摘  要: 現(xiàn)代財(cái)政治理主要是要解決財(cái)政資金“如何來”“怎么分”和“如何花”這三個(gè)問題。從我國的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，這三個(gè)環(huán)節(jié)目前均存在較大的完善空間。提升我國財(cái)政治理能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化，要優(yōu)化中央和地方之間、地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分，使事權(quán)與財(cái)力協(xié)調(diào)匹配；深化稅收制度改革，完善地方稅種、拓展地方稅源、充實(shí)地方財(cái)力；深化預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

關(guān)鍵詞:財(cái)政治理  稅收制度  財(cái)政預(yù)算管理  政府債務(wù)

【中圖分類號(hào)】F812               【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

面對(duì)百年未有之大變局，在全面建成小康社會(huì)的新起點(diǎn)上，在實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程中，要建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，必須全面深化改革，將改革進(jìn)行到底。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出頂層設(shè)計(jì)和全面部署。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的制度保障。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化，對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

制約我國財(cái)政治理現(xiàn)代化的主要因素

財(cái)力與事權(quán)不相匹配的財(cái)政體制

自1994年分稅制改革以來，將消費(fèi)稅納入中央財(cái)政收入體系，把規(guī)模大、穩(wěn)定性高、增長(zhǎng)率高、征收成本低的增值稅和所得稅作為中央和地方的共享稅，而把收入數(shù)額相對(duì)較小的房產(chǎn)稅、印花稅、農(nóng)業(yè)稅（2006年取消）等歸屬于地方稅種，地方政府財(cái)權(quán)層層上移。與此同時(shí)，不同層級(jí)政府間的支出責(zé)任依舊沒有太大的變動(dòng)，各級(jí)政府的事權(quán)與其財(cái)權(quán)沒有對(duì)應(yīng)，比如計(jì)劃生育、義務(wù)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出、國有企業(yè)改制及城鎮(zhèn)化所內(nèi)生出來的大部分財(cái)政支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)。這使得地方政府面臨著管理支出增加而財(cái)權(quán)上移的境況，地方政府財(cái)政壓力不斷攀升。

當(dāng)?shù)胤秸媾R實(shí)際的財(cái)政壓力約束時(shí)，地方政府會(huì)采取一系列“開源節(jié)流”的應(yīng)對(duì)方式。“開源”方面，通過增加本地區(qū)商住用地出讓面積和出讓金、對(duì)企業(yè)和個(gè)人加強(qiáng)稅收征管、追加非稅收入、“跑部錢進(jìn)”要轉(zhuǎn)移支付、大規(guī)模發(fā)行地方債等方式增加收入，便成為了地方政府可能的選擇。全國一般公共預(yù)算收入增速已從1990—2012年間的平均18%逐年下降至2019年的3.8%（2020年和2021年因?yàn)橐咔橛绊懀瑪?shù)據(jù)不具有參考意義），加上近些年脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、污染防治等重大戰(zhàn)略的實(shí)施，醫(yī)療教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程的實(shí)施，財(cái)政支出力度持續(xù)加碼，財(cái)政支出平均增長(zhǎng)率在2012—2019年間超過了8%，新冠肺炎疫情沖擊、中美貿(mào)易摩擦等更是加劇了地方財(cái)政缺口。

“節(jié)流”方面，面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，地方政府可能會(huì)選擇“重經(jīng)濟(jì)性支出、輕民生性支出”的財(cái)政支出方式，比如在道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上追加投資，而削減提供公共品和服務(wù)的數(shù)量、減少環(huán)境治理投入、減少文化教育科學(xué)衛(wèi)生等事業(yè)支出等，這毫無疑問嚴(yán)重影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

因此，全面理順央地財(cái)政關(guān)系乃至各層級(jí)財(cái)政關(guān)系，確保財(cái)權(quán)事權(quán)匹配，保障國家責(zé)任和政府職能的履行，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化的先決條件，是打造現(xiàn)代化國家治理體系和提高國家治理能力的必要條件。

不夠健全的稅收制度

首先，地方稅收體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)?，F(xiàn)在歸屬于地方的稅種主要包括城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分）、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、車船稅、煙葉稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、增值稅50%部分、企業(yè)所得稅40%部分、個(gè)人所得稅40%部分、海洋石油資源稅以外的其他資源稅及地方非稅收入等。根據(jù)財(cái)政部國庫司公布的2022年1—2月財(cái)政收支情況數(shù)據(jù)，地方一般公共預(yù)算收入中增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、契稅分別占比31.68%、15.58%、6.9%、5.78%、3.89%。不難看出，這幾項(xiàng)是地方一般公共預(yù)算收入的主要組成部分。隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，一方面減稅降費(fèi)政策主要集中在前述幾個(gè)稅種領(lǐng)域，這勢(shì)必沖擊相關(guān)稅收收入；另一方面國家對(duì)非稅收入的不斷規(guī)范和地方債規(guī)模的限額管理，導(dǎo)致部分地方面臨空前的財(cái)政壓力。

其次，稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不明顯，收入差距并未得到有效縮減。當(dāng)前我國稅種、稅率的設(shè)計(jì)，其對(duì)平抑收入差距的效果發(fā)揮不太明顯，城鄉(xiāng)差距、階層差距和行業(yè)差距并未得到有效縮減。以增值稅為代表的間接稅調(diào)節(jié)收入分配的功能相對(duì)較弱，而個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房地產(chǎn)稅等直接稅還有待完善或推出。

此外，稅收在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮的作用不夠?，F(xiàn)有稅收制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)、高質(zhì)量發(fā)展方面的作用有所欠缺，資源短缺與資源浪費(fèi)并存、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與環(huán)境污染同在，資源稅、環(huán)保稅改革任重道遠(yuǎn)。

不夠完善的財(cái)政預(yù)算管理制度

實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化主要包括建立現(xiàn)代稅收制度、建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政體制和建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，前兩者主要解決“政府錢怎么來”和“政府錢怎么分”的問題，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度就是要解決“政府錢怎么花”的問題。在較長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國各級(jí)政府的公共財(cái)政長(zhǎng)期存在預(yù)算編制過粗、不夠規(guī)范透明，預(yù)算審批時(shí)間與執(zhí)行時(shí)間不匹配等問題，本質(zhì)上重財(cái)政支出輕支出績(jī)效、重資金投入輕預(yù)算管理，在現(xiàn)實(shí)財(cái)政生活中表現(xiàn)為克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)、鋪張浪費(fèi)、突擊花錢等，其原因就是財(cái)政資金預(yù)算編制方法具有負(fù)向激勵(lì)，缺乏實(shí)質(zhì)性約束。相關(guān)部門也高度重視公共財(cái)政的預(yù)算管理問題，先后采取了一系列相關(guān)改革舉措，比如2020年施行《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、2021年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）等，力圖構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，從根本上解決公共財(cái)政資金的預(yù)算管理問題，雖然取得了較大成效，但離建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度尚有距離。

提升財(cái)政治理能力的科學(xué)路徑

優(yōu)化中央和地方、地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分，使事權(quán)與財(cái)力協(xié)調(diào)匹配

這一問題可以說是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵，在黨的十九大報(bào)告中就提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出要“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”。

黨和國家高度重視這一問題，多措并舉推進(jìn)：以法律形式為載體明確中央和地方事權(quán)劃分，如2016年的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)）；努力推進(jìn)中央和與地方財(cái)政事權(quán)劃分及完善中央與地方支出責(zé)任劃分，如2018年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕67號(hào)）；穩(wěn)定地方財(cái)源，完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如2022年的《關(guān)于下達(dá)2022年革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》（財(cái)預(yù)〔2022〕52號(hào)）、2021年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）等。

接下來，我們要根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)進(jìn)一步科學(xué)地劃分財(cái)權(quán)，并以轉(zhuǎn)移支付制度保障各級(jí)政府財(cái)力，使各級(jí)政府能夠建立地區(qū)均衡的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)制度。具體而言，首先，每一級(jí)政府需建立其轄區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)財(cái)政平衡的責(zé)任目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政財(cái)力與事權(quán)的匹配。其次，為拓展地方政府稅源，地方政府各部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建地方稅制體系，結(jié)合稅種屬性，培育地方主體稅種，穩(wěn)步推進(jìn)國家房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅等稅收制度的改革，合理確定共享稅中央與地方劃分比例，比如提高增值稅地方分享比例，逐步將消費(fèi)稅納入共享范圍，使地方財(cái)力能滿足地方事務(wù)支出的要求。最后，政府部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范省級(jí)以下財(cái)政收入管理，拓寬地方政府融資渠道，盡快摸清地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的底數(shù)，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)信息透明化。在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，將地方政府債務(wù)納入地方政府決策者和金融監(jiān)管者的問責(zé)范圍，建立項(xiàng)目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸資金流向，擺脫其對(duì)地方債務(wù)的過度依賴。與此同時(shí)，規(guī)范土地出讓金管理，改革不可持續(xù)的土地財(cái)政，提高相關(guān)土地稅收的比重，將土地收益的用途更多地用在新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)方面，真正調(diào)動(dòng)基層政府培植財(cái)源和加強(qiáng)收入征管的積極性。

深化稅收制度改革，完善地方稅種、拓展地方稅源、充實(shí)地方財(cái)力

在個(gè)人所得稅改革方面，第十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，將個(gè)人經(jīng)常發(fā)生的主要所得項(xiàng)目納入綜合征稅范圍，完善了個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除模式，優(yōu)化調(diào)整了個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)；在房地產(chǎn)稅改革方面，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，這標(biāo)志著我國在積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法與改革過程中又邁出關(guān)鍵一步，將為房地產(chǎn)稅立法奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。在資源稅和環(huán)境保護(hù)稅方面，《中華人民共和國資源稅法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》分別于2020年9月1日和2018年1月1日起施行。

個(gè)人所得稅改革可以考慮從層級(jí)、層級(jí)級(jí)距和個(gè)稅稅率等方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并推進(jìn)相關(guān)配套改革，比如在推動(dòng)共同富裕過程中，對(duì)于積極參與第三次分配的個(gè)人和團(tuán)體，可以考慮將相關(guān)費(fèi)用在個(gè)稅中進(jìn)行抵扣或減免，以完善相關(guān)制度體系和激勵(lì)機(jī)制。就房地產(chǎn)稅而言，征稅范圍（比如是按房產(chǎn)套數(shù)征稅還是按面積征稅）、計(jì)稅依據(jù)、征稅模式、權(quán)屬（比如小產(chǎn)權(quán)房）等的確定是關(guān)鍵。資源稅的改革應(yīng)該重點(diǎn)考慮計(jì)征方式（從量稅或從價(jià)稅）、征收范圍的擴(kuò)圍和相關(guān)稅率的調(diào)整。與此同時(shí)，消費(fèi)稅征稅范圍的擴(kuò)圍和征管力度的加強(qiáng)也刻不容緩，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和碳排放稅等稅種的改革也應(yīng)提上日程。此外，合理優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)稅收與非稅比例也是稅制改革的應(yīng)有之義，因此我國政府應(yīng)該積極推進(jìn)以稅收收入為主，以各項(xiàng)收費(fèi)為輔的財(cái)政收入體系，促使稅收和非稅保持合理、穩(wěn)定的比例。

深化預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

為了進(jìn)一步做好預(yù)算管理制度改革，可以考慮在以下幾個(gè)維度努力。第一，地方政府應(yīng)該切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算政策指向性，系統(tǒng)謀劃申報(bào)預(yù)算編制，積極推進(jìn)各個(gè)部門對(duì)財(cái)政收支具體項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算決算信息及其編制過程、三公經(jīng)費(fèi)等信息的公開，并統(tǒng)一各個(gè)地區(qū)對(duì)財(cái)政收支的核算口徑，將財(cái)政預(yù)算編制精準(zhǔn)度、切合度與財(cái)政績(jī)效管理有效結(jié)合起來，將財(cái)政透明度評(píng)分納入對(duì)地方政府的政績(jī)考核中，加大財(cái)政預(yù)算公開力度，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)執(zhí)行的控制，更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供財(cái)政保障。第二，加強(qiáng)預(yù)算編制管理能力，推進(jìn)財(cái)政制度的配套改革，加快地方“去目標(biāo)化”的財(cái)政預(yù)算制度改革，打破基數(shù)概念、預(yù)算支出固化格局。“足國之道：節(jié)用裕民，而善臧其余”，要求政府在預(yù)算管理制度的挖掘潛力、提高效率和釋放活力方面下更大功夫，加快財(cái)政預(yù)算向零基預(yù)算編制轉(zhuǎn)變，運(yùn)用好“零基預(yù)算”理念，打破部門間界限和項(xiàng)目使用限制，實(shí)行預(yù)算安排與績(jī)效結(jié)果實(shí)質(zhì)性掛鉤，推動(dòng)預(yù)算管理提質(zhì)增效。第三，立足基本點(diǎn)并強(qiáng)化依法征收的思維，輔以預(yù)算績(jī)效和問責(zé)制度，嘗試引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)、大數(shù)據(jù)人工智能應(yīng)用參與預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建更科學(xué)合理的地方官員考核制度，完善多維度政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心教授；本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)資源配置的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：72173108）和福建省鄉(xiāng)村振興研究會(huì)年度開放課題“福建省鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HX2021181）的資助成果之一】

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉

Promoting the Modernization of Fiscal Governance: Constraining

Factors and Countermeasures

Huang Shoufeng

Abstract: Generally speaking, modern financial governance is composed of three parts: “how to get,” “how to allocate,” and “how to spend” the financial funds. However, from the perspective of China’s real practice, there is much room for improvement in all the three parts. To improve and modernize China's financial governance, it is necessary to optimize the division of the administrative and the financial authority between the central and local governments and between local governments, so that the administrative and the financial authority can be coordinated and matched. It is also necessary to deepen the reform of the tax system, diversify the types of local taxes, expand the sources of local tax, and enrich local financial resources. Lastly, it is necessary to further promote the budget management system and establish a comprehensive, standardized, open, and transparent budget system.

Keywords: financial governance; tax system; budget management; government debt

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。