習近平總書記指出：“數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數據安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統(tǒng)籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。”近日印發(fā)的《中共中央國務院關于構建數據基礎制度  更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），明確了數據要素市場制度建設的基本框架、前進方向和工作重點，對于構建數據基礎制度、推進數據要素市場建設、更好發(fā)揮數據要素作用具有重要意義。

把數據作為繼土地、勞動力、資本、技術之后新的重要生產要素，是數字經濟發(fā)展的必然要求。首先，數據的爆炸式增長和大規(guī)模流通應用，推動大數據中心、移動基站等基礎設施投資規(guī)模持續(xù)增長，激發(fā)電商、社交、娛樂等數字消費提質增效，促進產業(yè)互聯(lián)網、智能產業(yè)等數字生產提速放量，加快數字貿易發(fā)展，為穩(wěn)住宏觀經濟大盤、促進經濟持續(xù)增長提供強勁動力。其次，數據要素的高效利用，能夠匯聚海量信息并進行智能匹配，克服資源配置中的信息壁壘，形成供需互促、產銷并進的良性互動，有利于用好國際國內兩個市場、兩種資源。再次，數據大規(guī)模流通應用，能夠產生常規(guī)條件下難以獲得的新信息、新能量，有利于促進顛覆性創(chuàng)新，催生出新技術新產品新業(yè)態(tài)新模式。最后，與傳統(tǒng)生產要素不同，數據可以被多次復制共享，這決定了數據要素在市場化應用的同時也可以大量應用于公共服務的多個場景，提升公共服務的可及性、普惠性、均等化水平，促進經濟發(fā)展成果普惠共享。

與傳統(tǒng)生產要素相比，數據要素具有產權復雜性、交易多元化、技術依賴性強等特征。“數據二十條”既把握數據同其他生產要素的共性，又把握數據要素的特性，提出了有針對性的措施。

處理好數據產權和使用權的關系。數據參與生產、交換、消費、分配，所有權是繞不開的問題。這主要是因為數據尤其是有價值的大數據，其產生過程往往伴隨著多個主體，導致確定數據產權的問題較為復雜。“數據二十條”并不回避數據要素的復雜產權問題，同時更強調使用權，提出“探索數據產權結構性分置制度”，要求“根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利”，從而在總體框架上采用結構性分置，具體操作上采用分類分級確權授權使用，創(chuàng)造性提出建立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架，構建中國特色數據產權制度體系。這既符合社會認知基礎、數據要素特點、事物發(fā)展規(guī)律，也為今后繼續(xù)探索留下足夠空間。

處理好場內交易和場外交易的關系。目前市場上的數據交易方式，既有數據交易所形式的場內交易，也有企業(yè)與企業(yè)之間直接發(fā)生數據交互的場外交易。場內交易一定程度上利于監(jiān)管，但需付出額外成本；場外交易雖靈活多樣，卻易出現違規(guī)行為。對此，“數據二十條”提出“完善和規(guī)范數據流通規(guī)則，構建促進使用和流通、場內場外相結合的交易制度體系，規(guī)范引導場外交易，培育壯大場內交易”，并在完善數據全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系、統(tǒng)籌構建規(guī)范高效的數據交易場所、培育數據要素流通和交易服務生態(tài)等方面提出指導意見，為探索建立合規(guī)高效、場內場外結合的數據要素流通和交易制度指明了前進方向，也有利于探索更優(yōu)的數據交易方式。

處理好數據共享和數據安全的關系。公共數據體量巨大、價值含量高，無論是社會治理還是產業(yè)發(fā)展，都迫切需要使用公共數據。“數據二十條”對公共數據的開發(fā)利用作出規(guī)定，主基調是堅持開放共享，強調“推進實施公共數據確權授權機制”，鼓勵公共數據在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用范圍。也要看到，可以無條件開放的公共數據是有限的，大部分公共數據具有一定敏感性。在這方面，“數據二十條”要求“依法依規(guī)予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數據直接進入市場，保障公共數據供給使用的公共利益”。這些規(guī)定為在確保數據安全的前提下，最大限度促進公共數據的高效利用和要素價值釋放提供了有力制度保障。

還要看到，數據的大規(guī)模流通應用對數據安全相關技術創(chuàng)新發(fā)展提出了更高要求。近年來，市場上已經出現了一些維護數據安全的技術，如隱私保護計算和區(qū)塊鏈技術等，為解決數據安全與數據流通之間的矛盾提供了可能選項。“數據二十條”高度重視數據安全相關技術創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵探索數據流通安全保障技術、標準、方案；支持開展數據流通相關安全技術研發(fā)和服務，促進不同場景下數據要素安全可信流通；提出以“揭榜掛帥”方式支持有條件的部門、行業(yè)加快突破數據可信流通、安全治理等關鍵技術。這對于實現以數據安全技術保障數據合理使用、以數據使用促進數據安全技術持續(xù)發(fā)展具有重要推動作用。

（作者分別為中國行政管理學會會長、國家發(fā)展和改革委員會創(chuàng)新驅動發(fā)展中心主任）