【摘要】黨的二十大報(bào)告高度重視糧食安全與耕地保護(hù)，提出“全方位夯實(shí)糧食安全根基”，這是基于糧食戰(zhàn)略?xún)r(jià)值作出的重大判斷，是全面系統(tǒng)準(zhǔn)確把握我國(guó)糧食安全主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略部署和政策導(dǎo)向。中國(guó)的耕地保護(hù)利用政策經(jīng)歷了從保障耕地?cái)?shù)量為主，到“數(shù)量—質(zhì)量”并重，再到“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”三重保護(hù)的三個(gè)階段，現(xiàn)已形成了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等在內(nèi)的最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度體系。“藏糧于地”戰(zhàn)略是中國(guó)遵循理論和立足實(shí)踐主動(dòng)選擇的重大戰(zhàn)略決策，內(nèi)蘊(yùn)著深厚的邏輯根源。當(dāng)前和今后，中國(guó)的耕地保護(hù)面臨數(shù)量不足、質(zhì)量不高、投入不夠、人地失衡等問(wèn)題，需要構(gòu)建“一個(gè)方針、雙向發(fā)力、三位一體”的耕地保護(hù)新格局。
【關(guān)鍵詞】糧食安全 藏糧于地 發(fā)展邏輯 內(nèi)在要求
【中圖分類(lèi)號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.009
【作者簡(jiǎn)介】鐘鈺，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食安全。主要著作有《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下我國(guó)糧食流通收儲(chǔ)政策轉(zhuǎn)變與反應(yīng)機(jī)制研究》（合著）、《我國(guó)糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)防控與策略選擇》（合著）等。
黨的二十大報(bào)告提出，“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)”。“全方位”“根基”是中央文件在糧食領(lǐng)域的新提法，這是基于糧食戰(zhàn)略?xún)r(jià)值作出的重大判斷。“全方位”具有全面、完整、系統(tǒng)的涵義，是新時(shí)代統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)與安全、糧食與其他產(chǎn)業(yè)，以及應(yīng)對(duì)變亂交織的國(guó)際形勢(shì)提出的新要求，是在更高水平、更高層次保障糧食安全，也是全面系統(tǒng)準(zhǔn)確把握我國(guó)糧食安全主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略部署和政策導(dǎo)向；“根基”有根底和基礎(chǔ)的含義，側(cè)重于事物存在和發(fā)展的牢固依據(jù)和決定性力量，比“基礎(chǔ)”更牢固、更堅(jiān)實(shí)、更可靠。“全方位”是方式方法，“根基”是重要程度，只有做到“全方位”才能夯實(shí)“根基”。從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大國(guó)都很好地解決了糧食問(wèn)題。對(duì)我們這樣一個(gè)有著14億多人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，確保把飯碗牢牢端在自己手中，始終是發(fā)展之基、強(qiáng)國(guó)之本。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，必須要處理好糧食安全問(wèn)題，這是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。
黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，蘊(yùn)含著“根基”最直接的指向。耕地是最寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的命根，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的命脈。為了有效保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，長(zhǎng)期以來(lái)，中央始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，相繼出臺(tái)了一系列文件，并作出決策部署，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，確保耕地占補(bǔ)平衡。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，其與耕地保護(hù)之間的矛盾不斷加劇?！兜谌稳珖?guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)土“三調(diào)”）顯示，2019年末，全國(guó)耕地面積約為19.18億畝[1]，比2009年減少約1.13億畝[2]。根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》顯示，2030年，全國(guó)人口將達(dá)到14.5億人的峰值，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。[3]因此，未來(lái)中國(guó)糧食需求還將持續(xù)增長(zhǎng)。而耕地資源開(kāi)發(fā)潛力已接近極限，確保耕地紅線和糧食生命線的安全空間刻不容緩，這是邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的必然要求。
中國(guó)耕地保護(hù)政策演進(jìn)與效率
我國(guó)耕地保護(hù)萌芽于20世紀(jì)80年代，隨著國(guó)內(nèi)外糧食安全形勢(shì)的變化，耕地保護(hù)政策也發(fā)生了顯著變遷，反映了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的演化歷程?？傮w來(lái)看，我國(guó)耕地保護(hù)利用政策經(jīng)歷了從以保障耕地?cái)?shù)量為主、到“數(shù)量—質(zhì)量”并重、再到“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”三重保護(hù)的三個(gè)階段。至此，我國(guó)已經(jīng)形成了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等在內(nèi)的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系。
1998～2004年：以保障耕地?cái)?shù)量為主。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1997～2004年，全國(guó)每年新增建設(shè)用地570萬(wàn)畝，占用農(nóng)民耕地304萬(wàn)畝。[4]也就是說(shuō)，期間全國(guó)新增建設(shè)用地面積的55.53%來(lái)源于耕地。同期，糧食產(chǎn)量不斷下降，從5.12億噸[5]跌至4.31億噸[6]，其中2000年糧食產(chǎn)量較上年減產(chǎn)9.1%[7]，跌幅達(dá)到改革開(kāi)放以來(lái)的最大。在此背景下，形成了以確保耕地?cái)?shù)量為主的耕地保護(hù)政策體系，并不斷在土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行政策探索與深化。該階段，我國(guó)耕地保護(hù)政策體系基本形成，各層級(jí)出臺(tái)的耕地利用保護(hù)政策在一定程度上遏制了耕地?cái)?shù)量減少的趨勢(shì)，但由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和1999～2004年的生態(tài)退耕工程，這一時(shí)期的耕地面積并未明顯增加。
2004～2012年：耕地?cái)?shù)量保障﹢質(zhì)量提升雙重保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地需求長(zhǎng)期居于高位，雖然實(shí)行了耕地占補(bǔ)平衡政策，但耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象未得到有效遏制。這一時(shí)期，耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵更加豐富，在強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的同時(shí)更注重對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)，劃定耕地紅線、推廣耕地質(zhì)量保護(hù)措施。該階段，各方主體的耕地保護(hù)認(rèn)知程度深化，耕地保護(hù)利用政策體系逐步建立并完善。耕地保護(hù)責(zé)任制更細(xì)化，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用更靈活。耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理能力的提高顯著提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)。
2012年至今：數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三重保護(hù)。得益于耕地保護(hù)制度體系的建設(shè)和完善，耕地?cái)?shù)量相較前一階段有所增加。但農(nóng)業(yè)發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)與環(huán)境間的矛盾日益突出，資源環(huán)境約束趨緊。2014年，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，全國(guó)土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[8]這一時(shí)期，耕地保護(hù)政策體系更強(qiáng)調(diào)數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)保護(hù)策略，主要通過(guò)建立以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補(bǔ)新機(jī)制，嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，實(shí)施耕地輪作休耕等制度。該階段，耕地保護(hù)利用進(jìn)入了新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期，三重保護(hù)的政策體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地保護(hù)利用的全面統(tǒng)籌，為新時(shí)期應(yīng)對(duì)內(nèi)外部多重危機(jī)、穩(wěn)定糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
中央通過(guò)不斷完善耕地主動(dòng)保護(hù)機(jī)制，形成了糧食耕地保護(hù)空間。糧食種植不同于設(shè)施農(nóng)業(yè)，一般都是大田作物，一定數(shù)量的耕地是不可或缺的載體。因我國(guó)稻谷小麥單產(chǎn)水平在國(guó)際上具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，以及FAO數(shù)據(jù)庫(kù)與中國(guó)統(tǒng)計(jì)局在統(tǒng)計(jì)其他豆類(lèi)、其他谷物和其他薯類(lèi)等標(biāo)準(zhǔn)上的不一致性，所以文中采用中國(guó)單產(chǎn)數(shù)據(jù)和現(xiàn)有面積作為約束性指標(biāo)；而我國(guó)玉米、大豆、馬鈴薯單產(chǎn)與世界代表國(guó)家相比，差距明顯，在此選取美國(guó)、巴西單產(chǎn)作為目標(biāo)值，以現(xiàn)有產(chǎn)量倒推至少需要的種植面積。從表1看，我們假設(shè)國(guó)內(nèi)需求靜態(tài)不變，即使未來(lái)國(guó)內(nèi)糧食單產(chǎn)水平不斷提高，保持近14億畝的糧食種植面積不可或缺。2020年中國(guó)糧食種植面積約17.5億畝，如玉米、大豆、馬鈴薯單產(chǎn)達(dá)到美國(guó)、巴西的水平，可減少種植面積3.6億畝，以全國(guó)作物的平均復(fù)種指數(shù)1.3計(jì)，至少需要10.72億畝耕地種糧。
“藏糧于地”戰(zhàn)略的邏輯內(nèi)涵
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)耕地的高強(qiáng)度利用，直接威脅到糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略，對(duì)確保牢牢端穩(wěn)“中國(guó)飯碗”意義重大。“藏糧于地”戰(zhàn)略的形成不是偶然的，是中國(guó)遵循理論和立足實(shí)踐主動(dòng)選擇的重大戰(zhàn)略決策，內(nèi)蘊(yùn)著深厚的邏輯根源。
馬克思充分肯定了土地的價(jià)值及其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了合理利用土地的重要性。馬克思在《資本論》第一卷中就指出“勞動(dòng)并不是它所生產(chǎn)的使用價(jià)值即物質(zhì)財(cái)富的唯一源泉。”馬克思把勞動(dòng)力和土地看作社會(huì)財(cái)富形成的兩個(gè)原始要素，認(rèn)為土地是人的“原始的食物倉(cāng)”和“原始的勞動(dòng)資料庫(kù)”[9]，是人類(lèi)生活和生產(chǎn)的物質(zhì)條件和自然基礎(chǔ)。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，馬克思認(rèn)為土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的最基本的生產(chǎn)資料，指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是“以土地的植物性產(chǎn)品或動(dòng)物性產(chǎn)品的形式或漁業(yè)等產(chǎn)品的形式，提供出必要的生活資料”[10]。同時(shí)，馬克思還強(qiáng)調(diào)了土地的有限性和可塑性，由于土地是自然歷史過(guò)程的產(chǎn)物，因此人類(lèi)只能利用土地而不能隨意增加土地的總面積，且在利用土地的過(guò)程中，只要處理得當(dāng)土地就會(huì)不斷被改良，即合理的農(nóng)業(yè)投資和單純的耕作會(huì)改良土地[11]。此外，馬克思還認(rèn)為土地肥力與農(nóng)業(yè)化學(xué)和農(nóng)業(yè)機(jī)械發(fā)展水平以及運(yùn)用程度相關(guān)，在合理利用生產(chǎn)手段的情況下，土地肥力是可以提高的。因此，土地生產(chǎn)率的可能性是無(wú)限的，但也指出“耕作如果自發(fā)地進(jìn)行，而不是有意識(shí)地加以控制（他作為資產(chǎn)者當(dāng)然想不到這一點(diǎn)），接踵而來(lái)的就是土地荒蕪”[12]。
在傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，土地被認(rèn)為是財(cái)富形成和生產(chǎn)分配研究的起點(diǎn)，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉·配第關(guān)于“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”的財(cái)富價(jià)值觀點(diǎn)[13]，雖然未明確提出“生產(chǎn)要素二元論”，但實(shí)際上已經(jīng)將土地和勞動(dòng)力看作是財(cái)富生成的源泉。亞當(dāng)·斯密則把國(guó)民財(cái)富定義為“土地和勞動(dòng)的年產(chǎn)物”[14]，認(rèn)為價(jià)值是勞動(dòng)、土地以及資本總和的體現(xiàn)，即“生產(chǎn)要素三元論”。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾把土地與勞動(dòng)、資本、組織視為生產(chǎn)的四要素，分析了土地利用在財(cái)富增長(zhǎng)中的地位和作用。隨著發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化道路中部門(mén)不平衡增長(zhǎng)問(wèn)題的出現(xiàn)，二元經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型逐漸被發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家所重視，土地利用在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性被再次證明。隨著時(shí)間推移，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)土地問(wèn)題的研究經(jīng)歷了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等若干個(gè)發(fā)展階段，盡管在不同歷史時(shí)期對(duì)土地問(wèn)題的研究在變化和發(fā)展，但“土地是重要的生產(chǎn)要素”這一命題一直存在。
從實(shí)踐邏輯來(lái)看，相比于勞動(dòng)力、資本、組織等生產(chǎn)要素，土地對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)作用最為突出。土地?cái)?shù)量多寡和質(zhì)量?jī)?yōu)劣從根本上決定了糧食單產(chǎn)和總量水平，一個(gè)國(guó)家要想滿(mǎn)足其社會(huì)對(duì)糧食的需求量，最基本的約束變量就是所占有耕地?cái)?shù)量的多少。綜觀世界農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食生產(chǎn)總量和人均糧食產(chǎn)量較多的國(guó)家，往往有著豐富的耕地資源或者較高的人均耕地占有量。例如，美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、巴西等國(guó)利用各自廣闊的耕地資源，不僅實(shí)現(xiàn)了糧食自給自足，還成為世界主要糧食出口大國(guó)。通過(guò)FAO的數(shù)據(jù)計(jì)算，2020年俄羅斯糧食收獲面積0.45億公頃，雖然糧食單產(chǎn)量水平只有2.91噸／公頃，但糧食總產(chǎn)量和人均糧食產(chǎn)量達(dá)到了1.30億噸和0.90噸，這與其較高的人均耕地面積密不可分[15]。相反，日本雖是世界上糧食單產(chǎn)水平較高的國(guó)家，但由于耕地資源匱乏，目前仍是世界主要糧食進(jìn)口國(guó)。2020年日本糧食單產(chǎn)6.05噸／公頃，約為俄羅斯的2倍，但受0.02億公頃糧食收獲面積限制，糧食總產(chǎn)量和人均糧食占有量分別只為0.11億噸和0.09噸，不能自給自足[16]。另外，從作物種類(lèi)看，耕地對(duì)糧食安全的影響程度要高于經(jīng)濟(jì)作物。這主要由于糧食作物對(duì)耕地?cái)?shù)量的需求度遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)作物，且相比于經(jīng)濟(jì)作物可借助的智慧技術(shù)輔助和無(wú)土化栽培等條件，耕地資源則是糧食生產(chǎn)不可替代的載體，是決定糧食豐歉的最基本的、長(zhǎng)期的約束因素。
綜上可知，耕地是糧食生產(chǎn)的基本要素，更是人類(lèi)生存的基本資源和條件，保護(hù)耕地就是保護(hù)人類(lèi)的生命線。“藏糧于地”的內(nèi)涵可以理解為“四有”：一是數(shù)量有保障，嚴(yán)守18億畝耕地紅線；二是質(zhì)量有改善，改造提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2.8億畝；三是生產(chǎn)有后勁，提高農(nóng)田可持續(xù)利用水平和綜合生產(chǎn)能力；四是發(fā)展有韌性，適時(shí)增加、減少種糧，或種植涵養(yǎng)耕地作物，實(shí)現(xiàn)種地養(yǎng)地相結(jié)合。實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略的關(guān)鍵是要以保障國(guó)家糧食安全為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保糧食任何時(shí)候都能夠產(chǎn)得出、供得上。
“藏糧于地”戰(zhàn)略面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)
我國(guó)耕地利用保護(hù)政策的演進(jìn)發(fā)展歷程是不同時(shí)期下對(duì)糧地關(guān)系變化的響應(yīng)，具有明顯的時(shí)代特征。新發(fā)展階段下，“藏糧于地”戰(zhàn)略的精準(zhǔn)實(shí)施面臨著耕地資源本底狀況、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全等多重現(xiàn)實(shí)因素的制約。
耕地資源總量不足，后備資源趨緊。以國(guó)土“三調(diào)”結(jié)果公布的現(xiàn)有19.18億畝耕地計(jì)算，我國(guó)人均耕地面積僅1.33畝，不及世界平均水平的40%，對(duì)于大田作物糧食的生產(chǎn)壓力大。一方面，全國(guó)耕地后備資源約8029.15萬(wàn)畝，其中可開(kāi)墾土地資源7742.63萬(wàn)畝，可復(fù)墾土地資源286.52萬(wàn)畝，但大部分分布在中西部地區(qū)，大部分為零散耕地，連片耕地后備資源僅占35.3%，且集中在少數(shù)區(qū)域。[17]另一方面，耕地資源空間分布不均衡。按照我國(guó)大陸6大地理區(qū)域劃分[18]，東北地區(qū)耕地面積4.48億畝，占全國(guó)耕地總面積的23.37%，[19]位居全國(guó)第一，常住人口6.98%[20]的比例為全國(guó)最末，耕地資源相對(duì)充裕。除了東北地區(qū)，華東和中南耕地面積占比遠(yuǎn)低于常住人口占比，耕地資源緊缺。全國(guó)呈現(xiàn)耕地資源與居住人口、即糧食供需不匹配的情況，雖然物流可以滿(mǎn)足一定的糧食調(diào)運(yùn)，但目前糧食流通體系脆弱，還難以實(shí)現(xiàn)快速的大規(guī)模糧食調(diào)運(yùn)。[21]耕地?cái)?shù)量與需求分布不均衡的狀況，將加劇耕地資源緊張，威脅糧食安全。
耕地質(zhì)量總體不高，可持續(xù)發(fā)展能力受限。除耕地?cái)?shù)量緊張外，我國(guó)耕地質(zhì)量總體不高。伴隨著化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資大量施用，農(nóng)田養(yǎng)分嚴(yán)重失衡。據(jù)《第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)》公布的水污染物排放數(shù)據(jù)，種植業(yè)排放總氮71.95萬(wàn)噸、總磷7.62萬(wàn)噸；畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放總氮59.63萬(wàn)噸、總磷11.97萬(wàn)噸，兩者都遠(yuǎn)超工業(yè)污染物總排放量，即種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)的氮磷污染量都超過(guò)工業(yè)污染。[22]污染物不僅破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu)，加速耕地養(yǎng)分流失，還導(dǎo)致土壤嚴(yán)重板結(jié)，直接損害耕地質(zhì)量。[23]《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》以全國(guó)20.23億畝耕地為基數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，全國(guó)耕地按質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等，平均等級(jí)為4.76等，耕地質(zhì)量平均水平不超過(guò)5。其中一至三等耕地合計(jì)6.32億畝，僅占耕地總面積的31.24%，全國(guó)還有超過(guò)三分之二的耕地是中低產(chǎn)田。[24]顯然，我國(guó)耕地質(zhì)量受污染面廣、中低產(chǎn)田比重大、優(yōu)質(zhì)良田比重小，耕地質(zhì)量總體偏低。
耕地改造難度增加，投入產(chǎn)出邊際遞減。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)越到后期，新增任務(wù)越繁重，特別是一些位置偏遠(yuǎn)、坡度較大、零散化較重的地塊，建設(shè)難度大、單位投資高，需要持之以恒抓推進(jìn)、久久為功求實(shí)效。而糧食生產(chǎn)具有自然和經(jīng)濟(jì)雙重風(fēng)險(xiǎn)、收益具有周期性等特征，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地要素“競(jìng)爭(zhēng)”中處于比較劣勢(shì)。提升耕地質(zhì)量是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，土壤質(zhì)量初期變化“看不見(jiàn)也摸不著”，必須通過(guò)特定的生化手段才能檢測(cè)到，耕地治理需要生物、科技等手段綜合施策，難度大且見(jiàn)效慢，而每一項(xiàng)科技進(jìn)步、土地改良的過(guò)程投入巨大。[25]總體來(lái)看，土地質(zhì)量提升過(guò)程投入產(chǎn)出的邊際效益并不高。
“非農(nóng)化”“非糧化”凸顯，人地資源匹配不強(qiáng)。在土地要素市場(chǎng)化條件下，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”經(jīng)濟(jì)比較收益較高，穩(wěn)定種糧耕地生產(chǎn)壓力大。尤其是在地方“土地財(cái)政”下，土地要素將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控下流向工業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)較高的領(lǐng)域。國(guó)土“三調(diào)”顯示，2019年我國(guó)建設(shè)用地6.13億畝，較2009年“二調(diào)”增加1.28億畝、增幅26.50%，為土地流向提供了重要的佐證。[26]特別是東部沿海省份，1980～2021年浙江、福建、廣東3省GDP占全國(guó)GDP的比重分別從3.95%、1.92%、5.49%上升到6.43%、4.27%、10.87%，同時(shí)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重分別從4.48%、2.50%、5.25%下降到0.91%、0.74%、1.87%，[27]其源頭就在于土地“非農(nóng)化”“非糧化”，直接導(dǎo)致我國(guó)糧食從“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;北糧南運(yùn)”。當(dāng)前，糧食生產(chǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)快速集中，河南、吉林、黑龍江等北方省份成為國(guó)家糧食生產(chǎn)的“中堅(jiān)力量”，2021年黑龍江一省的糧食產(chǎn)量就超過(guò)全國(guó)的10%。一方面，糧食產(chǎn)量占比低的區(qū)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，將土地讓渡給糧食生產(chǎn)的行政管理成本、經(jīng)濟(jì)收益沉沒(méi)成本等較大；另一方面，糧食產(chǎn)量占比高的區(qū)域負(fù)擔(dān)重且風(fēng)險(xiǎn)大，糧食生產(chǎn)還沒(méi)有完全擺脫“靠天吃飯”的自然資源依賴(lài)，一旦出現(xiàn)旱災(zāi)、水災(zāi)、病蟲(chóng)害等，可能將直接影響全國(guó)糧食供給總量，威脅國(guó)家糧食安全。
新時(shí)代推進(jìn)耕地保護(hù)的路徑選擇
糧食安全是“國(guó)之大者”，事關(guān)國(guó)運(yùn)民生，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，是治國(guó)安邦的首要任務(wù)，是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。為加快實(shí)現(xiàn)全方位夯實(shí)糧食安全根基，還需采取系統(tǒng)性的強(qiáng)政策調(diào)動(dòng)地方抓糧、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)用地積極性，采取超常規(guī)的“黑科技”突破資源技術(shù)約束，提高地力、增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。構(gòu)建“一個(gè)方針、雙向發(fā)力、三位一體”的耕地保護(hù)新格局，即以“嚴(yán)守耕地紅線意識(shí)”為方針，以“保數(shù)量、提質(zhì)量”為抓手雙向發(fā)力，完善“黨政同責(zé)、產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償、種糧收益保障”三位一體的耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。
一個(gè)方針：嚴(yán)守耕地紅線意識(shí)，抓牢耕地保護(hù)源頭。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，加強(qiáng)耕地用途管制，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，用“長(zhǎng)牙齒”硬措施保護(hù)耕地，防止以結(jié)構(gòu)調(diào)整為名實(shí)行耕地“非糧化”。地方層面落實(shí)好國(guó)土空間規(guī)劃要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、耕地和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”；將耕地保護(hù)紅線納入地方考核指標(biāo)體系，建立耕地保護(hù)目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制；嚴(yán)格審查非農(nóng)建設(shè)占用耕地，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)占用耕地行為，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為；嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)用誰(shuí)補(bǔ)、耕保自擔(dān)”源頭嚴(yán)防的屬地監(jiān)管，防止出現(xiàn)占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地等現(xiàn)象?；诟?cái)?shù)量剛性控制和彈性空間完善耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”政策，在國(guó)家層面建立以糧食生產(chǎn)潛力為基礎(chǔ)的耕地平衡調(diào)節(jié)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮不同區(qū)域資源環(huán)境稟賦、社會(huì)發(fā)展實(shí)際，合理確定耕地保有量、永久基本農(nóng)田等指標(biāo)，在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，充分發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控引導(dǎo)作用。
雙向發(fā)力：動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)保數(shù)量，多措并舉提質(zhì)量。在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，依托大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)耕地變化。科學(xué)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源空間配置，完善永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)田的用途管制制度建設(shè)；綜合運(yùn)用航天衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航空遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)耕地用途管制的落實(shí)與監(jiān)管，及時(shí)監(jiān)管耕地的具體利用類(lèi)型，做到“圖數(shù)一致”，使耕地用途管制落到實(shí)處。根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化和耕地保護(hù)監(jiān)管的需要，把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)貫穿全過(guò)程，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)能力，提高耕地資源保障能力和水平。
在耕地質(zhì)量提升方面，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，因地制宜綜合施策。中央地方協(xié)同發(fā)力，強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入保障，引導(dǎo)地方通過(guò)整合涉農(nóng)資金、創(chuàng)新投融資模式、充分利用新增耕地調(diào)劑收益等方式，合理提高農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；利用中央專(zhuān)項(xiàng)債渠道，將糧食基礎(chǔ)設(shè)施列入發(fā)行支持范圍，明確地方政府債券資金用于支持振興糧食產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)持耕地用養(yǎng)結(jié)合，綜合施策提升耕地質(zhì)量，廣泛應(yīng)用秸稈還田、深松整地等保護(hù)性耕作技術(shù)，大力推廣測(cè)土配方施肥、水肥一體化、綠色防控等綠色技術(shù)模式，堅(jiān)持推動(dòng)耕地輪作休耕制度與土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)相結(jié)合，加快構(gòu)建用地養(yǎng)地相結(jié)合的綠色種植制度。圍繞黑土地保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行重大攻關(guān)，加快推廣寒地秸稈技術(shù)，全面推進(jìn)東北黑土地保護(hù)利用。構(gòu)建糧食發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)體系，從要素投入、糧食產(chǎn)出、組織管理、生態(tài)承載等方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。
三位一體：落實(shí)黨政同責(zé)、完善產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償、保障種糧收益。從中央和省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作辦法越細(xì)致、越有利于落實(shí)。因此，基層迫切期待細(xì)化工作方案、考核清單，讓基層抓糧有據(jù)可依、有章可循。建議出臺(tái)地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子糧食安全黨政同責(zé)實(shí)施細(xì)則，科學(xué)合理設(shè)置考核內(nèi)容，配套規(guī)范化、可操作的舉措。實(shí)施細(xì)則以解決抓糧種糧的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，指標(biāo)應(yīng)盡可能量化，細(xì)化黨委與政府間協(xié)同抓糧的問(wèn)題清單、責(zé)任清單、任務(wù)清單。明確下達(dá)各地方耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，對(duì)耕地?cái)?shù)量和耕地用途實(shí)行嚴(yán)格考核，確保一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部用于糧食生產(chǎn)。
完善糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予耕地保護(hù)政策、項(xiàng)目和財(cái)政資金上的傾斜，著力解決糧食主產(chǎn)區(qū)所面臨的糧食生產(chǎn)責(zé)任大、耕地保護(hù)任務(wù)重、政府財(cái)政資金少等問(wèn)題。建議進(jìn)一步加大中央一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，全面保障糧食主產(chǎn)區(qū)的基本支出和基本運(yùn)行。同時(shí)，建立主銷(xiāo)區(qū)向主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移的發(fā)展性補(bǔ)償機(jī)制，主要用于推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)搞好糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，讓產(chǎn)糧大縣在加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、邁向現(xiàn)代化征程中同步發(fā)展。
健全糧食生產(chǎn)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，確保農(nóng)民種糧收益。扎實(shí)落實(shí)秸稈綜合利用補(bǔ)貼、耕地輪作休耕補(bǔ)貼，加快建立以生態(tài)、“綠箱”為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；按照WTO規(guī)則要求，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，擴(kuò)增“藍(lán)箱”，加快完善玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼辦法，研究水稻小麥的“藍(lán)箱”方案。擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍，在全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)所有產(chǎn)糧大縣全覆蓋，為糧食生產(chǎn)裝上“防護(hù)罩”“兜底網(wǎng)”。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“耕地-技術(shù)-政策融合視角的‘兩藏’戰(zhàn)略研究”和中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：21ZDA056、10-IAED-01-2022；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士研究生巴雪真對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)）
注釋
[1]《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2021年8月26日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm。
[2]《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》，2013年12月31日，http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/31/content_2557453.htm。
[3]《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2017年5月2日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201705/t20170502_1196730.html?code=&state=123。
[4]蔣省三、劉守英、李青：《土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)》，《管理世界》，2007年第9期。
[5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：國(guó)家數(shù)據(jù)，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D0F&sj=1998。
[6]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：國(guó)家數(shù)據(jù)，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D0F&sj=2003。
[7]《2000年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2001年2月28日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201310/P020200617516941504186.PDF。
[8]《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，2014年4月17日，https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/W020140417558995804588.pdf。
[9][13]《資本論》第1卷，北京：人民出版社，2004年，第209、56～57頁(yè)。
[10][11]《資本論》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第713、699頁(yè)。
[12]《馬克思恩格斯全集》第32卷，北京：人民出版社，2016年，第53頁(yè)。
[14]亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，唐日松等譯，北京：華夏出版社，2006年，第181頁(yè)。
[15][16]FAO數(shù)據(jù)庫(kù)：https://www.fao.org/faostat/en/#data。
[17]郭樹(shù)斌：《新常態(tài)背景下關(guān)于耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用思考》，《資源節(jié)約與環(huán)?！?，2019年第3期。
[18]大陸6大區(qū)域劃分：華北地區(qū)5個(gè)：北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)；東北地區(qū)3個(gè)：遼寧省、吉林省、黑龍江??；華東地區(qū)7個(gè)：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東?。恢心系貐^(qū)6個(gè)：河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南??；西南地區(qū)5個(gè)：重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)；西北地區(qū)5個(gè)：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。
[19]作者根據(jù)國(guó)土“三調(diào)”各省公布的數(shù)據(jù)計(jì)算。
[20]《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第三號(hào)）——地區(qū)人口情況》，2021年5月11日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html。
[21]參見(jiàn)毛學(xué)峰、劉靖、朱信凱：《中國(guó)糧食結(jié)構(gòu)與糧食安全：基于糧食流通貿(mào)易的視角》，《管理世界》，2015年第3期。
[22]《〈第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)〉全文》，2020年6月16日，https://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/wrypc/zlxz/202006/t20200616_784745.html。
[23]參見(jiàn)閔繼勝、孔祥智：《我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的研究進(jìn)展》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第2期。
[24]《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，2020年5月6日，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202004/202005/t20200506_6343095.htm?ivk_sa=1024320u。
[25]參見(jiàn)陳雨生、陳志敏、江一帆：《農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和土地改良對(duì)我國(guó)耕地質(zhì)量的影響》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2021年第9期。
[26]《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布》，2021年8月26日，https://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678337.html。
[27]作者根據(jù)《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2021年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》等資料計(jì)算。
The Essential Logic and Inherent Requirements of "Food Crop Production Strategy Based on Farmland Management" from the Perspective of Food Security
Zhong Yu
Abstract: The report of the 20th Party Congress attaches great importance to food security and arable land protection and proposes to "reinforce the foundations for food security on all fronts", which is a strategic judgment based on the strategic value of food and a strategic deployment and policy orientation to fully and systematically seize the initiative of food security in China. China's arable land protection and utilization policy has undergone three stages, from the protection of arable land quantity, to the equal importance of "quantity and quality", to the triple protection of "quantity, quality and ecology". China has now formed the strictest system of arable land protection, including the basic farmland protection system, the land use regulation system, and the arable land occupation and replenishment balance system. Food crop production strategy based on farmland management is a major strategic decision of China based on theory and practice, which has deep logical roots. At present and in the future, China's arable land protection is facing problems of insufficient quantity, low quality, insufficient investment and imbalance between labor and land. It is necessary to build a new pattern of arable land protection with "one guideline, bi-directional force and three-in-one" approach.
Keywords: food security, food crop production strategy based on farmland management, development logic, inherent requirements
責(zé) 編∕李思琪
