【摘要】促進(jìn)農(nóng)民增收是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。改革開放以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)歷了從重視產(chǎn)量，到重視收入，再到重視生態(tài)安全、糧食安全的不同政策階段。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多目標(biāo)約束的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，理解農(nóng)民增收的行動(dòng)邏輯并提出有效的實(shí)現(xiàn)路徑十分必要。在國(guó)家強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全和糧食安全的總體目標(biāo)下，農(nóng)民增收邏輯既要體現(xiàn)出為促進(jìn)生產(chǎn)、增加經(jīng)營(yíng)收入的發(fā)展性邏輯，還要加強(qiáng)對(duì)增加補(bǔ)貼、減少成本的保護(hù)性邏輯的運(yùn)用，明確國(guó)家、集體和農(nóng)戶的權(quán)責(zé)利，強(qiáng)化分類施策，針對(duì)不同對(duì)象探索能力建設(shè)、社會(huì)企業(yè)孵化發(fā)展、基本公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)等農(nóng)民增收的政策路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民增收 農(nóng)業(yè)目標(biāo)與功能 發(fā)展性邏輯 保護(hù)性邏輯 【中圖分類號(hào)】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，在一些地方治理耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”的過程中，關(guān)于糧食安全、生態(tài)安全目標(biāo)與農(nóng)民增收之間關(guān)系的討論成為學(xué)界關(guān)注的問題，這些問題本質(zhì)上是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問題的一個(gè)組成部分。農(nóng)業(yè)事關(guān)糧食安全和國(guó)家生態(tài)安全，具有較強(qiáng)的外部性以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為也要在一定的范圍之內(nèi)開展。促進(jìn)農(nóng)民增收是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，我們應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多目標(biāo)約束的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中理解農(nóng)民增收的行動(dòng)邏輯，提出有效的實(shí)現(xiàn)路徑。

農(nóng)民增收的發(fā)展性邏輯和保護(hù)性邏輯

農(nóng)民增收邏輯主要體現(xiàn)為促進(jìn)生產(chǎn)、增加經(jīng)營(yíng)收入的發(fā)展性邏輯和增加補(bǔ)貼、減少成本的保護(hù)性邏輯兩個(gè)方面。

作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直堅(jiān)持自力更生這一發(fā)展性增收邏輯，組織生產(chǎn)，支持農(nóng)民開發(fā)農(nóng)業(yè)資源和鄉(xiāng)村資源，增加農(nóng)民的產(chǎn)出，發(fā)展性邏輯在20世紀(jì)80年代初得到了較好的驗(yàn)證，農(nóng)民收入快速增加。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民增收難成為當(dāng)時(shí)面對(duì)的難點(diǎn)問題。究其原因，一是中國(guó)“人多地少”的人口資源結(jié)構(gòu)，使得依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)增加收入的資源土地空間潛力不足；二是當(dāng)時(shí)市場(chǎng)的糧食需求相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升空間不大。在這種情況下，從20世紀(jì)90年代開始大量農(nóng)民離開家鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工。

中國(guó)各地的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模差異較大，總體來(lái)講北方家庭土地規(guī)模面積相對(duì)較大、但無(wú)霜期短，南方土地面積相對(duì)較少、但可一年兩熟、三熟。在增加經(jīng)營(yíng)收入方面，應(yīng)依據(jù)不同農(nóng)戶的需求細(xì)化相關(guān)目標(biāo)任務(wù)及政策支持體系，處理好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與扶持小農(nóng)戶之間的關(guān)系。經(jīng)營(yíng)性收入仍然是農(nóng)民收入的重要組成部分，特別是在個(gè)別省份，如吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江等省份，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入仍然超過或接近農(nóng)民總收入的一半。穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的主要政策目標(biāo)群體為具有一定規(guī)模的農(nóng)戶，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)民增收的新途徑。黨的十八大以來(lái)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速，面向小戶農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織快速發(fā)展，在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)聯(lián)耕聯(lián)種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)（半托管和全托管）、產(chǎn)銷服務(wù)等成為扶持小農(nóng)戶、提升小農(nóng)戶發(fā)展能力的服務(wù)形式。

為了保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的基本穩(wěn)定，適應(yīng)不斷強(qiáng)化的農(nóng)村國(guó)土生態(tài)安全功能，應(yīng)對(duì)加入WTO后農(nóng)業(yè)治理的新形勢(shì)，21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，產(chǎn)生了農(nóng)民增收的保護(hù)性邏輯。在生態(tài)保護(hù)方面國(guó)家先后實(shí)施了退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償、草場(chǎng)補(bǔ)貼等生態(tài)補(bǔ)貼項(xiàng)目；在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域，除了取消農(nóng)業(yè)稅，還實(shí)施了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等項(xiàng)目；在社會(huì)領(lǐng)域，國(guó)家先后實(shí)施了教育“兩免一補(bǔ)”、最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等項(xiàng)目。經(jīng)過這些項(xiàng)目的實(shí)施，增加了對(duì)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性支付，農(nóng)民收入中的轉(zhuǎn)移性收入占比快速增加，2020年已經(jīng)超過總收入的20%。

發(fā)展性邏輯與保護(hù)性邏輯應(yīng)該是相輔相成的。一方面，正是因?yàn)槎嗄甑陌l(fā)展積累，公共財(cái)政才有更多的能力為農(nóng)民提供保護(hù)性的轉(zhuǎn)移支付，另一方面，農(nóng)民增收的保護(hù)性邏輯，實(shí)際上也可以分擔(dān)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)成本、生計(jì)成本，進(jìn)而也可以促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，所以減負(fù)也是幫助農(nóng)民增收的基本前提。許多政策也可以兼顧發(fā)展與保護(hù)，比如為實(shí)現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收目標(biāo)之間的和諧，政府不能簡(jiǎn)單地從道義角度要求農(nóng)民主動(dòng)承擔(dān)起糧食生產(chǎn)的責(zé)任，而應(yīng)更多地依靠政策，做好擴(kuò)大賦權(quán)、公平制度建設(shè)和兜底救助，健全完善主要糧食的價(jià)格保護(hù)政策，建立和完善主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)支持政策。

農(nóng)民增收的發(fā)展性邏輯與保護(hù)性邏輯也需要不斷創(chuàng)新。從發(fā)展增收角度來(lái)看，由于土地?cái)?shù)量和用途的限制，依靠農(nóng)作物增收有很大局限，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)的附加值。同時(shí)，還要把開發(fā)的重點(diǎn)從自然資源更多地轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村人力資本，下大力氣辦好農(nóng)村職業(yè)教育，發(fā)展鄉(xiāng)村品牌的知識(shí)經(jīng)濟(jì)。而從保護(hù)增收角度來(lái)看，要重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村的基本社會(huì)服務(wù)投資，如養(yǎng)老和托幼，減少家庭的生計(jì)成本開支，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的支持力度，降低農(nóng)民生計(jì)系統(tǒng)的脆弱性，增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

多重目標(biāo)和結(jié)構(gòu)下農(nóng)民增收的路徑

中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，部分農(nóng)村人口的收入仍然處于低水平狀態(tài)，提高這部分人口的收入，事關(guān)共同富裕長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全、糧食安全的前提下，針對(duì)不同類型的地區(qū)、村莊和農(nóng)戶，針對(duì)不同層次的農(nóng)村群體，應(yīng)實(shí)施分層分類的農(nóng)民增收政策，明確國(guó)家、集體、家庭等不同主體的權(quán)責(zé)利，實(shí)施不同的增收政策，更多地體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任。

發(fā)展能力建設(shè)和提升路徑：瞄準(zhǔn)中間群體，拓展經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。發(fā)展能力建設(shè)包括農(nóng)戶生計(jì)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和農(nóng)民個(gè)體能力的提升。在生計(jì)系統(tǒng)維度，政策重點(diǎn)是提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿?，營(yíng)造包容性與益貧性的就業(yè)環(huán)境，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，著重增加就業(yè)以提高居民收入。首先，要因地制宜地推進(jìn)地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)并形成“一縣一業(yè)”的差異化發(fā)展格局，強(qiáng)化區(qū)域集聚效應(yīng)和地域品牌特色，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合，既包括強(qiáng)化以農(nóng)產(chǎn)品為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游貫通，以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向產(chǎn)業(yè)融合，也包括強(qiáng)化諸如農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與文旅事業(yè)融合后形成的鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)融合后形成的農(nóng)村電子商務(wù)等不同產(chǎn)業(yè)鏈與商品間的橫向產(chǎn)業(yè)融合，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向精細(xì)化、特色優(yōu)質(zhì)化轉(zhuǎn)型。最后，要打通資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等渠道，推動(dòng)生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)換，積極挖掘生態(tài)環(huán)境潛力，充分釋放農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能，將生態(tài)和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，形成生態(tài)增綠、低碳循環(huán)、農(nóng)民增收的新型資產(chǎn)收益模式，增加農(nóng)村人口財(cái)產(chǎn)性收入。

社會(huì)企業(yè)孵化發(fā)展路徑：聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、支持幫助農(nóng)村普通經(jīng)營(yíng)戶和勞動(dòng)力發(fā)展。社會(huì)企業(yè)是在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)輔以經(jīng)濟(jì)保障的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體。社會(huì)企業(yè)，不以營(yíng)利為最終目標(biāo)，在保留市場(chǎng)效率的同時(shí)，用“社會(huì)效益”來(lái)兼顧不同群體利益和規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作與團(tuán)結(jié)進(jìn)而達(dá)到共同富裕。中國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、供銷社等本質(zhì)上都是社會(huì)企業(yè)，一些聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)企業(yè)也在發(fā)揮社會(huì)企業(yè)的作用。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的市場(chǎng)發(fā)育程度相對(duì)較低，仍需要通過政府主導(dǎo)，大力發(fā)揮社會(huì)企業(yè)的作用，推動(dòng)不同市場(chǎng)主體之間形成伙伴關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)各大主要建設(shè)力量能動(dòng)統(tǒng)一地解決利益沖突，實(shí)現(xiàn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)目標(biāo)。中國(guó)的農(nóng)村發(fā)展資源分別掌握在公共部門、集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織以及市場(chǎng)私營(yíng)部門中，提高發(fā)展質(zhì)量與效率需要多部門進(jìn)行開放式的溝通和清晰的角色定位，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、通力合作。政府發(fā)揮好兜底保障與利益協(xié)調(diào)作用；集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織利用范圍廣闊、形式多樣的優(yōu)勢(shì)，填補(bǔ)政府與私營(yíng)企業(yè)無(wú)力解決或不能充分解決的需求缺口；市場(chǎng)私營(yíng)企業(yè)通過創(chuàng)新方法降低產(chǎn)品成本，開發(fā)和傳遞市場(chǎng)“買得起”的產(chǎn)品與服務(wù)，同時(shí)積極承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。要?jiǎng)?chuàng)建和完善小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)深化產(chǎn)業(yè)協(xié)作，通過聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、聯(lián)耕聯(lián)種等方式聯(lián)合開展生產(chǎn)，以生產(chǎn)托管、股份合作、保底分紅等方式帶動(dòng)普通小農(nóng)戶發(fā)展，降低其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高家庭經(jīng)營(yíng)性收入。

基本公共服務(wù)路徑：降低農(nóng)村發(fā)展成本，打造發(fā)展平臺(tái)。一是加大人力資本投資，加大新型城鎮(zhèn)化力度，促進(jìn)有條件的農(nóng)村人口有序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，提升城鎮(zhèn)化就業(yè)水平。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)使基本公共服務(wù)不斷向農(nóng)村拓展延伸，降低農(nóng)村人口的生計(jì)維護(hù)與發(fā)展成本。二是不斷完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，通過配套高等級(jí)電網(wǎng)、硬化道路、灌溉設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等舉措營(yíng)造良好投資環(huán)境，改善地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)發(fā)展能力。三是大力發(fā)展辦好農(nóng)村高中和職業(yè)教育，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，提升務(wù)工勞動(dòng)收入水平，實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。四是完善普惠金融服務(wù)，不斷拓寬農(nóng)村普惠金融服務(wù)的廣度與深度，支持農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)發(fā)展，對(duì)于發(fā)展能力強(qiáng)且能夠自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村人口，應(yīng)進(jìn)一步加大信貸投放力度，優(yōu)化普惠金融審批程序，給予其信貸貼息扶持；對(duì)于發(fā)展能力弱的農(nóng)村人口，積極發(fā)揮合作社與集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，引導(dǎo)其通過股份合作形式參與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。五是提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平，保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及并提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利用效能，培育農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)并提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)效率；拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍提升覆蓋率、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度、深度和精細(xì)化水平，加大財(cái)政支持力度，將更多農(nóng)產(chǎn)品納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。

社會(huì)保護(hù)路徑：完善社會(huì)保障體系，降低農(nóng)戶生計(jì)成本。針對(duì)農(nóng)民提供更多勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利政策，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障收入再分配功能，建立更為及時(shí)的社會(huì)救助響應(yīng)機(jī)制，從而為農(nóng)村低收入群體搭建更為完善的兜底保障網(wǎng)。首先，完善最低生活保障制度，擴(kuò)大低保覆蓋面。健全分層分類的救助制度體系，拓展內(nèi)容豐富和形式多樣的社會(huì)救助項(xiàng)目，強(qiáng)化益貧性社會(huì)制度體系建設(shè)。其次，探索建立收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制。瞄準(zhǔn)優(yōu)化收入分配格局，合理發(fā)揮政府收入調(diào)節(jié)作用，探索建立家庭津貼制度，統(tǒng)籌高齡老年津貼、殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、育兒補(bǔ)貼等，并在全國(guó)建立普惠性家庭津貼制度，擴(kuò)大津貼受益范圍。再次，要給予農(nóng)民工群體更多的重視與關(guān)注，逐步破除農(nóng)民工持續(xù)參保的制度障礙，正視農(nóng)民工的勞動(dòng)者身份，實(shí)現(xiàn)就業(yè)與參保的高度關(guān)聯(lián)，保護(hù)其勞動(dòng)權(quán)益以降低這些群體的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，針對(duì)子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)防等熱點(diǎn)領(lǐng)域加大農(nóng)村投資傾斜力度，進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療資源布局，加強(qiáng)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，探索建立學(xué)齡前兒童社會(huì)撫育制度，并建立健全結(jié)構(gòu)合理、成本分擔(dān)、公平普惠的普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制，減少農(nóng)村居民的剛性支出成本。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)，人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AZD038）、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“建立和完善農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：21&ZD177）和國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：7214100357）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①韓長(zhǎng)賦：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2019年第1期。

②羅丹、李文明、陳潔：《種糧效益：差異化特征與政策意蘊(yùn)——基于3400個(gè)種糧戶的調(diào)查》，《管理世界》，2013年第7期。

責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲

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