黨的二十大報(bào)告提出，“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”。這為深化金融體制改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融治理現(xiàn)代化、走中國(guó)特色金融發(fā)展道路指明了重要方向和著力點(diǎn)。

中央銀行制度的演進(jìn)與重塑

自17世紀(jì)中晚期瑞典央行與英格蘭央行建立以來(lái)，央行制度的演進(jìn)已經(jīng)持續(xù)了三個(gè)多世紀(jì)。尤其是20世紀(jì)初葉美聯(lián)儲(chǔ)創(chuàng)建以來(lái)，歷經(jīng)大蕭條、大通脹（20世紀(jì)60年代中期到80年代中期）、大緩和、大衰退（2007—2009年的國(guó)際金融危機(jī)）以及最近的新冠肺炎疫情大流行，各國(guó)央行在環(huán)境持續(xù)變化的挑戰(zhàn)中不斷“成長(zhǎng)”和“成熟”。

盡管央行制度的變化很難用一個(gè)統(tǒng)一的模式來(lái)加以描述，但以下四個(gè)方面的演進(jìn)特征卻非常明顯：一是從金屬可兌換性（作為目標(biāo)或約束）到法定貨幣。歷史上，法定貨幣充其量只是應(yīng)付戰(zhàn)爭(zhēng)需要的權(quán)宜之計(jì)，搞不好就是背信棄義。今天，法定貨幣則以機(jī)構(gòu)信譽(yù)或國(guó)家信用為基礎(chǔ)，是一種信用貨幣。二是中央銀行從私人治理轉(zhuǎn)向公共治理。盡管美聯(lián)儲(chǔ)具有部分私營(yíng)性質(zhì)，但沒有人質(zhì)疑其公共治理特征。二戰(zhàn)后大多數(shù)央行都實(shí)施了國(guó)有化。三是在國(guó)家（或地區(qū)，如歐元區(qū)）層面的集中支付系統(tǒng)。大型支付系統(tǒng)的國(guó)家壟斷在20世紀(jì)中葉成為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。四是央行職能的擴(kuò)展。央行不僅要承擔(dān)最后貸款人的職能，而且要成為最后做市商——既不局限于救助傳統(tǒng)銀行和金融中介，還要針對(duì)更廣泛的金融市場(chǎng)和金融產(chǎn)品進(jìn)行救助。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，這一趨勢(shì)在主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中十分凸顯。

需要強(qiáng)調(diào)的是，央行本身是經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此，央行制度的規(guī)定性，也會(huì)隨著時(shí)代的變遷而不斷被重塑。正如伯南克在《21世紀(jì)貨幣政策》中所說(shuō)，由于通脹與失業(yè)關(guān)系減弱、正常利率水平長(zhǎng)期下行以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，使得美聯(lián)儲(chǔ)需要突破很多教條，形成新的政策框架。特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)于“主流”貨幣政策理論與實(shí)踐的雙重沖擊，引起對(duì)現(xiàn)代中央銀行制度的反思和重塑，這涉及價(jià)格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的雙目標(biāo)，貨幣政策與宏觀審慎雙支柱，貨幣政策與其他相關(guān)政策（特別是財(cái)政政策）之間的協(xié)調(diào)配合以及央行的獨(dú)立性等。

現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵

盡管在不同時(shí)期，央行的政策框架（含目標(biāo)和工具）與治理結(jié)構(gòu)各不相同，但發(fā)展到今天的中央銀行，即所謂的現(xiàn)代中央銀行，都對(duì)貨幣政策、金融體系的穩(wěn)定以及金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心要素（支付清算）負(fù)有重要責(zé)任。圍繞央行這些職能以及為實(shí)現(xiàn)這些職能而進(jìn)行的制度安排，就構(gòu)成現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵。這涉及政策目標(biāo)、政策工具以及治理機(jī)制。

第一，政策目標(biāo)。價(jià)格穩(wěn)定現(xiàn)在是大多數(shù)中央銀行的主要目標(biāo)，這要么是因?yàn)槊鞔_的立法授權(quán)，要么是因?yàn)橄脒_(dá)成更一般性的目標(biāo)（如可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）也需要物價(jià)穩(wěn)定。然而，價(jià)格目標(biāo)并不是唯一的，所有中央銀行都需要考慮其他目標(biāo)：從貨幣金融層面講，包括物價(jià)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定；從實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面講，則是促增長(zhǎng)與穩(wěn)就業(yè)。由單一目標(biāo)（如通脹目標(biāo)）到多元目標(biāo)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于央行提出的新要求，但也帶來(lái)多重目標(biāo)間的潛在沖突。

第二，政策工具。根據(jù)丁伯根法則，一個(gè)目標(biāo)至少需要一種有效的政策工具，現(xiàn)代中央銀行需要形成與“多目標(biāo)”相匹配的“多工具”政策框架。比如，只追求價(jià)格穩(wěn)定，按經(jīng)典的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只需要利率工具就夠了；但現(xiàn)在要顧及金融穩(wěn)定，那么就還需要宏觀審慎政策工具。此外，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化也需要工具創(chuàng)新，這包括量化寬松購(gòu)買更廣泛的金融資產(chǎn)、融資換貸計(jì)劃、負(fù)利率和收益率曲線控制等。

第三，治理機(jī)制與央行獨(dú)立性。按照教科書中的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法，中央銀行的獨(dú)立性包括目標(biāo)獨(dú)立性和工具獨(dú)立性。一般來(lái)說(shuō)，央行在目標(biāo)獨(dú)立性上較弱，因?yàn)檎吣繕?biāo)往往是政府制定的；但在工具獨(dú)立性上較強(qiáng)，即央行采用什么樣的政策工具來(lái)達(dá)成既定目標(biāo)，有較大的裁量權(quán)。央行的獨(dú)立性反映在其治理機(jī)制上，主要是央行與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。中央銀行獨(dú)立性是相對(duì)的，雖然貨幣政策操作具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，但維護(hù)金融穩(wěn)定需要中央銀行與政府協(xié)調(diào)配合。良好的財(cái)務(wù)實(shí)力和穩(wěn)健的資產(chǎn)負(fù)債表是現(xiàn)代中央銀行保持獨(dú)立性的重要前提。國(guó)際金融危機(jī)和新冠肺炎疫情改變了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的貨幣政策框架，以量化寬松和大規(guī)模擴(kuò)表的方式投放流動(dòng)性成為常態(tài)，鼓吹財(cái)政赤字貨幣化的現(xiàn)代貨幣理論（MMT）也頗受青睞，這些均對(duì)中央銀行獨(dú)立性構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。

正如黨的二十大報(bào)告中指出的，中國(guó)式現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。現(xiàn)代中央銀行制度也不例外。以上提到的現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵，包括政策目標(biāo)、政策工具、治理機(jī)制，都是當(dāng)前我國(guó)建立現(xiàn)代中央銀行制度的要件；但更重要的是，我們還要有“基于自己國(guó)情的中國(guó)特色”，這體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的發(fā)展思想、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等基本遵循，這些都將在塑造現(xiàn)代中央銀行制度的中國(guó)特色方面發(fā)揮重要作用。具體來(lái)說(shuō)，就是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到央行治理機(jī)制中，將以人民為中心落實(shí)到央行政策目標(biāo)中，將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則落實(shí)到央行政策工具中。

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的推進(jìn)措施

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，要聚焦服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，圍繞政策目標(biāo)、政策工具、治理機(jī)制三方面基本內(nèi)涵展開。

第一，健全貨幣政策框架。一是完善貨幣政策目標(biāo)體系，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡。以幣值穩(wěn)定為根本，更加重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)和“雙碳”目標(biāo)等。二是豐富貨幣政策工具體系，發(fā)揮總量和結(jié)構(gòu)雙重功能。健全基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制和貨幣供應(yīng)調(diào)控機(jī)制，保持貨幣信貸總量合理穩(wěn)定增長(zhǎng)。創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，支持普惠金融、綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。三是疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，健全市場(chǎng)化利率形成和傳導(dǎo)機(jī)制。健全利率走廊機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)基準(zhǔn)利率圍繞央行政策利率中樞運(yùn)行。強(qiáng)化市場(chǎng)基準(zhǔn)利率培育，發(fā)揮國(guó)債收益率曲線在貨幣政策傳導(dǎo)和金融資產(chǎn)定價(jià)中的重要作用。

第二，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管。一是依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管。協(xié)調(diào)各方，利用大數(shù)據(jù)，確保全國(guó)一盤棋，監(jiān)管無(wú)死角。二是構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，依法合規(guī)壓實(shí)各方的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。金融監(jiān)管部門承擔(dān)所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。人民銀行承擔(dān)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。地方健全黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任。三是處理好防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，各市場(chǎng)主體依法承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗損失的法律責(zé)任。大規(guī)模的“他救”是特定歷史時(shí)期的特殊安排。“自救”應(yīng)成為當(dāng)前和今后應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。“自救”能力來(lái)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下機(jī)構(gòu)的股東出資和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益，“自救”的動(dòng)力和自覺性來(lái)源于有效的監(jiān)管。

第三，加強(qiáng)中央銀行與其他部門的協(xié)調(diào)配合。中國(guó)人民銀行與財(cái)政部同屬國(guó)務(wù)院組成部門，在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政政策與貨幣政策在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方面具有天然的體制優(yōu)勢(shì)。中央銀行支持積極財(cái)政政策實(shí)施，保障國(guó)債順利發(fā)行，支持地方政府規(guī)范融資，央行上繳結(jié)存利潤(rùn)以拓寬財(cái)政政策空間。中央銀行加強(qiáng)與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，明確地方金融監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)建立中央與地方金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、信息共享等協(xié)作機(jī)制。

第四，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。央行的相對(duì)獨(dú)立性是其有效執(zhí)行貨幣政策的必要條件，而財(cái)務(wù)獨(dú)立性又是央行獲得相對(duì)獨(dú)立性的重要前提。一方面，實(shí)行中央銀行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，對(duì)人民銀行承擔(dān)金融穩(wěn)定和改革成本應(yīng)當(dāng)年計(jì)提撥備，按程序盡快核銷，并充實(shí)中央銀行的準(zhǔn)備金和資本，實(shí)現(xiàn)央行資產(chǎn)負(fù)債表的健康可持續(xù)，進(jìn)而保障人民銀行依法履職，實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，并以此促進(jìn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，在加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策協(xié)調(diào)配合的同時(shí)，也要在財(cái)政和央行兩個(gè)“錢袋子”之間建立“防火墻”，區(qū)分開“財(cái)政的錢”和“央行的錢”，防止財(cái)政赤字貨幣化。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所所長(zhǎng)、研究員，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任）