻塞的情況提出有效的整改措施。落實(shí)工作責(zé)任制，讓隱患排查工作更具有針對(duì)性。
健全應(yīng)急救援管理體系，增強(qiáng)自救意識(shí)與能力。提高在突發(fā)事件中自救互救能力，加強(qiáng)相關(guān)的培訓(xùn)和演練，尤其從學(xué)校和機(jī)關(guān)單位開(kāi)始，從信息發(fā)布應(yīng)急預(yù)案開(kāi)始到防洪演練，讓家庭成員之間相互影響，更加注重提升農(nóng)村居民的自救互救能力。
制定并評(píng)估和加強(qiáng)預(yù)案的可操作性、有效性和銜接性?？茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步使得各地政府得以在洪災(zāi)發(fā)生前就能夠進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，包括成立應(yīng)急救災(zāi)小組、各部門(mén)聯(lián)動(dòng)疏散群眾以及調(diào)動(dòng)一切力量搶險(xiǎn)救災(zāi)等，以發(fā)揮預(yù)案的最大效用。
暴雨洪災(zāi)已經(jīng)成為影響我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，尤其是近些年，全國(guó)各地暴雨洪災(zāi)頻發(fā)，造成了大量的人力、物力和經(jīng)濟(jì)上的損失。今年暴雨洪災(zāi)在全國(guó)各地產(chǎn)生了嚴(yán)重破壞、帶來(lái)巨大損失，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成不可估量的損傷。更加積極地應(yīng)對(duì)暴雨洪災(zāi)，大力加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是我國(guó)現(xiàn)階段迫在眉睫的任務(wù)，也是在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間需要持續(xù)推進(jìn)的工作。唯有如此，才能從根本上避免“年年成災(zāi)年年提，年年不是新問(wèn)題”的現(xiàn)象，切實(shí)解決關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)村農(nóng)業(yè)洪水災(zāi)害問(wèn)題，保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)村居民安居樂(lè)業(yè)，奔向共同富裕。
【本文作者 陳宗勝，南開(kāi)大學(xué)講席教授；朱琳，中國(guó)財(cái)富經(jīng)濟(jì)研究院特聘研究員】
注釋
[1]孔鋒、王一飛、呂麗莉等：《近百年來(lái)全球、大洲和區(qū)域尺度降雨時(shí)空變化診斷（1900—2010）》，《災(zāi)害學(xué)》，2018年第1期，第81—88+95頁(yè)。
[2]孔鋒：《透視變化環(huán)境下的中國(guó)城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害：形勢(shì)、原因與政策建議》，《水利水電技術(shù)》，2019年第10期，第42—52頁(yè)。
[3][4]孔鋒、史培軍、方建等：《全球變化背景下極降水時(shí)空格局變化及其影響因素研究進(jìn)展和展望》，《災(zāi)害學(xué)》，2017年第2期，第165—174頁(yè)。
[5]中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究會(huì)：《中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展報(bào)告》，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2021年。
[6]孔鋒：《我國(guó)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系和能力建設(shè)：意義、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和對(duì)策》，《中國(guó)減災(zāi)》，2020年第21期，第10—13頁(yè)。
[7]張成強(qiáng)：《邢臺(tái)市7.19洪澇災(zāi)害對(duì)農(nóng)村應(yīng)急管理工作的幾點(diǎn)啟示》，《中國(guó)應(yīng)急救援》，2017年第2期，第54—57頁(yè)。
[8]陳宗勝、朱琳：《論完善傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第5期，第28—39頁(yè)。
[9]楊朝文：《地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)這一世界難題看湖南如何作答》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.hn.chinanews.com.cn/news/2020/0311/381458.html，2020年3月10日更新。
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉
Approaches to Improving Infrastructure Construction of Rural Disaster Prevention from Extreme Climate in China
Chen Zongsheng Zhu Lin
Abstract: In recent years, the frequent occurrence of extreme climate including rainstorms and floods has exposed the incapacities of rural areas to prevent and tackle such disasters in China. The disasters in rural areas in recent years indicate that frequent rainstorms and floods have brought huge losses to the rural areas and agriculture. The frequent occurrence of floods is closely related to global climate change and is mainly caused by relatively slow infrastructure construction in China’s rural areas. Thus, under the circumstance of global warming and climate deterioration, we should continuously accelerate the investment and construction of infrastructure in rural areas, and improve the early warning, dissemination and response mechanisms to strengthen the ability to prevent and control rainstorms and floods.
Keywords: extreme climate; rainstorms and floods; agriculture and rural areas; infrastructure; prevention and control
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