華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授  王福濤

【摘要】國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇對(duì)社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的組織形式具有重大意義。理論上其取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府與市場(chǎng)關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等因素。實(shí)踐中位居世界前列的創(chuàng)新型國(guó)家均基于本國(guó)國(guó)情，妥善對(duì)這三個(gè)決定性因素進(jìn)行了制度安排。回溯歷史，中國(guó)創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展始終面臨國(guó)家創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，以及激發(fā)國(guó)家創(chuàng)新源頭活力、合理厘定政府科技事權(quán)、完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制等挑戰(zhàn)。結(jié)合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，未來需著力于加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)以強(qiáng)化市場(chǎng)功能、完善科技創(chuàng)新活動(dòng)的成本定價(jià)制度、注重科技供給與應(yīng)用適配。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng) 模式選擇 新型舉國(guó)體制

【中圖分類號(hào)】G322/F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.20.006

王福濤，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心副主任。研究方向?yàn)榭萍颊邔W(xué)、區(qū)域發(fā)展、政策績(jī)效評(píng)價(jià)。主要著作有《聚集耦合：創(chuàng)新集群發(fā)展動(dòng)力機(jī)制》、《科研院所改革政策主體演化研究》（論文）、《FDI技術(shù)變遷向度、勞動(dòng)分配率與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》（論文）等。

創(chuàng)新型國(guó)家是以科技創(chuàng)新作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心驅(qū)動(dòng)力的國(guó)家。國(guó)家具有主動(dòng)組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的功能是創(chuàng)新型國(guó)家的屬性特征之一。2006年，我國(guó)提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家而努力奮斗”的重大戰(zhàn)略目標(biāo)；黨的十九大提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的明確要求；2022年，我國(guó)成功進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列，黨的十九屆五中全會(huì)將“關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”列入2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。黨的二十大將“實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”列入到2035年我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)。弗里曼在考察日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)崛起的經(jīng)驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，之所以創(chuàng)新型國(guó)家組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)能夠由自發(fā)向自覺轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于形成了公私部門創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)。據(jù)此，結(jié)合李斯特國(guó)家干預(yù)理論與熊彼特創(chuàng)新理論，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)概念被提出并被政策實(shí)踐采納（C. Freeman, 1987; OECD, 1999）。簡(jiǎn)言之，創(chuàng)新型國(guó)家所特有的組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的功能，主要借助國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行得以發(fā)揮。推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，關(guān)鍵在于完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式概述

中國(guó)的現(xiàn)代化歷程源于近代外患下國(guó)人探索救亡圖存之道，西人格致之學(xué)（科技）關(guān)系民生國(guó)命（馮桂芬，1861）。該歷史邏輯導(dǎo)向下，政府在國(guó)家科技發(fā)展中擔(dān)負(fù)首要組織責(zé)任。1928年，國(guó)立中央研究院成立，標(biāo)志著近代中國(guó)科技體制基本形成，科技發(fā)展完成組織化和制度化。馬克思主義將生產(chǎn)力視為最活躍、最革命的因素，是社會(huì)發(fā)展的最終決定力量。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨早在1940年便成立延安自然科學(xué)院，以組織發(fā)展科技事業(yè)。在“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”從理論走向政策后，國(guó)務(wù)院于1998年開始試點(diǎn)建設(shè)，并藉此深化科技體制改革。此后，我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力隨國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷完善而迅速提升，2021年，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力綜合排名已位居世界第12位。然而，當(dāng)今世界，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，我國(guó)面臨關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域“卡脖子”難題，而創(chuàng)新能力尚不足以完全支撐國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展。因此，大幅提升自主創(chuàng)新能力，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，迫切需要進(jìn)一步完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。

模式是基于對(duì)事物變化規(guī)律的理性認(rèn)知所形成的事物標(biāo)準(zhǔn)樣式，其作用在于為解決問題提供方案。創(chuàng)新系統(tǒng)為適應(yīng)系統(tǒng)環(huán)境，在構(gòu)成要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面呈現(xiàn)出差異和特點(diǎn)。換言之，選擇國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式即確定政府組織社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的方式。完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)鍵在于優(yōu)化國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式對(duì)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)主要產(chǎn)生三個(gè)方面的具體影響。

第一，影響政府在創(chuàng)新活動(dòng)中的職能定位。自《科學(xué)：無盡的前沿》報(bào)告為政府積極支持科技發(fā)展提供理論依據(jù)后（V. Bush, 1945），政府對(duì)科技發(fā)展負(fù)有相應(yīng)責(zé)任即成為普遍共識(shí)，但在對(duì)責(zé)任范圍的理解上卻存在認(rèn)識(shí)分歧。創(chuàng)新系統(tǒng)模式對(duì)作為系統(tǒng)構(gòu)成要素的創(chuàng)新主體間的合作實(shí)踐給予制度安排，從而明確政府創(chuàng)新職能定位。產(chǎn)學(xué)研等公私部門創(chuàng)新合作存在一定程度的組織功能重疊，而組織功能重疊范圍與程度由政府創(chuàng)新職能決定（H. Etzkowitz and L. Leydesdorff, 2000）。概言之，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的行為邊界。

第二，影響市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮?？萍紕?chuàng)新的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（Schumpeter, 1912），市場(chǎng)借助競(jìng)爭(zhēng)成為組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最有效的手段之一，市場(chǎng)過程也是競(jìng)爭(zhēng)過程（I. M. Kirzner, 1992）。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在缺陷的情況下，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定協(xié)調(diào)公私部門科技創(chuàng)新合作的市場(chǎng)限度。簡(jiǎn)言之，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的市場(chǎng)化水平。

第三，影響創(chuàng)新績(jī)效。耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為系統(tǒng)必須與外部環(huán)境不斷進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，才能降低熵值從而維持系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序（I. Prigogine, 1969）。模式?jīng)Q定系統(tǒng)要素互聯(lián)途徑以及與環(huán)境的交換方式，互聯(lián)效度和交換效果決定系統(tǒng)穩(wěn)定性，進(jìn)而影響系統(tǒng)功能發(fā)揮。換言之，適宜的創(chuàng)新系統(tǒng)模式是提升創(chuàng)新績(jī)效的必要條件。

創(chuàng)新系統(tǒng)模式使系統(tǒng)基于穩(wěn)定的功能而相對(duì)獨(dú)立，然而系統(tǒng)所處環(huán)境不斷變化，因此創(chuàng)新系統(tǒng)易于出現(xiàn)不適應(yīng)環(huán)境的情形。中國(guó)在經(jīng)歷了自20世紀(jì)90年代開始的30多年迅速發(fā)展的全球化，以及40多年改革開放之后，發(fā)展環(huán)境正面臨巨大變化。隨著越過劉易斯拐點(diǎn)，我國(guó)人口紅利有所減緩；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極限制約顯現(xiàn)，中等收入陷阱風(fēng)險(xiǎn)加大；技術(shù)對(duì)外依存度偏高，面臨“價(jià)值鏈低端鎖定”困境。在此情勢(shì)下，目前優(yōu)化中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式面臨兩個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

第一，政府職能由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新成功必須具有新的生產(chǎn)函數(shù)，且需導(dǎo)入生產(chǎn)系統(tǒng)替代既有生產(chǎn)函數(shù)。發(fā)展型政府將發(fā)展作為政府首要職責(zé)，以政府發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)籌研發(fā)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府對(duì)研發(fā)活動(dòng)過度干預(yù)將影響科學(xué)家共同體同行評(píng)議，降低研發(fā)績(jī)效，減少備選生產(chǎn)函數(shù)供給。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到過多行政管制，則企業(yè)家精神難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致生產(chǎn)函數(shù)更替不足。服務(wù)型政府以滿足公眾需求、追求人民滿意為目標(biāo)。當(dāng)前，需要在兼顧長(zhǎng)期、中期和短期需求，確?？萍汲浞种螄?guó)家可持續(xù)發(fā)展的條件下，尊重科學(xué)家和企業(yè)家的創(chuàng)新主體地位，充分激發(fā)他們的首創(chuàng)精神。

第二，中美科技脫鉤趨向日益明顯，應(yīng)協(xié)調(diào)科技自立自強(qiáng)與開放創(chuàng)新的關(guān)系。自1949年以來，我國(guó)經(jīng)歷四次大規(guī)模技術(shù)引進(jìn)，極大地促進(jìn)了國(guó)家科技創(chuàng)新能力提升。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1949～1956年，近2000名科學(xué)家從海外歸國(guó)，并從蘇聯(lián)和東歐國(guó)家引進(jìn)數(shù)百成套設(shè)備和4000多項(xiàng)技術(shù)資料，對(duì)中國(guó)科技事業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)；1963年后，我國(guó)從歐洲九國(guó)和日本引進(jìn)84項(xiàng)成套設(shè)備和技術(shù)，提高了中國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平；中美關(guān)系正常化后，美國(guó)在1983年之后大幅放寬對(duì)華技術(shù)出口，給中國(guó)提升科技創(chuàng)新能力帶來巨大契機(jī)；2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，跨國(guó)公司對(duì)華轉(zhuǎn)讓技術(shù)迅速增多，其間中國(guó)科技創(chuàng)新能力加快提升，2012～2022年，中國(guó)全球創(chuàng)新指數(shù)排名由第34位上升至第11位。

引進(jìn)技術(shù)，通過舉國(guó)體制消化吸收再創(chuàng)新，已成為中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新模式的顯著特征。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，即便是科技先進(jìn)國(guó)家，也需要引進(jìn)技術(shù)，國(guó)際技術(shù)貿(mào)易長(zhǎng)期大量集中在發(fā)達(dá)國(guó)家之間。國(guó)際科技交流與跨國(guó)技術(shù)引進(jìn)不足，創(chuàng)新系統(tǒng)與外部環(huán)境缺乏充分互動(dòng)，必然損害系統(tǒng)穩(wěn)定性與功能發(fā)揮。缺乏自立自強(qiáng)，既影響引進(jìn)技術(shù)的先進(jìn)性，又易于陷入缺乏再創(chuàng)新能力的困境。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇需要遵循合作行為普遍客觀規(guī)律，充分考慮與創(chuàng)新環(huán)境的兼容，尊重得到實(shí)證檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)。本文將從理論、實(shí)踐、歷史等三個(gè)邏輯維度分析國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，剖析中國(guó)完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式所面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出改進(jìn)措施。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的功能在于促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新合作，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式為合作條件、形式、途徑等予以制度安排。合作事務(wù)特點(diǎn)、合作形式特征、合作資源供給情況差異等，均引致合作行為偏好?？萍歼M(jìn)步受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度影響（B. Hessen, 1931），大科學(xué)時(shí)代隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)對(duì)科技支撐的復(fù)雜到高度的依賴而到來，其中作為創(chuàng)新合作客體的科技活動(dòng)較之小科學(xué)時(shí)代呈現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)；對(duì)管制限度的厘定決定市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍，進(jìn)而影響創(chuàng)新行為選擇；合作本質(zhì)上是調(diào)整創(chuàng)新資源配置和使用的實(shí)踐形式，以及可供重新配置創(chuàng)新資源的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來源等，進(jìn)而深度影響合作行為。簡(jiǎn)言之，創(chuàng)新合作活動(dòng)受時(shí)空環(huán)境約束，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相應(yīng)受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府與市場(chǎng)關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等影響，其選擇是為解決依靠誰創(chuàng)新、促進(jìn)何種創(chuàng)新、如何組織創(chuàng)新等問題提供方案。

與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段適配。國(guó)家發(fā)展階段理論基于發(fā)展動(dòng)力來源轉(zhuǎn)換，國(guó)家發(fā)展歷經(jīng)生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、財(cái)富驅(qū)動(dòng)等四個(gè)階段（M. E. Porter, 1990）。科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用在投資驅(qū)動(dòng)階段開始顯現(xiàn)，“技術(shù)—經(jīng)濟(jì)”生產(chǎn)范式初步形成；科技在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段成為獨(dú)立的生產(chǎn)要素，此時(shí)創(chuàng)新活動(dòng)不僅提供生產(chǎn)函數(shù)，而且供給最重要的生產(chǎn)要素。如果缺乏科技供給，生產(chǎn)函數(shù)亦將無法作用。

在投資驅(qū)動(dòng)階段，創(chuàng)新活動(dòng)力圖促進(jìn)生產(chǎn)函數(shù)與生產(chǎn)要素稟賦適配，以提高生產(chǎn)要素利用率。生產(chǎn)要素稟賦千差萬別，近代所形成的以認(rèn)識(shí)自然為最高宗旨，為科學(xué)而科學(xué)的小科學(xué)研究范式得以基本維持。該范式下研究呈現(xiàn)分散式特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力推進(jìn)分散治理。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，創(chuàng)新活動(dòng)不僅需要優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)，更需要充分供給科技這一特殊生產(chǎn)要素。該階段研發(fā)以改造自然為最高宗旨、以滿足已知需要為目的。因此時(shí)大規(guī)模且資本密集的科技基礎(chǔ)設(shè)施成為開展研發(fā)活動(dòng)的必要條件，故而形成高度依靠技術(shù)的大科學(xué)主導(dǎo)研究范式（D. Price, 1965）。該范式下研究呈現(xiàn)集約特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力提升集中控制效率。

市場(chǎng)與政府關(guān)系適度。科技兼具公共性和私有性（M. Rothbard, 1962），其供給不足多因政府與市場(chǎng)雙重失靈所致。只有市場(chǎng)有效、政府有為，且市場(chǎng)與政府關(guān)系適度條件下，才可能借助政府管制彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，利用市場(chǎng)機(jī)制糾正政府失能。市場(chǎng)與政府必須對(duì)理性限度的認(rèn)知、創(chuàng)新的目標(biāo)、創(chuàng)新的途徑等形成共識(shí)，進(jìn)而達(dá)到有效合作。市場(chǎng)與政府缺乏共識(shí)以致關(guān)系極端失衡的情形有兩種，即政府管制與市場(chǎng)機(jī)制僅具其一。

僅有政府管制，以美蘇爭(zhēng)霸為例。1957年美國(guó)在與蘇聯(lián)的太空爭(zhēng)霸中落敗，其政府管制更為有效，科技計(jì)劃優(yōu)于市場(chǎng)機(jī)制的觀點(diǎn)一度盛行。然而，在科學(xué)研究具有高度不確定性情形下，如何確保計(jì)劃科學(xué)，以及在沒有市場(chǎng)機(jī)制的條件下如何判定創(chuàng)新要素配置有效，始終是蘇聯(lián)科技體制所面臨的基本難題，這也最終導(dǎo)致蘇聯(lián)科技衰落。

僅有市場(chǎng)機(jī)制，以20世紀(jì)的英國(guó)為例。英國(guó)自工業(yè)革命后形成依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的創(chuàng)新體系，但在自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則導(dǎo)向下，企業(yè)家熱衷于向殖民地輸出資本，創(chuàng)新動(dòng)力不足，以致出現(xiàn)“英國(guó)病”。20世紀(jì)末，英國(guó)政府開始重構(gòu)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，政府制定并實(shí)施科技預(yù)見計(jì)劃以明晰國(guó)家發(fā)展需求，確立政府負(fù)有“服務(wù)于創(chuàng)新全過程”的責(zé)任，進(jìn)而全面推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新合作。

創(chuàng)新資源供給情況。先有供給，然后才可能進(jìn)行配置。創(chuàng)新是知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)，創(chuàng)新資源投入是知識(shí)生產(chǎn)得以開展的必備條件。創(chuàng)新系統(tǒng)模式是創(chuàng)新投入使用方式，創(chuàng)新投入對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇主要產(chǎn)生三種影響。第一種是創(chuàng)新資源供給源影響創(chuàng)新主體行為風(fēng)險(xiǎn)偏好。創(chuàng)新資源中財(cái)政科技投入等公共資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)偏好相對(duì)較低，創(chuàng)新行為易于規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)；反之，私有資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)偏好相對(duì)較高，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)容易被系統(tǒng)接納。第二種是創(chuàng)新資源供給結(jié)構(gòu)影響創(chuàng)新合作對(duì)象和合作內(nèi)容。創(chuàng)新資源互補(bǔ)是創(chuàng)新合作的常見目的之一。例如，印度基于軟件技術(shù)專業(yè)人才比較優(yōu)勢(shì)與美國(guó)在軟件業(yè)合作創(chuàng)新，使本國(guó)信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)形成特有模式，承擔(dān)全球應(yīng)用程序創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心功能。第三種是創(chuàng)新資源供給數(shù)量和質(zhì)量影響創(chuàng)新合作形式。創(chuàng)新資源供給數(shù)量決定創(chuàng)新合作的規(guī)模，創(chuàng)新合作規(guī)模越大，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相對(duì)越復(fù)雜。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的實(shí)踐邏輯

遵循國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的普遍理論邏輯，基于市場(chǎng)與政府間的關(guān)系，或政府引導(dǎo)市場(chǎng)，或政府服務(wù)市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中形成了四種常見模式，即美國(guó)模式、德國(guó)模式、北歐模式、日本模式。盡管其運(yùn)行均有效推動(dòng)了國(guó)家發(fā)展，但創(chuàng)新系統(tǒng)模式并不是靜態(tài)不變，而是隨著情勢(shì)變化而演化。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，既受歷史的影響，又取決于本國(guó)發(fā)展所面臨的特殊挑戰(zhàn)。理論邏輯下存在實(shí)踐的特殊性。

美國(guó)模式和日本模式均屬構(gòu)建于政府引導(dǎo)市場(chǎng)關(guān)系之上的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。經(jīng)濟(jì)大蕭條催生凱恩斯革命，二戰(zhàn)中斷了經(jīng)濟(jì)自由主義傳統(tǒng)。受此影響，美國(guó)政府得以突破傳統(tǒng)束縛，被賦予組織創(chuàng)新活動(dòng)之責(zé)，該責(zé)任在冷戰(zhàn)下得到進(jìn)一步強(qiáng)化。20世紀(jì)80年代，日本創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡，進(jìn)一步促動(dòng)美國(guó)將政府對(duì)科技發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)由軍事和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域拓展至產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

藉此，在政府引導(dǎo)市場(chǎng)的功能定位下，美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個(gè)特征。一是政府著力推動(dòng)公私部門在支撐國(guó)家發(fā)展的科技需求上形成共識(shí)。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金在20世紀(jì)70年代初實(shí)施了“國(guó)家需求應(yīng)用研究計(jì)劃”（Research Applied to National Needs, RANN）；負(fù)有行政管理職權(quán)的白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）與代表政治官僚意見的國(guó)家科技委員會(huì)（National Science and Technology Council, NSTC）、代表科學(xué)家意見的總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)（President's Council of Advisors on Science and Technology, PCAST）保持制度化和常態(tài)化的溝通。二是充分發(fā)揮軍工科技優(yōu)勢(shì)，軍民一體。如以政府采購方式吸引市場(chǎng)主體開發(fā)軍民兩用科技成果，為推動(dòng)軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移增值專設(shè)“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”和“國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)”，激勵(lì)市場(chǎng)主體軍民結(jié)合以促進(jìn)軍民兩用科技成果轉(zhuǎn)化。三是保障創(chuàng)新資源有效充分供給。如建立REP系統(tǒng)以融合科研、教學(xué)和生產(chǎn)，保障教育適應(yīng)科技創(chuàng)新需求。

日本模式形成于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程之中，政府在日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。追趕式發(fā)展下，對(duì)標(biāo)追趕對(duì)象，發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)相對(duì)容易確定。該歷史情勢(shì)導(dǎo)致日本模式與美國(guó)模式雖同屬政府引導(dǎo)市場(chǎng)型，但日本政府管制作用相對(duì)更強(qiáng)。一方面表現(xiàn)在任務(wù)設(shè)定，美國(guó)僅在特定領(lǐng)域，日本則在更廣泛的領(lǐng)域?qū)嵤?；另一方面體現(xiàn)在政府確定科技發(fā)展方向后，更直接地參與研發(fā)等具體實(shí)施活動(dòng)。如通商產(chǎn)業(yè)省與富士通等五家計(jì)算機(jī)大型生產(chǎn)商聯(lián)合實(shí)施了超大規(guī)模集成電路計(jì)劃（Very Large Scale Integration, VLSI）。

日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個(gè)特征。第一，設(shè)置產(chǎn)學(xué)官合作首腦會(huì)議、產(chǎn)學(xué)研合作推進(jìn)會(huì)議以及在大學(xué)設(shè)立共同研究中心等，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化。日本創(chuàng)新主體部分功能重疊現(xiàn)象較為顯著，科技人員組織間合理流動(dòng)。這使得組織間創(chuàng)新合作維持協(xié)調(diào)相對(duì)容易。如20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，為降低研發(fā)成本，保障研發(fā)質(zhì)量，許多日本企業(yè)被迫放棄獨(dú)立開發(fā)，大量研發(fā)工作被委托給大學(xué)實(shí)施。第二，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用多用行政手段，少用經(jīng)濟(jì)手段，以此減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的干擾。如日本1965年社會(huì)研發(fā)投入額中政府研發(fā)投入額占比約30%，此后呈下降趨勢(shì)，到2018年已降至14.56%，在七個(gè)全球研發(fā)投入規(guī)模最大的國(guó)家中占比最低。

北歐模式和德國(guó)模式構(gòu)建于政府服務(wù)市場(chǎng)關(guān)系之上。芬蘭等北歐五國(guó)在經(jīng)歷20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)后進(jìn)行新自由主義改革，形成依靠本國(guó)跨國(guó)公司從海外獲取利潤(rùn)，以此維持本國(guó)高福利的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。小國(guó)家、大公司使得北歐國(guó)家政府與市場(chǎng)的關(guān)系特殊，如21世紀(jì)初芬蘭諾基亞公司研發(fā)投入額在企業(yè)研發(fā)投入總額中占比達(dá)49％，在全社會(huì)研發(fā)投入總額中占比近1／3。瑞典國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值一半依靠出口實(shí)現(xiàn)，本國(guó)跨國(guó)公司是主要研發(fā)投入者。

北歐國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個(gè)特征。一是以創(chuàng)新需求為導(dǎo)向。跨國(guó)公司全球配置分工鏈以延展價(jià)值鏈，必須通過專業(yè)化開發(fā)以適應(yīng)市場(chǎng)多樣化需求。政府服務(wù)企業(yè)主要體現(xiàn)在促進(jìn)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新資源精準(zhǔn)匹配、有效結(jié)合，以此提高創(chuàng)新效率。二是協(xié)助國(guó)際研發(fā)合作。生產(chǎn)全球化需要研發(fā)全球化支撐，國(guó)際科技合作需要中央政府協(xié)調(diào)。如丹麥作為具有國(guó)際領(lǐng)先創(chuàng)新能力的“關(guān)鍵小國(guó)”，政府專設(shè)“數(shù)字外交官”，負(fù)責(zé)促進(jìn)與硅谷科技公司合作。三是因地制宜以保障創(chuàng)新基礎(chǔ)條件適宜、創(chuàng)新資源供給充分。如冰島因位于歐亞板塊和美洲板塊的交界處，火山運(yùn)動(dòng)頻繁，地?zé)豳Y源豐富，政府推出可再生能源國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃（National Renewable Energy Action Plan, NREAP）；挪威領(lǐng)先于世界的科技成果，基本都產(chǎn)生于本國(guó)豐富的應(yīng)用場(chǎng)景的產(chǎn)業(yè)集群之中。

相對(duì)于政府深度介入具體創(chuàng)新活動(dòng)，德國(guó)選擇了一條盡量不直接參與創(chuàng)新活動(dòng)的“第三條道路”，即建立有保障的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)秩序。鑒于國(guó)家與壟斷資本聯(lián)系過密曾滋生納粹主義，戰(zhàn)后德國(guó)對(duì)此保持了警惕。政府的責(zé)任被定位于通過制度與政策調(diào)節(jié)，保障作為最有效資源配置手段的市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，并給予市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者以必要的社會(huì)保障。

德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個(gè)特征。第一，政府是戰(zhàn)略性倡議的提出者，指導(dǎo)性強(qiáng)，強(qiáng)制性弱。其直接干預(yù)多集中于教育培訓(xùn)等涉及創(chuàng)新資源供給與創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域，如政府設(shè)立專項(xiàng)計(jì)劃鼓勵(lì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)從事企業(yè)征集科研項(xiàng)目，用以研發(fā)特定技術(shù)，政府只做資助者，不做管理者和執(zhí)行者。第二，強(qiáng)化大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新功能。德國(guó)馬普學(xué)會(huì)等四家公立科研院所構(gòu)成國(guó)家科技戰(zhàn)略核心研發(fā)力量；大學(xué)成為德國(guó)的創(chuàng)新源，許多教授都有大企業(yè)研發(fā)部門任職經(jīng)歷，較之政治家，科學(xué)家與企業(yè)家發(fā)揮著相對(duì)更重要的作用。

中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式演化的歷史邏輯

中國(guó)科技體制早在民國(guó)時(shí)期便已形成，作為推動(dòng)公私部門創(chuàng)新合作工具的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，其建設(shè)則始于1998年國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系建設(shè)的啟動(dòng)。自1985年全面啟動(dòng)科技體制改革后，在國(guó)力有限的條件下強(qiáng)調(diào)應(yīng)用研究與試驗(yàn)開發(fā)，對(duì)基礎(chǔ)研究相對(duì)有所忽視。受1997年東南亞金融危機(jī)影響，1998年中國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)較大，而此時(shí)以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)已初現(xiàn)端倪。知識(shí)投資可以提高其他生產(chǎn)要素的生產(chǎn)能力，并將這些生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品和新工藝（OECD, 1996）。此階段我國(guó)建設(shè)國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系，意圖以此打破國(guó)家發(fā)展困局。

2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，深度融入國(guó)際分工體系，引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新模式逐步被確立。2006年，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)含技術(shù)創(chuàng)新體系、知識(shí)創(chuàng)新體系、國(guó)防科技創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、科技中介服務(wù)體系等五個(gè)子系統(tǒng)，其中技術(shù)創(chuàng)新體系市場(chǎng)化改革是全面推進(jìn)建設(shè)的突破口。在市場(chǎng)化導(dǎo)向下，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)由“以政府為主導(dǎo)”發(fā)展為“政府支持、市場(chǎng)導(dǎo)向”。

2017年，中美貿(mào)易摩擦頻現(xiàn)，美國(guó)對(duì)華科技封鎖加劇。較之以往，引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新模式運(yùn)行障礙增加。在此情勢(shì)下，以科技自立自強(qiáng)為目標(biāo)的新一輪科技體制改革啟動(dòng)，我國(guó)于2021年頒布了《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案（2021—2023年）》。在堅(jiān)持改革的市場(chǎng)化趨向基礎(chǔ)上，本輪改革更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、完善技術(shù)要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組等?；厮輾v史，我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇始終著力解決三個(gè)基本問題。

第一，激發(fā)國(guó)家創(chuàng)新源頭活力。創(chuàng)新源頭決定國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式，不同國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式運(yùn)行條件不盡相同。如國(guó)防科技成果持續(xù)有效供給是軍民一體創(chuàng)新模式的運(yùn)行條件；與世界科技中心密切深度合作是引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式運(yùn)行的必要前提。1985～1991年，我國(guó)以科研院所改革和撥款制改革為突破口，促進(jìn)科研院所向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移技術(shù)，力圖使科研院所擔(dān)負(fù)創(chuàng)新源頭的功能；1992～2020年，我國(guó)逐步確立引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式，著力使創(chuàng)新源頭多元化；2021年以來，我國(guó)高度強(qiáng)調(diào)科技自立自強(qiáng)，其典型特征之一便是激發(fā)創(chuàng)新源頭的動(dòng)力與活力，而目前還存在一些抑制激發(fā)創(chuàng)新源頭活力的因素。在軍民融合上我國(guó)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，如獨(dú)立自主發(fā)展和應(yīng)用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。但因金融滯后、市場(chǎng)開放度不足、體制障礙等因素使技術(shù)“軍轉(zhuǎn)民”渠道不暢；國(guó)際分工鏈調(diào)整、技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制、科技合作障礙等均制約引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式運(yùn)行績(jī)效。

第二，合理厘定政府科技事權(quán)。新型科技舉國(guó)體制的特點(diǎn)之一便在于能夠有效凝練目標(biāo)，集中超量投入以確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府在該模式下發(fā)揮著不可或缺的作用。大多數(shù)創(chuàng)新合作直接或間接與政府行為相關(guān)，政府為行使政府科技事權(quán)而產(chǎn)生政府行為，政府行為影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。政府科技事權(quán)內(nèi)容越多，意味著行政干預(yù)相應(yīng)也越多，創(chuàng)新活動(dòng)中借助市場(chǎng)機(jī)制組織的事務(wù)便越少；政府科技事權(quán)范圍過大，財(cái)權(quán)與事權(quán)越難匹配。2019年以來，黨中央明晰科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)配置，但省級(jí)以下政府科技事權(quán)配置尚有待進(jìn)一步明確。在大科學(xué)時(shí)代，科研活動(dòng)投入規(guī)模大，這導(dǎo)致在財(cái)力約束下，合理配置政府科技事權(quán)與支出責(zé)任的難度增加，上級(jí)政府往往向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移事權(quán)。

第三，完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制。國(guó)家意志在科技領(lǐng)域以何種形式體現(xiàn)才是適度？這是各國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)所共同遇到的難題?？茖W(xué)探索的不確定性高，科學(xué)家只有遵循默頓四原則，充分發(fā)揮科學(xué)家精神，才能保障科學(xué)進(jìn)步。當(dāng)政治操縱科學(xué)，則科學(xué)發(fā)展隨之受阻；當(dāng)資本腐蝕科學(xué)，科學(xué)將因成為侵蝕全民福利的工具而難以得到充分發(fā)展。需要制度設(shè)計(jì)以促進(jìn)政治家、科學(xué)家和企業(yè)家之間對(duì)科技發(fā)展形成共識(shí)。中國(guó)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，必須完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制。目前，學(xué)閥壟斷、評(píng)價(jià)缺陷、利益裹挾等阻礙共識(shí)形成的因素依然存在。

思考與展望

基于國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯、實(shí)踐邏輯以及歷史經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)在市場(chǎng)化趨向下進(jìn)一步完善中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，使創(chuàng)新活動(dòng)組織能夠契合創(chuàng)新的商業(yè)本質(zhì)。籍此，完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)需在三個(gè)方面有所進(jìn)展。

第一，加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)以強(qiáng)化市場(chǎng)功能。產(chǎn)權(quán)安排是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基本前提，對(duì)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)安排即知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度。市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中培育出來的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格信號(hào)，市場(chǎng)主體依據(jù)市場(chǎng)信號(hào)開展創(chuàng)新活動(dòng)，市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是組織創(chuàng)新活動(dòng)最有效率的途徑。中國(guó)市場(chǎng)目前仍存在信息不對(duì)稱和有效競(jìng)爭(zhēng)不足等問題。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，必須清除阻礙創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制弊端，提供公平、競(jìng)爭(zhēng)、開放的制度供給，形成對(duì)企業(yè)友好的創(chuàng)新環(huán)境。

第二，完善科技創(chuàng)新活動(dòng)的成本定價(jià)制度。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“健全新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，新型舉國(guó)體制在研發(fā)模式、利益成本機(jī)制等方面與傳統(tǒng)舉國(guó)體制存在內(nèi)涵差異。在新型舉國(guó)體制中，政府職能特點(diǎn)之一是更為注重理順投入與產(chǎn)出分配的利益關(guān)系。政府理論模式與國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，后發(fā)國(guó)家多采取集中資源技術(shù)攻關(guān)的舉措，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段中處于要素推動(dòng)階段，對(duì)成本和定價(jià)問題的考慮較少。關(guān)鍵性的技術(shù)研發(fā)往往分工高度復(fù)雜，需要高投入。如何充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以便在創(chuàng)新活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)有效地分工，同時(shí)保障研發(fā)活動(dòng)符合國(guó)家意志，這是未來亟待解決的問題。

第三，注重科技供給與應(yīng)用適配。創(chuàng)新型國(guó)家步入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段，創(chuàng)新活動(dòng)既提供生產(chǎn)函數(shù)，同時(shí)也供給知識(shí)這一特殊的生產(chǎn)要素，有效地生產(chǎn)要求生產(chǎn)要素供給與生產(chǎn)函數(shù)相匹配。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下，如果生產(chǎn)函數(shù)更替頻繁，則易導(dǎo)致科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的矛盾，或者生產(chǎn)函數(shù)雖已更替，但缺乏充分的知識(shí)生產(chǎn)要素供給；或者知識(shí)生產(chǎn)要素供給充分，但相應(yīng)的生產(chǎn)函數(shù)未能被生產(chǎn)系統(tǒng)所采納，以致無法有效利用。

（華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心助理研究員趙金璞對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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責(zé) 編∕桂 琰

Choice of National Innovation System Model in China: Theory, History and Practice

Wang Futao

Abstract: The choice of national innovation system model is of great significance for the organization form of social innovation activities. Theoretically, it depends on the stage of economic and social development, the relationship between government and market, and the supply of innovation resources. In practice, the world's leading innovative countries have made appropriate institutional arrangements for these three decisive factors based on their national conditions. In retrospect, the current development of China's innovation system faces the challenges in transforming the national innovation model, as well as stimulating the vitality of national innovation sources, reasonably defining governmental authority in science and technology, and improving the consensus formation mechanism for science and technology development. To improve China's national innovation system in the light of China's experience, we need to focus on strengthening the market mechanism in order to enhance the market function, improving the cost pricing system of science and technology innovation activities, and focusing on the adaptation of science and technology supply and application.

Keywords: national innovation system, model selection, a new system to mobilize resources nationwide