摘  要: 現(xiàn)階段，很多地方都在推進以數(shù)字化為核心的智慧治理，但由于對數(shù)字化建設(shè)存在認知誤區(qū)，巨額投入沒有讓社會治理顯得多么“智慧”，有些數(shù)字化項目甚至給一線工作人員和居民增加了不必要的負擔，以“賦能”為出發(fā)點的智慧治理卻導致“負能”。為此，應當重新審視智慧治理，在技術(shù)與價值兩種理性的基礎(chǔ)上對智慧治理進行整合性思考，推動治理理念從“事后應急”走向“超前治理”、治理機制從“粗放管理”走向“精準治理”、治理模式從“政府管控”走向“多元共治”，從而全方面、多維度地提升社會治理的智慧化水平。

關(guān)鍵詞:智慧治理  超前治理  精準治理  多元共治  

【中圖分類號】D630                【文獻標識碼】A

近年來，以數(shù)字化為核心的智慧治理得到各級政府的高度關(guān)注，然而巨額投入?yún)s沒有讓社會治理顯得多么“智慧”。有些地方口號喊得響、資金投入大，但是百姓的獲得感并沒有得到相應提升；有些數(shù)字化項目甚至給一線工作人員和居民增加了不必要的負擔，以“賦能”為出發(fā)點的智慧治理卻導致“負能”。因此，有必要重新審視當前如火如荼的數(shù)字化建設(shè)，思考可以從哪些方面提升社會治理的智慧化水平。

當前智慧治理存在的誤區(qū)

一是缺乏頂層設(shè)計，將智慧治理簡單地理解為多安裝高科技設(shè)備、多采集數(shù)據(jù)等。有些地方政府并未真正理解數(shù)字化內(nèi)涵，盲目購置大量的電子設(shè)備，一方面大大增加了財政負擔，擠壓了其他公共服務領(lǐng)域的投入，影響了居民的滿意度；另一方面探頭越裝越密、數(shù)據(jù)接入越來越多，未經(jīng)充分研究盲目采集的大量數(shù)據(jù)反而稀釋了數(shù)據(jù)的價值，增加了決策成本。

二是缺乏實用性，很多地方的數(shù)字化成果是用來“看的”，而不是用的。顯示屏越做越大、圖像越做越華麗，指揮大廳成為“展廳”，數(shù)字化淪為一種攀比或炫技的裝飾物，實用性遠遠不夠。

三是數(shù)據(jù)采集有余，分析和應用不足，針對居民實際需求的應用更是少之又少。由于缺乏整體性的制度設(shè)計，一些地方著重于數(shù)據(jù)的收集和存儲，輕視對海量數(shù)據(jù)的分析利用，導致數(shù)字化建設(shè)浮于表面。并且，“高位推動”下的智慧治理較多地關(guān)注“精密智控”，居民有效參與嚴重不足，未能充分體現(xiàn)“以人民為中心”的治理要義，換言之，監(jiān)管多、服務少。

從工具創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：對智慧治理的理解與反思

“智慧治理”（Smart Governance）是一個新穎的概念。伴隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等新興信息技術(shù)的擴展應用，智慧治理逐漸受到廣泛關(guān)注，人們對智慧治理的理解一步步從工具層面的創(chuàng)新逐步走向更深層次的以制度創(chuàng)新為核心的治理現(xiàn)代化。

何謂“智慧”？張海柱等（2015）認為智慧治理中的“智慧”主要來源于“海量、復雜、實時的大數(shù)據(jù)”。通過新興信息技術(shù)對大數(shù)據(jù)進行智慧化的抓取、分析和處理（付秀榮，2021），將單純的社會事實變?yōu)橛行У闹卫硇畔ⅲ◤埓浩G，2014），從而獲得更靈活、更自如、更協(xié)調(diào)的社會治理能力。通過對數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理等相近概念的辨析，顏佳華等（2019）將智慧治理定義為“通過信息技術(shù)和通信技術(shù)使國家、市場和社會得以溝通、互動和協(xié)作的治理”。

智慧治理如何影響政府行為？簡·E·芳?。?010）認為，通過“構(gòu)造信息處理和信息流動的能力，引發(fā)了官僚機構(gòu)縱向的（即指令下達層面）以及橫向的（即職能部門）精簡”。如今信息處理早已超越簡單的計算，上升到通過數(shù)學建模來模擬、預測、應對不斷變化的復雜事件的程度。憑借信息技術(shù)的強大計算能力可以改變對復雜治理客體的粗放認知（譚熒、 韓瑞波，2021），例如通過對社會事實進行數(shù)據(jù)化編碼、加工和運算，監(jiān)測社會治理狀況、感知社會治理需求、預判社會治理風險（陳水生，2022），從而提高政府的精準化治理、診斷式回應及動態(tài)式評估的能力，提升社會治理的及時性、精準性和科學性（孟天廣、趙娟，2018）。顯然，在大部分學者的視野中，“智慧”視角重點關(guān)注的是“建什么、怎么建”等技術(shù)性、操作性問題，強調(diào)的是技術(shù)作為先決條件對于社會治理的影響；且更多關(guān)注數(shù)據(jù)抓取、存儲等“控制社會”層面的問題，而對于“服務社會”的數(shù)據(jù)分析和利用還停留在較為粗淺的描述性階段。

當政府廣泛應用信息技術(shù)處理各類公共事務時，政府本身也在被構(gòu)建，直接表現(xiàn)在不斷創(chuàng)新的治理理念與治理機制上。有學者從“為誰而建、為什么建”等原則性、根本性問題出發(fā)，在反思“技術(shù)迷信”的基礎(chǔ)上，重點剖析了公民參與對于智慧治理的價值提升。郭蓉（2018）關(guān)注到了技術(shù)的負面效果，認為對技術(shù)的過分依賴會導致價值理性的失落，使得社會治理只是“看起來”更加科學和民主。在重視技術(shù)手段運用的同時，也需要關(guān)注智慧治理的“價值”。汪錦軍（2014）認為，“從人本身的需求出發(fā)”是智慧治理對電子治理等傳統(tǒng)技術(shù)治理的超越之處。Caragliu等（2016）倡導將“政府與公民的互動”納入智慧治理的評估維度。事實上，隨著政務熱線、政務論壇、政務博客、電子政務大廳等政府服務平臺的不斷迭代升級，公民參與社會治理的環(huán)境更加友好，并且由于互動過程更加開放和共享，使蘊含民主參與精神的“智慧決策”成為現(xiàn)實（Tomor et al, 2019）。

總體而言，智慧治理旨在讓公民擁有更高質(zhì)量、更便捷的社會生活，而非僅僅強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，雖說新興技術(shù)在社會治理中發(fā)揮著非常重要的作用，但是再高超的技術(shù)也無法全面解決復雜的社會治理問題。同樣地，融合多方力量的智慧治理倘若不依賴巧妙的技術(shù)設(shè)計，也只會淪為一紙空談。

智慧治理的實踐探索：案例分析及啟示

實踐常常走在理論研究的前面，一些地區(qū)已就智慧治理進行了探索，并取得了一定的成效。

“治未病”：全量數(shù)據(jù)+智能分析，預警預判實現(xiàn)超前治理

杭州市余杭區(qū)按照“全域感知、分類歸集、多維分析、協(xié)同處置、閉環(huán)管理”的建設(shè)思路，匯集各部門各系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)，建構(gòu)平安風險預測預警體系，成功打造“一網(wǎng)預警、一體協(xié)同、一站閉環(huán)”的社會矛盾智慧治理新模式。

首先，構(gòu)建風險監(jiān)測數(shù)據(jù)“一個池”、風險預測預警“一張網(wǎng)”，搭建“超市型”部門數(shù)據(jù)倉。梳理確定44個小切口風險點，分析風險成因，構(gòu)建涵蓋單一風險、復合風險、系統(tǒng)風險的95個預測預警模型。在11個平安風險模塊中，融合運用數(shù)據(jù)碰撞、AI識別、物聯(lián)感知等手段，對具體領(lǐng)域、部位的單一風險進行監(jiān)測和預警，匯聚形成單一風險預警庫?；趩我伙L險庫，進一步通過算法建模，提取出各類單一風險的共性問題，實現(xiàn)對趨勢性、區(qū)域性、行業(yè)性、綜合性風險的預警預測，支撐風險源頭治理。其次，構(gòu)建風險趨勢分析“一幅圖”。按照“宏觀+微觀”的思路，對風險監(jiān)測、預警、處置進行動態(tài)掌控、綜合研判和實時追蹤。宏觀上，集成風險預警數(shù)據(jù)，按照具體風險、板塊風險、整體風險三個層面，對行業(yè)、鎮(zhèn)街、村社、小區(qū)等進行風險畫像，對行業(yè)或區(qū)域風險狀況作出趨勢性評價，實現(xiàn)“一圖總覽”。微觀上，針對具體某個預警事件，詳細羅列產(chǎn)生風險預警的指標情況，自動生成“風險畫像”。繼而，構(gòu)建風險協(xié)同處置“一盤棋”。按照緊急事件“5分鐘簽收并指派，20分鐘內(nèi)到達現(xiàn)場，24小時內(nèi)完成處置并反饋結(jié)果”和非緊急事件“24小時內(nèi)簽收并指派，7天內(nèi)完成處置并反饋結(jié)果”的要求，聯(lián)動當事人、企業(yè)、物業(yè)、網(wǎng)格員、執(zhí)法力量、村社、鎮(zhèn)街、部門等各方主體，形成閉環(huán)處置體系。80%以上風險隱患通過“短信即時提醒+AI語音互動+機器自動復核”智能處置，日均自動處置720件，節(jié)省30余名人力。杭州市余杭區(qū)“治病于未病”的超前治理理念進一步提升了全區(qū)平安風險防控水平。今年以來，全區(qū)糾紛類警情、信訪、訴訟數(shù)量分別同比下降14%、21%、15%，全區(qū)生產(chǎn)事故總數(shù)同比下降20%。

“靶向式發(fā)力”：細化數(shù)據(jù)+科學分析，從粗放管理走向精準治理

為企業(yè)提供精準化服務是地方政府的重要職能之一。杭州市西湖區(qū)古蕩街道立足市場主體多、樓宇體量大等區(qū)域優(yōu)勢和特點，切入企業(yè)服務“不知道、找不到、不會辦”等難題，2022年上線“企服通”模塊，為企業(yè)紓困解難，提供精準化服務。首先，細化數(shù)據(jù)歸集。服務企業(yè)先要做到底數(shù)清，“企服通”上線后，累計導入企業(yè)數(shù)據(jù)7073條，復核企業(yè)5000余家，整合50條惠企政策、38個樓宇場地、活動培訓、招商信息等數(shù)據(jù)資源，并通過平臺向企業(yè)發(fā)布，同時借助算法智能分析對信息進行標簽化處理，變“人找信息”為“信息找人”。進而通過數(shù)據(jù)比對、引入分析模型，構(gòu)建“動態(tài)化、圖形化、地圖化”的經(jīng)濟數(shù)據(jù)駕駛艙，形成財政收入、出租面積、企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類型等52類經(jīng)濟指標圖表。其次，優(yōu)化需求集成。針對街道、樓宇、物業(yè)、企業(yè)4類不同用戶需求，建設(shè)“一艙兩端四界面”功能應用。治理端對接15個資源庫，聚焦指標監(jiān)測、樓宇管理、走樓訪企、政策歸集和政企互動等5類服務需求，為精準治理提供數(shù)據(jù)支撐；服務端鏈接銀行、投資機構(gòu)、會計事務所、律師事務所、券商等中介服務機構(gòu)，梳理開發(fā)找場地、找服務、找政策、找資金等4項核心功能，為企業(yè)提供“一站式”服務。第三，量化全鏈服務。根據(jù)重點企業(yè)的特性設(shè)置標簽，并進行分級、動態(tài)管理。如圍繞預警營商，建立可視化多元數(shù)據(jù)看板，通過紅黃藍三色預警，幫助樓管員快速掌握3個月到期企業(yè)信息。

在高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展、助力市場經(jīng)濟復蘇的大背景下，古蕩街道借助“企服通”，對標企業(yè)需求，持續(xù)優(yōu)化政府服務，推動政企距離“向前一公里”，已累計解決企業(yè)訴求300多條。

“紅茶議事會”：民主協(xié)商+科技支撐，做到政府-社會的良性互動

杭州市拱墅區(qū)小河街道開創(chuàng)的“紅茶議事會”，以“民主協(xié)商+科技支撐”創(chuàng)新組織居民、發(fā)動居民的機制，激發(fā)基層社區(qū)居民的參與積極性，讓人民群眾成為基層治理智慧的源泉，實現(xiàn)了政府-社會的良性互動。具體而言：在民意匯集環(huán)節(jié)，小河街道多維度收集公共服務、公共管理和公共安全等方面居民關(guān)心的問題，在數(shù)字治理平臺整理匯集，形成民意數(shù)據(jù)庫。在議題產(chǎn)生環(huán)節(jié)，每隔一段時間，系統(tǒng)自動通過“爬蟲”軟件等技術(shù)手段，從民意數(shù)據(jù)庫中提煉關(guān)鍵詞，并推薦生成民意熱度，再由社區(qū)牽頭召集相關(guān)方面開展線上線下綜合評估，確定“紅茶議事會”議題。在議題處置環(huán)節(jié)，小河街道在系統(tǒng)上設(shè)置“跟蹤評價”模塊，通過線上會議評價、成果運用、評估反饋等流程，全程跟蹤會議成果落地情況，形成“民意獲取—民意熱點大數(shù)據(jù)分析—自動形成議題建議—召開線上與線下議事會—形成共治方案—回應居民需求”環(huán)環(huán)相扣的治理閉環(huán)，成功打造人人參與、人人有責、人人享有的治理共同體。

小河街道開創(chuàng)的“紅茶議事會”所議之題都是居民關(guān)心的現(xiàn)實問題，避免了議事走向形式化；對議題不斷匯總分析，為更加準確地感知民意、更加精準地把握居民需求及其變化趨勢，從而提高綜合施策的精準性做足了準備；設(shè)置“跟蹤評價”模塊，全程跟蹤會議成果落地情況，確保了群眾訴求得到有效解決，增強了群眾獲得感、幸福感、安全感。

綜上，本文認為智慧治理的實現(xiàn)，歸根結(jié)底是要充分整合技術(shù)與價值兩種理性，即在治理理念、治理機制和治理模式層面上對智慧治理進行更為深入的整合性思考，從而全方位、多維度地提升社會治理水平。

首先，推動治理理念從“事后應急”走向“超前治理”。通過對海量數(shù)據(jù)建模分析，研判可能出現(xiàn)的社會治理風險點，提升對突發(fā)性事件或風險點的“預警+預判”能力，實現(xiàn)源頭治理和防范，從而減少突發(fā)事件的發(fā)生，有效控制、減輕甚至消除突發(fā)事件造成的社會危害，達到“治病于未病”的效果。其次，推動治理機制從“粗放管理”走向“精準治理”。通過建模、計算，抓住問題的關(guān)鍵突破點，對癥施藥，跳出傳統(tǒng)粗放式和模糊化的社會治理陷阱，實現(xiàn)社會治理精準施策，提升治理效能。第三，推動治理模式從“政府管控”走向“多元共治”。通過數(shù)字平臺基層政府可以更充分地分析居民端的海量數(shù)據(jù)，準確把握其需求及變化趨勢，提高公共服務的有效性和針對性，同時居民、商戶、社會組織等也可以通過數(shù)字平臺有效有序地參與到基層治理工作中，實現(xiàn)政府、社會的良性互動。

小結(jié)：對智慧治理的再認識

智慧治理應始終貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以人民的需求為導向，而不是站在政府管控的角度。這一點“紅茶議事會”做得很好。在數(shù)據(jù)獲取階段，通過數(shù)字化手段及時了解居民的實際需求，并根據(jù)居民的“微需求”開展“微治理”，以“小場景”撬動了“大治理”。未來，可充分梳理議事成果，前瞻性分析居民需求的變化趨勢，并提供針對性、精準性服務，充分挖掘社會治理的“超前性”。

智慧治理不是簡單地使用幾項高科技產(chǎn)品，而是通過技術(shù)應用倒逼治理體制機制的變革，重構(gòu)政府內(nèi)部、政府與社會的關(guān)系。數(shù)字技術(shù)有助于實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，對抗公共資源運作“碎片化”、行政組織結(jié)構(gòu)“碎片化”和公共服務供給“碎片化”， 推動“多跨”為核心的組織和治理流程再造。智慧治理的核心或者說重點不在于“硬件”技術(shù)，而是“軟件”，即制度建設(shè)。

智慧治理應是一個開放系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)內(nèi)，多種社會力量如分散的社會組織和志愿者交相互動，共同為社會治理貢獻自身的智慧，余杭區(qū)的社會矛盾風險智能預警處置平臺即為多元共治的范例。然而，目前很多地方把數(shù)字平臺做成了政府的管控平臺，智慧治理也就成了政府的“獨角戲”，這顯然與構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局背道而馳。今后要在廣泛聯(lián)動多方力量上下功夫，只有這樣，才能大大提高社會治理效能。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、浙江大學公共政策研究院首席專家；浙江大學公共政策研究院助理研究員嚴澤鵬對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]張海柱、宋佳玲：《走向智慧治理：大數(shù)據(jù)時代政府治理模式的變革》，《中共濟南市委黨校學報》，2015年第4期。

[2]付秀榮：《智慧治理的主要風險及其化解對策》，《國家治理》，2021年第14期。

[3]張春艷：《大數(shù)據(jù)時代的公共安全治理》，《國家行政學院學報》，2014年第5期。

[4]顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第5期。

[5][美]簡·E·芳汀著、邵國松譯：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010年。

[6]譚熒、韓瑞波：《基層智慧治理的運作機制與關(guān)系解構(gòu)——基于上海B區(qū)“社區(qū)通”的考察》，《探索》，2021年第6期。

[7]陳水生：《城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：動因、內(nèi)涵與路徑》，《理論與改革》，2022年第1期。

[8]孟天廣、趙娟：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能化社會治理：理論建構(gòu)與治理體系》，《電子政務》，2018年第8期。

[9]郭蓉：《從技術(shù)理性到行政倫理——大數(shù)據(jù)時代智慧治理的倫理反思》，《道德與文明》，2018年第6期。

[10]汪錦軍：《城市“智慧治理”：信息技術(shù)、政府職能與社會治理的整合機制——以杭州市上城區(qū)的城市治理創(chuàng)新為例》，《觀察與思考》，2014年第7期。

[11]Caragliu A , Bo C . Do Smart Cities Invest in Smarter Policies? Learning From the Past, Planning for the Future[J]. Social Science Computer Review, 2016, 34(6):657-672.

[12]Tomor Z , Meijer A , Michels A , et al. Smart Governance For Sustainable Cities: Findings from a Systematic Literature Review[J]. Journal of Urban Technology, 2019, 26:3-27.

責編：羅 婷／美編：石 玉

Practice-based Exploration of Smart Governance:

Case Analysis and Inspirations

Xu Lin

Abstract:  At the current stage, smart governance with digitalization as its core is being promoted in many places. But due to misunderstandings of digital construction, huge investments have failed to make social governance any “smarter”, and some digital projects have even unnecessarily increased the burden of frontline personnel and the residents. In other words, smart governance with “empowerment” as the starting point has become “negative energy”. Therefore, we should re-examine smart governance by conducting integrated thinking about it based on the rationality of technology and value, promoting the transformation from “ex-post emergency” to “advanced governance” in concept, from “extensive management” to “precise governance” in mechanism, and from “government control” to “multisubject co-governance” in model to improve the intelligent level of social governance comprehensively and multi-dimensionally.

Keywords: smart governance; advanced governance; precise governance; multisubject co-governance

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。