【摘要】新中國(guó)成立后，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷，不斷調(diào)整和完善。從海洋行政主管部門的設(shè)立、撤銷、合并，海洋行業(yè)管理的進(jìn)與退，海洋執(zhí)法的分與合，可以洞悉我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯：統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系是建設(shè)的核心，化解綜合與行業(yè)的內(nèi)在張力是建設(shè)的重點(diǎn)，平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是建設(shè)的基礎(chǔ)，行政體制改革是建設(shè)的抓手。
【關(guān)鍵詞】海洋治理體系 發(fā)展歷程 內(nèi)在邏輯
【中圖分類號(hào)】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.17.004
【作者簡(jiǎn)介】王剛，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，教育部重點(diǎn)研究基地海洋發(fā)展研究院研究員。研究方向?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理、海洋環(huán)境治理、地方政府治理。主要著作有《生態(tài)文明建設(shè)中的沿海灘涂使用與補(bǔ)償制度研究》《邏輯學(xué)》等。
引言
2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)。海洋治理體系作為我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，一直以來(lái)備受國(guó)家和學(xué)界的重視。目前，學(xué)界有關(guān)海洋治理體系建設(shè)的研究，集中呈現(xiàn)在海洋管理體制、海洋執(zhí)法體制、地方海洋管理模式三個(gè)方面，其貫穿的核心主題是綜合管理與行業(yè)管理的關(guān)系、集中執(zhí)法與分散執(zhí)法的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系。海洋綜合管理一直是學(xué)界推崇的理論和模式選擇，體現(xiàn)在治理體系上就是成立高規(guī)格的綜合性的海洋行政主管部門，早在2006年，李百齊就提出，應(yīng)該理順管理體制，建立一個(gè)更為權(quán)威的海洋管理機(jī)構(gòu)[1]。隨后的研究幾乎都追隨了這一思路：賀義雄認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一管理、多部門合作的海洋行政管理體制[2]，閻鐵毅重申了建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的重要性。[3]與之相對(duì)應(yīng)的另一實(shí)現(xiàn)綜合管理的路徑是建立海洋綜合協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，這一路徑既關(guān)涉中央——主張?jiān)O(shè)立高規(guī)格的國(guó)家級(jí)委員會(huì)[4]，也涉及地方——成立例如區(qū)域性的渤海綜合管理委員會(huì)[5]，領(lǐng)域性的沿海灘涂管理委員會(huì)[6]。但是與之相對(duì)應(yīng)，對(duì)海洋綜合管理的推崇，也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑和反思，這時(shí)如果我們跳出海洋管理，以一種更為宏觀的角度來(lái)看待這些學(xué)者們所提出的改革設(shè)想，學(xué)界對(duì)海洋行政管理體制改革的很多設(shè)想有可能對(duì)其他領(lǐng)域的改革構(gòu)成挑戰(zhàn)，也與其他一些非海洋管理職能部門的改革思路相沖突，是對(duì)鄰接海洋的其他職能管理統(tǒng)一的一種挑戰(zhàn)。西辛·塞恩就認(rèn)為綜合管理一般來(lái)說(shuō)不是取代行業(yè)管理，而是對(duì)行業(yè)管理的補(bǔ)充[7]。有研究從部門統(tǒng)合的角度指出，在中國(guó)海洋綜合管理進(jìn)程中，各個(gè)涉海部門內(nèi)部關(guān)系與相互之間的關(guān)系還是沒(méi)有在改革中得以協(xié)調(diào)。職能與職權(quán)沒(méi)有理順清楚。[8]有學(xué)者據(jù)此提出了建立“分散管理、統(tǒng)一執(zhí)法，決策部門、執(zhí)行部門和信息部門相互合作、相互制約的海洋行政管理體制”的改革設(shè)想，以期化解這一矛盾。[9]
從實(shí)際的海洋治理體系建設(shè)歷程來(lái)看，國(guó)家一直在積極吸納海洋管理學(xué)界在海洋治理體系方面的理論構(gòu)想，并將之有選擇地付諸實(shí)施。尤其是進(jìn)入新時(shí)代，海洋治理體系建設(shè)更是成為國(guó)家治理體系建設(shè)不可或缺的組成部分。近十年來(lái)，海洋治理體系經(jīng)歷了一系列重大調(diào)整，體現(xiàn)了我們?cè)诤Ｑ笾卫矸矫娴囊恍├砟钭冞w和內(nèi)在邏輯。2013年、2018年的國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，給予了海洋治理體系以截然不同的建設(shè)邏輯。為何在短短的十年間，我國(guó)的海洋綜合管理思路得以重塑？[10]非常遺憾的是，學(xué)界尚沒(méi)有對(duì)國(guó)家在海洋治理體系建設(shè)中的內(nèi)在邏輯進(jìn)行系統(tǒng)提煉和挖掘，從而缺乏對(duì)國(guó)家在綜合管理與行業(yè)管理之間的取舍和揚(yáng)棄進(jìn)行深入剖析。本文擬立足海洋治理體系建設(shè)的歷史梳理，從而洞悉我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯，以此展望我國(guó)未來(lái)海洋治理體系建設(shè)的基本方向。
中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的發(fā)展歷程
學(xué)界已有研究者從海洋管理體制變遷的角度，對(duì)新中國(guó)成立后我國(guó)的海洋治理體系進(jìn)行回顧和總結(jié)。仲雯雯將其分為初步形成國(guó)家海洋行政管理的三十年和初步形成海洋綜合管理的三十年[11]，史春林等回顧了1978年以來(lái)我國(guó)海洋管理體制改革歷程，將其劃分為改革起步階段、改革深化階段、改革創(chuàng)新階段[12]。借鑒學(xué)界既有的研究思路，本文延續(xù)中國(guó)海洋大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)的既有觀點(diǎn)[13]，將其分為以下五個(gè)階段，梳理新中國(guó)成立后我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的發(fā)展歷程。
成立期（20世紀(jì)60～70年代）。新中國(guó)成立后，我國(guó)海洋治理體系的建設(shè)，可以溯源至我國(guó)海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)定。1963年3月，國(guó)家科委海洋專業(yè)組在青島召開(kāi)會(huì)議，討論和研究我國(guó)海洋科學(xué)十年發(fā)展規(guī)劃草案。會(huì)議的一個(gè)成果就是建議為加速發(fā)展我國(guó)海洋事業(yè)，應(yīng)成立國(guó)家海洋局統(tǒng)一管理國(guó)家的海洋工作。5月，由國(guó)家科委海洋專業(yè)組組長(zhǎng)袁也烈牽頭組織29名專家，聯(lián)名向黨中央、國(guó)務(wù)院寫信，建議成立國(guó)家海洋局，統(tǒng)一管理和發(fā)展國(guó)家的海洋事業(yè)。1964年1月，國(guó)家科委黨組根據(jù)專家們的建議，寫信給時(shí)任中央書(shū)記處總書(shū)記鄧小平，建議成立國(guó)家海洋局。專家們認(rèn)為我國(guó)在海洋治理上，存在四個(gè)亟需解決的問(wèn)題：一是海上活動(dòng)安全沒(méi)有保證，需要加強(qiáng)海洋災(zāi)害救助；二是海洋水產(chǎn)資源沒(méi)有得到充分合理利用，需要加強(qiáng)海洋開(kāi)發(fā)；三是對(duì)海底礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和分布情況了解甚少，需要增加海洋勘探；四是國(guó)防建設(shè)和海上作戰(zhàn)缺乏海洋資料，無(wú)法有效支撐海洋權(quán)益維護(hù)。1964年2月，中共中央正式批準(zhǔn)在國(guó)務(wù)院下設(shè)立國(guó)家海洋局。1964年7月，國(guó)家海洋局正式成立。國(guó)家海洋局的成立，標(biāo)志著我國(guó)海洋治理體系的初步形成。
充實(shí)期（20世紀(jì)80～90年代）。這一時(shí)期，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)具有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是海洋行政主管機(jī)構(gòu)（國(guó)家海洋局）的機(jī)構(gòu)調(diào)整和權(quán)力隸屬幾經(jīng)變遷。1980年9月，國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)了國(guó)家科委《關(guān)于改變國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)問(wèn)題的報(bào)告》，改變了海洋局的權(quán)力隸屬關(guān)系，從10月起，國(guó)家海洋局由海軍代管改為國(guó)家科委代管；時(shí)隔三年，1983年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家海洋局又改為直隸國(guó)務(wù)院，并賦予其海域管理、海洋權(quán)益維護(hù)的綜合管理職責(zé)。經(jīng)此變遷，國(guó)家海洋局由原來(lái)主要負(fù)責(zé)海洋科研調(diào)查組織工作的事業(yè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)務(wù)院隸屬下的管理全國(guó)海洋工作的行政主管部門。[14]國(guó)家海洋局的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)設(shè)辦公室、綜合計(jì)劃司、科學(xué)技術(shù)司、調(diào)查指揮司、環(huán)境保護(hù)司和物資裝備司等，主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國(guó)海洋工作，以及組織、實(shí)施海洋調(diào)查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服務(wù)。但是在1993年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家海洋局又由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為由國(guó)家科委管理的下設(shè)機(jī)構(gòu)。
二是為地方海洋行政機(jī)構(gòu)的成立奠定了良好的基礎(chǔ)。早在20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)的五部委聯(lián)合在沿海?。ㄊ校╅_(kāi)展海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查。為了更好地配合和促進(jìn)這次綜合調(diào)查，沿海各?。ㄊ校┒汲闪⒘?ldquo;海岸帶調(diào)查辦公室”。“海岸帶調(diào)查辦公室”作為一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，成為沿海地方海洋行政機(jī)構(gòu)的雛形。歷時(shí)八年的綜合調(diào)查之后，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家科委和國(guó)家海洋局的共同倡議下，“海岸帶調(diào)查辦公室”改為沿海各省市科委下面管理地方海洋工作的海洋局（處、室）等機(jī)構(gòu)，并接受國(guó)家科委和海洋局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1989年，國(guó)家海洋局確定了其直屬的北海、東海和南海分局，以及10個(gè)海洋管區(qū)、50個(gè)海洋監(jiān)察站的相關(guān)職責(zé)，從而形成了國(guó)家海洋局—海區(qū)海洋分局—海洋管區(qū)—海洋監(jiān)察站的四級(jí)海洋管理體系。
三是進(jìn)一步強(qiáng)化了涉海行業(yè)管理。在充實(shí)期，涉海行業(yè)管理在四個(gè)方面得到完善和加強(qiáng)：（1）海洋港口及交通運(yùn)輸管理。當(dāng)時(shí)的交通部門下設(shè)港務(wù)系統(tǒng)、航道系統(tǒng)和港務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)行海上航運(yùn)的管理。成立了港務(wù)監(jiān)督局（后又改稱為水上安全監(jiān)督局），主管水上交通安全。截止1987年，我國(guó)在沿海港口組建14個(gè)交通部直屬的海上安全局，沿海港監(jiān)隊(duì)伍擴(kuò)大到一萬(wàn)余人。（2）海洋漁業(yè)的管理。這一時(shí)期除了加強(qiáng)了海洋漁業(yè)的立法之外，[15]在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，也強(qiáng)化了海洋漁業(yè)管理，設(shè)立了主管漁業(yè)及漁政的漁業(yè)局，并隸屬當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部。漁業(yè)局下設(shè)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局、漁政漁港監(jiān)督管理局等，并在黃渤海、東海和南海設(shè)立了三個(gè)直屬漁業(yè)局的海區(qū)漁政局。此外，沿海各省（市）以及地縣也均設(shè)立了相應(yīng)的漁政管理機(jī)構(gòu)。（3）海鹽生產(chǎn)管理。這一時(shí)期我國(guó)將鹽業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一歸屬到國(guó)家輕工業(yè)局進(jìn)行管理，在全國(guó)成立了中國(guó)鹽業(yè)總公司、中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)。海鹽在國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行生產(chǎn)和銷售。這一時(shí)期的海鹽生產(chǎn)和銷售，更多是突出鹽業(yè)的統(tǒng)一管理，沒(méi)有彰顯海鹽管理在鹽業(yè)管理中的特性。（4）海洋油氣生產(chǎn)管理。早在1964年，我國(guó)就開(kāi)始了海洋油氣勘探。1979年起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行對(duì)外合作勘探，開(kāi)發(fā)海洋石油天然氣的政策，并據(jù)此成立了中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)海洋石油總公司，加強(qiáng)海洋油氣的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)，每個(gè)公司都下設(shè)有若干個(gè)海區(qū)公司。
發(fā)展期（20世紀(jì)90年代末～2012年）。1998年，國(guó)務(wù)院開(kāi)展了一輪幅度較大的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，從而使得海洋治理體系進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)期。1998年國(guó)務(wù)院改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是合并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、壓縮部委數(shù)量。在這一改革理念的主導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)的國(guó)家海洋局整合為隸屬國(guó)土資源部的國(guó)家局（國(guó)家局是1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)建）。國(guó)家海洋局的相關(guān)職能進(jìn)行了調(diào)整，確定為海洋立法、海洋管理和海洋規(guī)劃三項(xiàng)主要職能，并將其基本職責(zé)發(fā)展為海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋國(guó)際合作、海洋科技、維護(hù)海洋權(quán)益、海洋減災(zāi)等六個(gè)方面。
這一時(shí)期，除了調(diào)整機(jī)構(gòu)定位，完善海洋局的職能外，另一個(gè)重要的治理體系建設(shè)就是完善海洋執(zhí)法體系。1999年，在前期大量鋪墊和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，最終成立了中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，負(fù)責(zé)全國(guó)的海洋監(jiān)察執(zhí)法，并與機(jī)構(gòu)調(diào)整后的國(guó)家海洋局合署辦公。隨后不久，國(guó)家海洋局下轄的三個(gè)分局，也先后成立了北海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)、東海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)和南海區(qū)海監(jiān)總隊(duì)，[16]并下設(shè)11個(gè)省（區(qū)、市）總隊(duì)及其支隊(duì)，負(fù)責(zé)查處違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、侵犯海洋權(quán)益、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等行為。[17]1998年，海關(guān)緝私隊(duì)伍開(kāi)始組建，1999年，成立了海關(guān)總署走私犯罪偵查局（后更名為海關(guān)總署緝私局）。一年后，即2000年，農(nóng)業(yè)部成立了中國(guó)漁政指揮中心，統(tǒng)一管理和指揮全國(guó)的漁政漁監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍，并下設(shè)中國(guó)漁政黃渤海、東海和南海三個(gè)總隊(duì)。各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的成立，最大限度地提升了我國(guó)海洋執(zhí)法能力，也拓展了海洋治理體系。[18]
隨著海洋執(zhí)法隊(duì)伍、海洋管理部門的不斷增多，我國(guó)也開(kāi)始注重綜合協(xié)調(diào)體系的建設(shè)。2012年下半年，成立了中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部、軍方等涉海部門的工作。
調(diào)整期（2013年～2017年）。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重新組建國(guó)家海洋局，使得我國(guó)的海洋治理體系得到進(jìn)一步調(diào)整。重新組建后的國(guó)家海洋局，在幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破。首先，成立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)。國(guó)家海洋委員會(huì)全面負(fù)責(zé)研究和制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋的相關(guān)重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作，由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)。其次，整合海上執(zhí)法隊(duì)伍，成立了新的中國(guó)海警局，優(yōu)化海洋執(zhí)法體制。2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將原來(lái)分別隸屬于國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、公安部、海關(guān)的四支海上執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合，成立了新的海上執(zhí)法隊(duì)伍——中國(guó)海警局。新成立的中國(guó)海警局接受國(guó)家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)，公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
在2013年的“大部制”改革中，并沒(méi)有對(duì)國(guó)家海洋局的隸屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整——國(guó)家海洋局依然是國(guó)土資源部下轄的國(guó)家局，但是它設(shè)立了高層的國(guó)家海洋委員會(huì)，并對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合，重塑了海洋執(zhí)法體系，這預(yù)示了我國(guó)的海洋治理體系從半集中型的管理體制發(fā)展到了相對(duì)集中型的管理體制（見(jiàn)圖1）。
提升期（2018年至今）。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，對(duì)海洋行政管理體制進(jìn)行了較大程度的調(diào)整和改革，從而將我國(guó)的海洋治理體系推進(jìn)到了一個(gè)新的時(shí)期?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》將原國(guó)土資源部的主要職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，原國(guó)家海洋局的職責(zé)，原國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)進(jìn)行整合，組建成立了新的自然資源部（自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子），作為國(guó)務(wù)院組成部門。新成立的自然資源部，負(fù)責(zé)海洋開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督管理工作、海域使用管理工作、海島保護(hù)和利用，并制定海域和海島保護(hù)利用規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)無(wú)居民海島、海域、海底地形地名管理工作，制定領(lǐng)?；c(diǎn)等特殊用途海島保護(hù)管理辦法并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)、預(yù)警監(jiān)測(cè)和減災(zāi)工作，參與重大海洋災(zāi)害應(yīng)急處置。自然資源部取代原國(guó)家海洋局，成為海洋行政主管部門。
《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》還將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職責(zé)，整合進(jìn)入新成立的生態(tài)環(huán)境部，從而實(shí)現(xiàn)海洋資源開(kāi)發(fā)、監(jiān)督，與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的制衡。此外，2018年的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步理順了海洋執(zhí)法體制，改變了以往執(zhí)法不力的局面。2018年的海洋行政管理體制改革，體現(xiàn)了我國(guó)在海洋綜合管理的推進(jìn)上發(fā)生了理念轉(zhuǎn)移。以往學(xué)界所推崇的海洋綜合管理，注意提升海洋行政主管部門的獨(dú)立性和權(quán)力層級(jí)，注意維護(hù)海洋內(nèi)部各行業(yè)管理的兼容性，注意強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境的獨(dú)特性。而2018年的機(jī)構(gòu)改革，不但沒(méi)有提升傳統(tǒng)意義上的海洋行政主管部門——國(guó)家海洋局的權(quán)力層級(jí)，反而予以取消，納入自然資源部。并且強(qiáng)調(diào)陸域環(huán)境與海洋環(huán)境的一致性，海洋生態(tài)環(huán)境納入生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一管理。這一新的管理體制，將對(duì)我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯
新中國(guó)成立后，我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷，不斷調(diào)整和完善，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)海洋治理的高度重視。不同的建設(shè)時(shí)期，盡管重點(diǎn)、領(lǐng)域甚至思路不盡相同，但也體現(xiàn)了我國(guó)海洋治理體系建設(shè)的內(nèi)在邏輯。
統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系是建設(shè)的核心。海洋治理體系的建設(shè)，無(wú)法回避其與陸域治理的關(guān)系。尤其對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)傳統(tǒng)上重視陸地的國(guó)家而言，對(duì)海洋治理的關(guān)涉，經(jīng)常延續(xù)甚至照搬陸地治理的經(jīng)驗(yàn)和體系。因此，如何統(tǒng)籌海洋與陸地的內(nèi)在關(guān)系，是中國(guó)海洋治理體系建設(shè)的核心。
不管是在理論界，還是在實(shí)踐管理中，我國(guó)均已將統(tǒng)籌陸海治理的內(nèi)在關(guān)系提升到海洋治理體系建設(shè)的重要高度，其重要的理念和標(biāo)志就是“陸海統(tǒng)籌”概念的提出。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（World Commission on Environment and Development, WCED）指出海洋與海岸帶規(guī)劃需要著重考慮區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)有特征，即綜合考慮聯(lián)系陸地的流域、海岸帶、近岸海域、近海海域和公海。這一陸海綜合考量的理念，開(kāi)始受到廣泛認(rèn)同。[19]我國(guó)早在20世紀(jì)90年代初，在開(kāi)展全國(guó)海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃中也提出了海陸一體化原則，“根據(jù)海陸一體化的原則，統(tǒng)籌沿海國(guó)土開(kāi)發(fā)”，這成為陸海統(tǒng)籌概念的萌芽[20]。2005年，張海峰首次提出“陸海統(tǒng)籌”，并將其提到與中央“五個(gè)統(tǒng)籌”并列的高度[21]，從而開(kāi)始了學(xué)界對(duì)陸海統(tǒng)籌的關(guān)注和深入探討。2017年，黨的十九大報(bào)告中明確提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，意味著陸海統(tǒng)籌的概念和理論進(jìn)入到我國(guó)海洋治理體系的核心。
陸海統(tǒng)籌，意味著海洋治理體系的建設(shè)需要統(tǒng)籌以下幾個(gè)方面的考量：第一，在空間規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)海洋與陸地一體化統(tǒng)籌。尤其是海岸帶區(qū)域，由于沿海灘涂等既具有土地的特性，又具有海洋的特性，因而需要在管理實(shí)踐與法律適用上，統(tǒng)合土地管理與海洋管理的差異，化解海洋類法律與土地類法律之間的張力。[22]第二，統(tǒng)籌多領(lǐng)域之間的治理理念、手段與目標(biāo)之間的關(guān)系。陸海統(tǒng)籌是以自然資源條件為基礎(chǔ)，統(tǒng)一籌劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。[23]因此，陸海統(tǒng)籌需要平衡自然與社會(huì)之間的關(guān)系，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明之間的關(guān)系。第三，根據(jù)國(guó)家治理重點(diǎn)的變遷，實(shí)現(xiàn)海洋治理制度、體制不斷變革。陸海統(tǒng)籌治理，意味著需要將海洋納入整個(gè)國(guó)家治理體系中去考慮和統(tǒng)籌，因此，陸域治理的重點(diǎn)變遷，應(yīng)該影響著海洋治理體系的變化。在國(guó)家面臨外部國(guó)際環(huán)境的變化和內(nèi)部治理重點(diǎn)的變遷過(guò)程中，海洋治理體系需要反映這種變化和變遷。
化解綜合與行業(yè)的內(nèi)在張力是建設(shè)的重點(diǎn)。與傳統(tǒng)的陸域治理不同，海洋治理體系的建設(shè)中，一個(gè)無(wú)法回避的重點(diǎn)就是如何定位海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理之間的關(guān)系。作為一種海洋管理理念，“海洋綜合管理”最初由美國(guó)于20世紀(jì)30年代提出。當(dāng)時(shí)由于海底石油天然氣的發(fā)現(xiàn)、海洋空間用途的增多，人們意識(shí)到海洋應(yīng)該作為一個(gè)自然地理單元或者國(guó)家管轄區(qū)域，進(jìn)行超出航運(yùn)、漁業(yè)管理之外的綜合管理。1960年代，美國(guó)提出了“海洋和海岸帶綜合管理”的概念，并在1972年頒布了人類歷史上第一部《海岸帶管理法》，這標(biāo)志著綜合管理的理念開(kāi)始進(jìn)入到海洋管理的實(shí)踐中。“海洋綜合管理”被明確提出是在1989年11月，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)作了《實(shí)現(xiàn)依〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉而有的利益：各國(guó)在開(kāi)發(fā)和管理海洋資源方面的需要》的報(bào)告，該報(bào)告全面闡述了“海洋綜合管理”的意義、作用和目標(biāo)，進(jìn)而號(hào)召沿海國(guó)家采納海洋綜合管理并加以實(shí)施。1992年聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21世紀(jì)議程》，對(duì)各國(guó)建立海洋綜合管理體制提出了更為明確的要求。[24]我國(guó)在實(shí)踐的海洋治理中，與世界發(fā)展相契合，海洋綜合管理的理念與概念也不斷得到重申和呈現(xiàn)，1996年制定的《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》以及2006年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》，也均強(qiáng)調(diào)了實(shí)施海洋綜合管理的理念和重要性（見(jiàn)圖2）。[25]
海洋綜合管理之所以在海洋治理體系建設(shè)中占據(jù)如此重要的位置，一個(gè)根本的原因在于海洋具有一體化和流動(dòng)性的自然特性，不管是在海洋資源的開(kāi)發(fā)與利用上，還是在海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)上，均需要立足整體，綜合考量。但是這種海洋自然狀況的特性，卻與海洋管理定位存在錯(cuò)位，從而造成海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理之間存在張力。國(guó)家將海洋管理作為中央職能管理的重要組成部分，體現(xiàn)在行政體制設(shè)置上，就是將海洋行政主管部門定位為中央的職能管理部門，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位是代表國(guó)家，行使職能管理。但是海洋卻具有與陸域一樣的地域特性，在陸域上，其“綜合管理”（在陸域管理中，實(shí)際上很少談及綜合管理）的主體是地方政府，地方政府統(tǒng)一、綜合行使地域管理的權(quán)限，其與其他職能管理的關(guān)系，形成行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)之間的權(quán)屬關(guān)系差異，從而不易發(fā)生綜合管理與職能管理（在陸域管理中，一般稱為職能管理，在海洋管理中，一般稱為行業(yè)管理）的沖突。這種矛盾由來(lái)已久，筆者曾經(jīng)設(shè)想過(guò)設(shè)立“海洋特別區(qū)政府”的辦法，予以化解。[26]
綜上所述，學(xué)界對(duì)海洋綜合管理的討論經(jīng)久不衰，其根本原因就是海域沒(méi)有按照陸域的地域特性去進(jìn)行管理定位，從而造成海洋綜合與海洋行業(yè)之間的張力，這種張力成為我國(guó)海洋治理體系建設(shè)幾經(jīng)變遷的內(nèi)在動(dòng)力之一。2018年，國(guó)家取消了國(guó)家海洋局，將其職能分別歸屬自然資源部（對(duì)外保留國(guó)家海洋局的牌子）和生態(tài)環(huán)境部，是對(duì)這種張力的一個(gè)有力回應(yīng)，也將我國(guó)的海洋治理體系建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的時(shí)期。
平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是建設(shè)的基礎(chǔ)。進(jìn)行海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)，一直以來(lái)就是我國(guó)海洋治理的核心內(nèi)容之一。國(guó)家海洋局雖然幾經(jīng)變遷，但是海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直是其核心職能之一。在地方海洋機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，如上所述，地方海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，其初衷是開(kāi)展全國(guó)海岸帶及海涂資源的綜合調(diào)查，以便更為有效地開(kāi)發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。在海洋執(zhí)法方面，海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的組建是其重要的內(nèi)容。為了實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)家海洋局組建中國(guó)海監(jiān)來(lái)承擔(dān)執(zhí)法工作?？梢哉f(shuō)，海洋執(zhí)法中的五支海洋執(zhí)法隊(duì)伍，有四支關(guān)涉海洋環(huán)境執(zhí)法。海洋資源與海洋生態(tài)的核心地位，還體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)海洋空間的規(guī)劃上，一個(gè)重要的標(biāo)志就是相繼確立海洋功能區(qū)劃。1989年、1998年國(guó)家海洋局分別依次開(kāi)展了小比例尺、大比例尺的海洋功能區(qū)劃工作。在此基礎(chǔ)上，2002年8月《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》完成編制，由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施。2004年2月22日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了全國(guó)第一個(gè)省級(jí)海洋功能區(qū)劃——山東省海洋功能區(qū)劃。同年3月16日和9月14日，國(guó)務(wù)院又相繼批準(zhǔn)了遼寧省海洋功能區(qū)劃、廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃。隨后，我國(guó)沿海省市相繼公布了海洋功能區(qū)劃，合理布局海洋資源與海洋生態(tài)，一直是海洋治理的重要內(nèi)容。
在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)的海洋治理體系進(jìn)一步平衡海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的關(guān)系：將海島保護(hù)、海洋空間規(guī)劃等大部分的海洋管理職能劃歸自然資源部，側(cè)重海洋資源利用，將海洋生態(tài)保護(hù)等職能劃歸生態(tài)環(huán)境部，專設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境司，側(cè)重海洋生態(tài)保護(hù)。新的海洋治理體系，實(shí)現(xiàn)了海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的制衡，從而使得兩者的平衡達(dá)到一個(gè)新的高度。但是海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的矛盾具有動(dòng)態(tài)性、常態(tài)性，可以預(yù)見(jiàn)，如何在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)的平衡，將是我國(guó)海洋治理體系建設(shè)不變的主題之一。
行政體制改革是建設(shè)的抓手。進(jìn)行行政體制的改革，一直是我國(guó)國(guó)家治理體系建設(shè)的重要載體和呈現(xiàn)形式。顏昌武概括為政治體制改革化約為行政體制改革，行政體制改革落實(shí)為機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革承載國(guó)家治理現(xiàn)代化的重任，行政機(jī)構(gòu)改革構(gòu)成改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在邏輯[27]。這種以行政體制改革，集約和體現(xiàn)國(guó)家政治建設(shè)、國(guó)家治理體系建設(shè)的做法和邏輯，體現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)方面。其中，海洋治理體系建設(shè)同樣秉承這一內(nèi)在邏輯。我國(guó)海洋治理體系的發(fā)展歷程，更多是體現(xiàn)在海洋行政管理體制的不斷調(diào)整和優(yōu)化上：其內(nèi)容涉及海洋行政主管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并，地方海洋管理的模式調(diào)整等，無(wú)不是在行政體制改革的范疇內(nèi)進(jìn)行和提升。行政體制是國(guó)家治理體系最為集中和直接的體現(xiàn)，以海洋行政體制改革作為海洋治理體系建設(shè)的抓手，既契合了我國(guó)整體的國(guó)家建設(shè)邏輯，又可以將海洋治理中存在的問(wèn)題直接予以化解，將獲得的經(jīng)驗(yàn)直接予以轉(zhuǎn)化。誠(chéng)然，未來(lái)的海洋治理體系建設(shè)，將涉及到行政體制的深層次改革。
結(jié)語(yǔ)
我們力圖用“海洋治理體系”的話語(yǔ)表達(dá)，來(lái)呈現(xiàn)新中國(guó)成立后我國(guó)海洋管理體制、海洋執(zhí)法隊(duì)伍，以及海洋行政主管部門與海洋行業(yè)管理部門之間關(guān)系的變遷邏輯。海洋治理體系幾經(jīng)變遷，這一變遷是多維度的：既有話語(yǔ)體系的變遷，從海洋管理到海洋治理的話語(yǔ)表述轉(zhuǎn)變；也有權(quán)力隸屬關(guān)系的不斷調(diào)整；更有模式的不斷優(yōu)化。海洋治理變遷，既反映了我國(guó)國(guó)家治理體系的發(fā)展脈絡(luò)，同樣也蘊(yùn)含著自身獨(dú)特的內(nèi)在邏輯。海洋治理變遷的內(nèi)在邏輯，彰顯了海洋與陸地之間關(guān)系的復(fù)雜，海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)平衡的關(guān)鍵，更體現(xiàn)了部門協(xié)調(diào)關(guān)系的重要性。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，海洋治理體系的建設(shè)，將是不可或缺的一環(huán)。
（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀下沿海特大城市風(fēng)險(xiǎn)的韌性治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21AZZ014）
注釋
[1]李百齊：《對(duì)我國(guó)海洋綜合管理問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》，《中國(guó)行政管理》，2006年第12期。
[2]賀義雄：《我國(guó)海洋綜合管理新體制構(gòu)建研究》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第3期。
[3]閻鐵毅：《中國(guó)海洋執(zhí)法體制改革建議》，《行政管理改革》，2012年第7期；閻鐵毅，吳煦：《中國(guó)海洋執(zhí)法體制研究》，《學(xué)術(shù)論壇》，2021年第10期。
[4]陳艷、趙曉宏：《我國(guó)海洋管理體制改革的方向及目標(biāo)模式探討》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2006年第3期。
[5]徐祥民、張紅杰：《關(guān)于設(shè)立渤海綜合管理委員會(huì)必要性的認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2012年第12期。
[6]王剛、王印紅：《中國(guó)沿海灘涂的環(huán)境管理體制及其改革》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2012年第12期。
[7]Biliana Cicin-Sain, "Sustainable Development and Integrated Coastal Management," Ocean & Coastal Management, 1993(1-3), pp. 11-43.
[8]史春林：《中國(guó)海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2014年第11期。
[9]王印紅、王琪：《海洋強(qiáng)國(guó)背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構(gòu)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第5期。
[10][25]王剛、宋鍇業(yè)：《海洋綜合管理推進(jìn)何以重塑？——基于海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合阻滯的組織學(xué)分析》，《中國(guó)行政管理》，2021年第8期。
[11]仲雯雯：《我國(guó)海洋管理體制的演進(jìn)分析（1949-2009）》，《理論月刊》，2013年第2期。
[12][14]史春林、馬文婷：《1978年以來(lái)中國(guó)海洋管理體制改革：回顧與展望》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2019年第6期。
[13]王琪：《海洋行政管理學(xué)（修訂版）》，北京：人民出版社，2020年，第89～90頁(yè)。
[15]1986年，我國(guó)頒布了漁業(yè)的基本法《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，隨后又頒布了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。
[16]鹿守本、艾萬(wàn)鑄：《海岸帶綜合管理：體制和運(yùn)行機(jī)制研究》，北京：海洋出版社，2002年，第131頁(yè)。
[17]實(shí)際上，早在20世紀(jì)80年代就展開(kāi)了海上執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。1982年海軍抽調(diào)部分人員組建了海上公安巡邏隊(duì)，1988年更名為海警，歸公安邊防領(lǐng)導(dǎo)并在各省級(jí)地區(qū)設(shè)立了海警支隊(duì)。
[18]海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的紛紛設(shè)立，一方面體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)海洋執(zhí)法的重視，但另一方面又造成了執(zhí)法的多頭分立。中國(guó)海上執(zhí)法力量的五個(gè)組成部分：中國(guó)海監(jiān)（隸屬國(guó)家海洋局）、中國(guó)海事（隸屬交通運(yùn)輸部）、中國(guó)漁政（隸屬農(nóng)業(yè)部）、中國(guó)海警（隸屬公安部）和中國(guó)海關(guān)。由于它們的海洋管理職能和執(zhí)法之間存在交叉和空白，經(jīng)常發(fā)生扯皮和推諉現(xiàn)象。具體參見(jiàn)徐祥民、李冰強(qiáng)：《渤海管理法的體制問(wèn)題研究》，北京：人民出版社，2011年，第1～10頁(yè)。
[19]Jean-Paul Ducrotoy and Siân Pullen, "Integrated Coastal Zone Management: Commitments and Developments from an International, European, and United Kingdom Perspective," Ocean & Coastal Management, 1999, 42(1), pp. 1-18.
[20]參見(jiàn)國(guó)家海洋局，1996，《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》，北京：海洋出版社。
[21]張海峰：《海陸統(tǒng)籌 興海強(qiáng)國(guó)——實(shí)施海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略，樹(shù)立科學(xué)的能源觀》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2005年第3期。
[22]王剛：《生態(tài)文明建設(shè)中的沿海灘涂使用與補(bǔ)償制度研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第111～113頁(yè)。
[23]許學(xué)工、梁澤等：《黃河三角洲陸海統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展探討》，《資源科學(xué)》，2020年第3期。
[24]Biliana Cicin-Sain and Robert W. Knecht, Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices, Washington, D. C.: Island Press, 1998, p. 87.
[26]王剛、袁曉樂(lè)：《我國(guó)海洋行政管理體制及其改革——兼論海洋行政主管部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第4期。
[27]顏昌武：《機(jī)構(gòu)改革與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)：建國(guó)以來(lái)的中國(guó)》，《學(xué)?！?，2019年第2期。
Development History and Intrinsic Logic of China's Marine Governance System
Wang Gang
Abstract: After the founding of the People's Republic of China, its marine governance system has undergone changes several times and has been continuously adjusted and improved. From the establishment, abolition and merger of marine administrative departments, the advancement and retreat of marine industry management, and the division and integration of marine law enforcement, the intrinsic logic of the development of China's marine governance system can be identified as follows: the core of the development is to coordinate the inner relationship between land and sea governance, the focus is to resolve the inner tension between the comprehensive development and the industry, the foundation is to balance the relationship between resource development and ecological conservation, and the administrative system reform constitutes its hinge.
Keywords: marine governance system, development history, intrinsic logic
