【摘要】社會保障是國家在風(fēng)險管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，旨在通過為全體社會成員提供基本風(fēng)險保障，實現(xiàn)百姓安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定和諧、國家長治久安之目標(biāo)。社會保障制度是國家治理體系的重要組成部分。我國在社會保障領(lǐng)域的建設(shè)和改革已經(jīng)取得了偉大成就，但現(xiàn)行社會保障體系還存在一定缺陷，某些項目制度設(shè)計不合理、運(yùn)行不規(guī)范。因此，要按照黨的二十大精神和有關(guān)要求，朝著國家治理現(xiàn)代化的方向，優(yōu)化社會保障制度設(shè)計，建立健全科學(xué)有效的體制機(jī)制，推動社會保障運(yùn)行體系更加安全規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】社會保障 安全規(guī)范 運(yùn)行體系 【中圖分類號】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的二十大報告提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這是當(dāng)前和今后一個時期我國社會保障領(lǐng)域改革發(fā)展的基本方針。其中“安全規(guī)范”是一個全新的提法，具有很強(qiáng)的針對性和引領(lǐng)性。當(dāng)前，現(xiàn)行社會保障體系還存在一定缺陷，某些項目制度設(shè)計不合理、運(yùn)行不規(guī)范，直接影響著社會保障制度的安全性。要在優(yōu)化社會保障制度設(shè)計的同時，加快建立健全科學(xué)有效的體制機(jī)制，推動社會保障運(yùn)行體系更加安全規(guī)范。

健全社會保障待遇確定規(guī)則

社會保障待遇是社會保障制度的要件之一，旨在滿足社會成員的基本需要，體現(xiàn)社會成員的社會保障權(quán)益，實現(xiàn)社會保障的制度目標(biāo)。社會保障待遇的確定和調(diào)整需要一套合理而清晰的規(guī)則，才能給全體社會成員以穩(wěn)定的預(yù)期，才能對社會保障基金收支平衡進(jìn)行科學(xué)管理，從而實現(xiàn)社會保障體系長期持續(xù)安全運(yùn)行。

一是完善職工基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。職工基本養(yǎng)老保險是惠及面較廣、所需資金量最大的社會保障項目。2021年底，該項目在職參保人員34917萬人，離退休人員13157萬人，因而離退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整不僅影響該項制度的基金收支平衡，而且對整個社會保障基金支出有較大影響。對于職工基本養(yǎng)老金調(diào)整，需要按照保持養(yǎng)老金購買力不下降、適度共享社會發(fā)展成果的原則，建立一套合理、清晰而公開透明的規(guī)則，給普通百姓以穩(wěn)定的預(yù)期，也使職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況變得更可把握。

二是健全老年居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長機(jī)制。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險面向農(nóng)民為主體的非職工社會群體，其基本養(yǎng)老金主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財政承擔(dān)支付責(zé)任，個人賬戶養(yǎng)老金給付額則決定于個人繳費(fèi)形成的個人賬戶基金。當(dāng)前，城鄉(xiāng)老年居民的基本養(yǎng)老金較低，難以保障其基本生活需要，與該項制度應(yīng)有的功能還有較大的差距。要基于保障老年居民基本生活的目標(biāo)和扎實推進(jìn)共同富裕的要求，建立持續(xù)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長機(jī)制，并努力控制和縮小老年居民與退休職工的基本養(yǎng)老金差距。

三是規(guī)范社會保險最低繳費(fèi)年限確定規(guī)則?，F(xiàn)行《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，參保職工必須繳費(fèi)滿15年才能享受基本養(yǎng)老金待遇。該法同時規(guī)定職工基本醫(yī)療保險參保者繳費(fèi)必須達(dá)到當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低繳費(fèi)年限，才能終身享受保障待遇。但是有關(guān)部門一直沒有就最低繳費(fèi)年限作出具體的統(tǒng)一規(guī)定，也沒有關(guān)于確定最低繳費(fèi)年限的統(tǒng)一方法，因而各地按照自己的理解確定本地區(qū)的最低繳費(fèi)年限，這就意味著各地職工的基本醫(yī)療保險權(quán)益以及他們?yōu)槿〉眠@項權(quán)益所支付的成本都存在明顯的差異。因此，需要盡快統(tǒng)一最低繳費(fèi)年限的確定方法，并努力創(chuàng)造條件統(tǒng)一最低繳費(fèi)年限。

四是建立社會保障相關(guān)項目待遇確定和待遇調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制。社會保障體系中的若干項目之間具有關(guān)聯(lián)性，但這些項目分屬不同的部門管理，因而相關(guān)待遇政策可能出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至引致矛盾的情況。所以，需要建立健全社會保障領(lǐng)域各項目待遇確定和待遇調(diào)整政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，例如，建立聯(lián)席會議制度或部門間的會商機(jī)制，尤其要充分發(fā)揮綜合部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

完善社會保障籌資規(guī)則

資金是社會保障制度的財務(wù)基礎(chǔ)。只有穩(wěn)定而可靠的資金來源，才能確保社會保障制度持續(xù)安全運(yùn)行并實現(xiàn)其目標(biāo)；只有合理的籌資機(jī)制，才能給社會各主體以穩(wěn)定的預(yù)期，使他們有效配合并承擔(dān)相應(yīng)的籌資責(zé)任，從而使政府能夠以較低的成本及時足額籌集社會保障資金?，F(xiàn)行社會保障籌資機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮了有效作用，但某些機(jī)制有待優(yōu)化，當(dāng)前的重點主要是以下幾項：

一是優(yōu)化社會保險籌資結(jié)構(gòu)。社會保險基金通常是多方籌資，因此需要在各籌資主體之間建立合理的分擔(dān)機(jī)制，有效體現(xiàn)“人人參與、人人出力、人人享有”的精神。經(jīng)過多年的發(fā)展，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)和財政狀況，老百姓的收入狀況和對社會保險制度的理解，都發(fā)生了重大變化，因而需要重新審視我們的社會保險籌資結(jié)構(gòu)?；诂F(xiàn)行籌資結(jié)構(gòu)分析，并借鑒國際經(jīng)驗，未來政府財政對職工社會保險的籌資責(zé)任可能適當(dāng)增加，職工個人繳費(fèi)的比重也可能適當(dāng)提高。此外，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度初建時，考慮到農(nóng)民的繳費(fèi)能力較弱，政府財政的投入相對較多，現(xiàn)在全國各地此項保險的籌資，絕大多數(shù)地方是參保者個人繳費(fèi)1/3，財政出資2/3。隨著居民收入水平提高，今后個人繳費(fèi)的比重可能適度提高。

二是統(tǒng)一社會保險繳費(fèi)基數(shù)確定規(guī)則?，F(xiàn)行職工社會保險實行費(fèi)率制，即由繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比率確定繳費(fèi)數(shù)量。因此，繳費(fèi)基數(shù)是一個重要指標(biāo)，這不僅關(guān)系到社會保險費(fèi)的收入總量，而且關(guān)系到社會保險籌資行為的規(guī)范性。當(dāng)前，各地社會保險繳費(fèi)基數(shù)差異較大，且多數(shù)地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)低于應(yīng)計基數(shù)，造成繳費(fèi)比率虛高，導(dǎo)致社會保險基金流失。要盡快統(tǒng)一全國職工社會保險繳費(fèi)基數(shù)的確定規(guī)則，關(guān)鍵是要明確薪酬收入的核定與計算方法，明晰工資的含義、計算口徑及統(tǒng)計規(guī)則，提出統(tǒng)一的工資統(tǒng)計方法，為準(zhǔn)確核定用人單位及其職工的社會保險繳費(fèi)基數(shù)奠定基礎(chǔ)。

三是建立長期護(hù)理保險單獨(dú)籌資的渠道。隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，失能老人的數(shù)量和比重都在不斷增加，因而社會化的照護(hù)服務(wù)需求隨之增加。為此，在加快發(fā)展社會化照護(hù)服務(wù)的同時，需要建立健全長期照護(hù)保障制度。2017年，有關(guān)部門開始組織長期護(hù)理保險試點，但各地普遍采用從基本醫(yī)療保險基金中劃轉(zhuǎn)長期護(hù)理保險資金的做法，這只是一項臨時性的權(quán)宜之計。根據(jù)黨的二十大精神，長期護(hù)理保險將成為獨(dú)立的社會保險險種，這就需要有穩(wěn)定的資金來源，需要為長期護(hù)理保險開辟單獨(dú)的籌資渠道。

建立社會保險精算平衡機(jī)制

我國現(xiàn)行社會保障體系中，社會保險的惠及面最廣、所需資金量最大、專業(yè)技術(shù)性最強(qiáng)，是社會保障體系的主體部分。然而，我國目前還缺乏完整的社會保險精算體系。應(yīng)當(dāng)確立社會保險基金“以支定收”的原則，全面建立社會保險精算平衡機(jī)制。

一是建立社會保險制度政策調(diào)整或新設(shè)項目的精算評估機(jī)制。目前，我國社會保險領(lǐng)域多數(shù)項目的制度已經(jīng)建立，今后的主要任務(wù)是進(jìn)一步完善制度和政策，但每一項調(diào)整都會涉及到社會保險基金收入或支出變動，從而影響基金收支平衡。因此，社會保險制度或政策的每一項重要變動，都應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行精算評估，論證其可行性，作為決策的重要依據(jù)。

二是健全社會保險費(fèi)率厘定機(jī)制。社會保險領(lǐng)域的任何一個項目，在一定的保障待遇之下，所需要籌集的資金總規(guī)模就隨之確定，此即“以支定收”的基本原理。據(jù)此，一旦財政出資的責(zé)任明確，余下的是向社會保險參保者及其工作單位籌資，這就需要按照精算原理來確定繳費(fèi)比率。要統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)確定規(guī)則，夯實繳費(fèi)基數(shù)，規(guī)范繳費(fèi)行為，把繳費(fèi)比率作為社會保險各項目基金收支平衡的主要調(diào)控指標(biāo)，采用精算技術(shù)方法厘定，形成相對穩(wěn)定的基準(zhǔn)費(fèi)率，適時調(diào)整變動。在此基礎(chǔ)上，逐步統(tǒng)一各地的社會保險費(fèi)率，并建立相應(yīng)的平衡機(jī)制，以均衡地區(qū)間的社會保險制度運(yùn)行成本，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是建立社會保險精算報告制度。社會保險制度關(guān)乎每一個社會成員的切身利益，因而他們對社會保險制度的運(yùn)行狀況具有知情權(quán)，所以，社會保險基金的收支和結(jié)余狀況需要公開。據(jù)此，每一個社會保險項目每年都需要編制精算報告，反映制度運(yùn)行的基本情況、面臨的問題以及解決的思路，并以適當(dāng)方式公開，讓社會公眾知情、理解并得到他們的支持。

健全社會保障基金運(yùn)行規(guī)則

社會保障基金是社會保障制度運(yùn)行并實現(xiàn)其目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)，有效的基金運(yùn)行有益于降低社會保障制度運(yùn)行成本，有益于抵御通貨膨脹，也有益于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國社會保障基金已經(jīng)形成了一套運(yùn)行規(guī)則，保障了社會保障基金的安全。同時應(yīng)該看到，社會保障基金運(yùn)行效率不高，基金貶值風(fēng)險存在，要進(jìn)一步完善社會保障基金運(yùn)行規(guī)則。

一是健全社會保險基金投資規(guī)則。隨著社會保險覆蓋范圍擴(kuò)展和社會保險制度逐步完善，社會保險基金規(guī)模將會進(jìn)一步擴(kuò)大，因而其投資問題變得越來越重要。從這些年的實踐看，社會保險基金投資主要是兩條渠道：一是存銀行、買國債，二是委托全國社會保障基金理事會投資。國家對社會保險基金采用了比較穩(wěn)妥的投資規(guī)則，雖然投資回報率并不高，但其安全性較強(qiáng)，因此現(xiàn)行規(guī)則是合理而有效的。從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢看，需要繼續(xù)執(zhí)行這一規(guī)則，并進(jìn)一步提高投資回報率，確保社會保險基金保值增值。在此基礎(chǔ)上，宜逐步拓寬社會保險基金的投資渠道，使更多的社會保險基金能夠提高投資回報率。

二是建立社會保險基金運(yùn)行風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。社會保險各項目的制度及其運(yùn)行各有特點，但都會通過基金運(yùn)行狀況這一綜合指標(biāo)反映出來。因此，可以通過社會保險基金風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測，對社會保險各項目的制度運(yùn)行風(fēng)險進(jìn)行分析，包括基金支出分析、籌資分析和基金結(jié)余分析等，重點關(guān)注社會保險參保人群及其結(jié)構(gòu)變化、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化、疾病譜和失能失智變化等對基金的影響。為此，要根據(jù)社會保險每個項目的制度設(shè)計原理、風(fēng)險管理理論和精算分析方法，構(gòu)建基金風(fēng)險預(yù)警模型、風(fēng)險評估指標(biāo)體系，形成監(jiān)測系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)異常情況及時妥善處理，為完善社會保險制度政策提供科學(xué)依據(jù)。

三是完善社會保障基金監(jiān)督機(jī)制。社會保障基金運(yùn)行的每一個環(huán)節(jié)都有風(fēng)險存在，而且與相關(guān)主體的行為相聯(lián)系，因此要規(guī)范其行為。要在完善社會保障基金運(yùn)行各環(huán)節(jié)制度規(guī)范的同時，嚴(yán)厲打擊欺詐騙保、套保和挪用貪占各類社會保障資金的違法行為，守好人民群眾的每一分“養(yǎng)老錢”“保命錢”。要加強(qiáng)重點領(lǐng)域的檢查和監(jiān)督，尤其是社會保障相關(guān)服務(wù)供給環(huán)節(jié)，例如，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)銷售機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)藥服務(wù)等。此外，通過智能監(jiān)控、舉報獎勵、信用評價、積分管理、信息公開等手段，不斷提高社會保障基金監(jiān)督績效。

優(yōu)化社會保障經(jīng)辦服務(wù)規(guī)程

社會保障經(jīng)辦服務(wù)是社會保障運(yùn)行體系的重要組成部分，也是國家基本公共服務(wù)體系中的一類重要項目。社會保障經(jīng)辦服務(wù)規(guī)程進(jìn)一步優(yōu)化，社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行更加高效，社會保障信息采集更加精準(zhǔn)，社會保障制度政策信息傳遞更為準(zhǔn)確及時，人民群眾才會更加滿意。

一是加快完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺。這一平臺的建立，給社會成員帶來了許多便捷，也提高了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行效率。然而，目前社會保險領(lǐng)域的某些項目還沒有進(jìn)入這一平臺，這就影響了這一平臺服務(wù)項目和服務(wù)功能的完整性以及它的效用。要加強(qiáng)部門之間的合作，擴(kuò)展社會保險公共服務(wù)平臺的適用范圍，增加其服務(wù)項目，增強(qiáng)其服務(wù)功能，使之發(fā)揮更大的作用。

二是完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異較大，在勞動力市場一體化的進(jìn)程中，勞動力流動的規(guī)模和頻率都在增強(qiáng)。然而，國家實行“分灶吃飯”的財政體制，與之相應(yīng)的是社會保險多數(shù)項目實行地方統(tǒng)籌，這就產(chǎn)生了社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。近年來，職工基本養(yǎng)老保險正在實行全國統(tǒng)籌，其關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)將不再是問題。而其他社會保險項目有的還停留在縣級統(tǒng)籌，有的是地市級統(tǒng)籌，因而社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移還存在諸多障礙。要通過建立地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)社會保險關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移。

三是建立適應(yīng)人口流動的社會保障經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制。隨著城市化的進(jìn)程加快，人口流動、人戶分離的現(xiàn)象變得越來越頻繁，社會保障經(jīng)辦服務(wù)需要與之相適應(yīng)。如何讓非戶籍常住人口在其實際居住地獲得相應(yīng)的社會保障服務(wù)，不僅需要在明確職責(zé)、協(xié)調(diào)利益的基礎(chǔ)上改進(jìn)制度設(shè)計，也需要社會保障經(jīng)辦服務(wù)的改進(jìn)。在社會保險領(lǐng)域，主要是社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和異地就醫(yī)即時結(jié)算問題。在社會救助和公共福利領(lǐng)域，則需要按照逐步降低戶籍關(guān)聯(lián)度的原則，在經(jīng)辦服務(wù)方面實現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。

四是建立社會保障經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。多年來，各地在社會保障經(jīng)辦服務(wù)方面都形成了有效的方法，而且各地在互相學(xué)習(xí)中不斷改進(jìn)和完善。今后，需要逐步形成統(tǒng)一的社會保障經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括經(jīng)辦服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)、各項業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)、信息采集標(biāo)準(zhǔn)、查詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)滿意度評價標(biāo)準(zhǔn)等。

建立社會保障相關(guān)服務(wù)規(guī)范

社會保障相關(guān)服務(wù)關(guān)系到社會保障制度目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)系到社會保障制度的運(yùn)行成本，關(guān)系到社會成員社會保障權(quán)益的實現(xiàn)以及他們的直接感受。因此，要不斷健全社會保障相關(guān)服務(wù)規(guī)范，提高服務(wù)水平。

一是健全社會保障相關(guān)各類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。與社會保障各項目相應(yīng)的服務(wù)需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，否則其制度目標(biāo)難以實現(xiàn)，其制度運(yùn)行成本也難以控制，保障對象的獲得感也會受到影響。因此，社會保障部門需要與相關(guān)部門密切合作，建立健全社會保障相關(guān)服務(wù)的規(guī)范。例如，醫(yī)療保障旨在通過有效的醫(yī)療服務(wù)使罹患疾病的保障對象恢復(fù)健康，但對同樣的疾病有多種治療方案，而基本醫(yī)療保障就需要選擇療效好但成本低廉的治療方案，這就需要醫(yī)療保障部門與醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)商形成醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并由醫(yī)務(wù)人員實施。

二是健全社會保障相關(guān)服務(wù)的協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)。社會保障部分項目需要通過購買相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的有效服務(wù)才能實現(xiàn)其制度目標(biāo)，此時社會保障部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)之間是一種平等的合作關(guān)系。為此，需要社會保障部門或其經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)與相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。多年來，醫(yī)療保障領(lǐng)域在這方面有許多有益的探索，如醫(yī)療保障經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)與定點醫(yī)院、定點藥店的合作協(xié)議，醫(yī)療保障領(lǐng)域的藥品談判機(jī)制等，這些做法值得社會保障其他領(lǐng)域借鑒。今后，要在促進(jìn)醫(yī)療保障相關(guān)服務(wù)協(xié)議提高標(biāo)準(zhǔn)化水平的同時，積極推動照護(hù)保障等領(lǐng)域與相關(guān)機(jī)構(gòu)形成比較規(guī)范的服務(wù)協(xié)議，并加快實現(xiàn)此類協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)化。

三是探索社會保障相關(guān)服務(wù)價格形成機(jī)制。社會保障部門購買相關(guān)服務(wù)需要公平合理的價格，這直接關(guān)系到社會保障制度運(yùn)行的成本。社會保障部門的職責(zé)之一是以有限資源為社會成員提供最好的基本風(fēng)險保障，同時又要使提供相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠具有持續(xù)發(fā)展的能力，所以需要建立有效的社會保障相關(guān)服務(wù)價格形成機(jī)制。在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，過去其價格主要由政府價格管理部門制定，后來轉(zhuǎn)由醫(yī)療保障部門管理。這些年，醫(yī)療保障部門對此進(jìn)行了積極的探索，產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。在照護(hù)服務(wù)、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，目前的價格管理機(jī)制還比較傳統(tǒng)，因而需要深化改革、加快創(chuàng)新，逐步形成以市場定價為基礎(chǔ)、科學(xué)合理的社會保障相關(guān)服務(wù)價格形成機(jī)制。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國社會保障學(xué)會副會長）

【參考文獻(xiàn)】

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④楊一心：《整體性視角下的中國社會保險治理》，《社會保障評論》，2021年第3期。

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰

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