【摘要】以“風險評估+應急管理+搶險救災”為核心的傳統(tǒng)風險治理已不足以解釋和應對當前風險的多元化、復雜化和系統(tǒng)化。場域具有可識別、可描述、可測度及可優(yōu)化等特性?？苫趫鲇驑嫿L險治理新范式，包括以總體國家安全觀確立風險治理共同體理念，基于場域理論構建風險治理的學科基質(zhì)和主導性分析框架，以及通過明晰政府、市場（企業(yè)）、社會等風險治理主體權責，完善風險治理的制度安排，著力構建全過程管控、多層級協(xié)作、系統(tǒng)性防范的風險治理體系，促進風險治理的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，維護國家安全并切實滿足人民群眾的安全需求。

【關鍵詞】場域 風險治理 范式

【中圖分類號】D669.3/D630 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.02.009

【作者簡介】包存寬，復旦大學環(huán)境科學與工程系教授、博導，城市環(huán)境管理研究中心主任，上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評估重點實驗室主任。研究方向為戰(zhàn)略環(huán)境評價、環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境治理的制度與政策分析。主要著作有《生態(tài)興則文明興：黨的生態(tài)文明思想探源與邏輯》《當代中國生態(tài)發(fā)展的邏輯》等。

傳統(tǒng)風險治理主要包含了風險評估、預警、應急、救助、恢復等關鍵環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了“防”“控”“救”的治理思路，形成了以“風險評估﹢應急管理﹢搶險救災”為核心的傳統(tǒng)風險治理范式。傳統(tǒng)的風險治理在一定程度上有效地避免或控制了風險的發(fā)生、演變，但其實質(zhì)始終是以問題為導向且側重在突發(fā)事件已發(fā)生后的“應急-響應”上，經(jīng)常存在“預警不準”與“控制不住”的問題；有關風險治理的制度建設也屬于“事件驅(qū)動”型的事后補救，距離“居安思危、未雨綢繆”的前瞻性要求總是“慢半拍”。

當前世界已步入風險社會，經(jīng)濟、社會、環(huán)境、公共衛(wèi)生等各類風險事件頻發(fā)，各風險要素之間相互關聯(lián)、互動演化，聯(lián)系日益緊密。正如黨的二十大報告所指出的，世界百年未有之大變局加速演進，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。網(wǎng)絡及新媒體迅速普及，國際與國內(nèi)、線上與線下、虛擬與現(xiàn)實等的界限更加模糊，風險的突發(fā)性、多樣性、動態(tài)性、復雜性、衍生性、高危性等特征凸顯，小風險演變成大風險、局部風險發(fā)展成全局風險、單一風險擴展到其他領域或演化為多領域風險甚至是系統(tǒng)風險的可能性增大。同時，社會公眾對風險的“敏感性”增強，對安全底線或風險管控的要求提高，進一步增加了風險預警、控制的難度。

防范化解重大風險已成為我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要任務。黨的二十大報告指出：“我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經(jīng)受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”本文擬基于“場域（Field）”理論[1]，提出風險治理新范式。

基本概念辨析

風險。國內(nèi)外學者從各自學科視角對風險進行了概念界定。在自然科學領域，有學者認為風險是可測量且具有負面后果的概率性事件，[2]但這個概念排除了人的主觀因素對風險的影響；從社會科學角度，有學者關注風險的主觀性，[3]認為存在感知中的風險與現(xiàn)實的風險[4]。保險業(yè)將風險定義為“對實現(xiàn)保險經(jīng)營目標可能產(chǎn)生負面影響的不確定性因素”[5]。將風險定義為“可能產(chǎn)生不良影響的不確定性因素”[6]，承認了風險的不確定性和不良影響后果，但是忽視了風險的動態(tài)性特征[7]?？梢哉f，既有文獻中關于風險的定義多側重“不良后果”與“概率”兩方面，較少考慮“動態(tài)性”，基于過程的風險定義更為罕見。對于風險類型的劃分多是按誘發(fā)因素或發(fā)生領域，分為自然風險、經(jīng)濟風險、社會風險、環(huán)境風險等，或以涉及因素多寡分為單一風險、多風險、系統(tǒng)風險等。

“突發(fā)事件”“危機”與風險密切相關卻又有著不同內(nèi)涵，也可將其視為風險的“源頭”與“后果”。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。雖然事實上也有“良性”的突發(fā)事件，但本文主要側重探討帶來負面影響的突發(fā)事件，因為“突發(fā)事件”具有突發(fā)、偶然、不可預測等特點，所以即便是“良性”的突發(fā)事件，也可能會導致“不良后果”。

危機是指“威脅著決策單位的有限目標，限制了決定改變之前回應的可用時間，它的產(chǎn)生出乎決策單位成員的意料之外”[8]。荷蘭學者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）將危機界定為“對社會系統(tǒng)的基本架構和核心價值規(guī)范產(chǎn)生嚴重威脅的一種狀態(tài)，決策者在這種高度的不確定性和時間壓力下作出決策”[9]。從影響受體特征或危機屬性來看，危機可以分為社會危機、經(jīng)濟危機、政治危機及生態(tài)環(huán)境危機等。也有學者將危機定義為“個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發(fā)展進程等由于某種原因，通常是突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴重威脅正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)”[10]。這個定義引出了突發(fā)事件和危機的關聯(lián)，即危機是因為突發(fā)事件的發(fā)生而出現(xiàn)的，突發(fā)事件是危機的源頭，而危機是突發(fā)事件的后果。

這里還有必要對“安全”進行闡釋。相對而言，風險是人們要規(guī)避的，而安全則是人們所期待的。“安全”可理解為“風險”的反義詞。突發(fā)事件可能會危及安全，或者說風險是安全受到損害的概率。還須說明的是，安全是相對的，絕對的“安全”是不存在的。

場域。布爾迪厄認為，“場域”是各社會行動主體在不同位置間形成的客觀關系網(wǎng)絡或架構，[11]并認為整個社會“大場域”是一個由若干個高度分化、相對自主的經(jīng)濟場域、政治場域、宗教場域、文化場域等“子場域”構成的。大場域和每個子場域均擁有各自特有的價值觀、規(guī)則、運行機制或規(guī)律、內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關系，既相互獨立又彼此聯(lián)系。

具體來說，場域包含了慣習（Habits）、資本（Capital）等核心要素。其中，慣習是場域特有的“性情傾向系統(tǒng)”，指場域中行動者的自身意識、知覺和精神屬性，構成了行動邏輯；資本則指場域里的有效資源，資本的數(shù)量和類型將決定行動者所處的位置與擁有的權力，資本可進一步分為經(jīng)濟資本、文化資本和社會資本，不同資本之間可相互轉化。由此可見，不同行動者因擁有的資本的差異，在場域中占據(jù)不同位置、持有不同慣習，并通過相互間的不斷博弈重塑場域結構。

總的來說，布爾迪厄認為“場域”并非是實物體系，而是反映客觀關系的構成；場域之間及其內(nèi)部是不斷變化的，關系是復雜的，邊界是經(jīng)驗性的。當前，場域理論已廣泛運用于傳媒、教育、社會、文學、政治等眾多領域研究，顯示了其寬廣的解釋力。

風險場域。風險既是由突發(fā)事件、危機等構成的一組關系，又是從突發(fā)事件到危機的一個過程，甚至還是“突發(fā)事件-危機”及其所處或所發(fā)生的“場域”共同構成的一個“體系”。風險體系的關鍵要素或風險過程的主要環(huán)節(jié)及其相互之間的聯(lián)系，都可存在于“場域”并可作為構成“場域”的“組分”進行分析、研究。分析與研究風險與場域之間的關系，既可以將場域作為風險體系的組成部分，也可以將風險的關鍵要素置于特定場域。

基于“場域”這一概念，本文對“風險”內(nèi)涵重新進行了界定：風險是指突發(fā)事件發(fā)生在某一場域并經(jīng)由該場域可能造成危機的過程，也可以說風險是“突發(fā)事件-危機”在特定場域內(nèi)的關系。風險體系和／或風險過程包含了突發(fā)事件（源頭）、危機（后果）以及從“事件到危機”轉化或演變所處的廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動態(tài)發(fā)展的風險場域。其中，突發(fā)事件與危機通過風險場域產(chǎn)生關聯(lián)，又不斷改變著風險場域，也可被視為風險場域的組成部分。突發(fā)事件的發(fā)生、突發(fā)事件是否導致危機以及“危”與“機”的轉化等，都與風險場域息息相關。風險場域穩(wěn)定與否，則決定了其是“事件-危機”的“滅火器”“緩沖區(qū)”，還是“助燃劑”“催化劑”。

將“突發(fā)事件-危機”轉變與演化的風險過程置于風險場域，基于列斐伏爾的“空間三元辯證法”[12]，從其時間性、空間性和復雜性三個維度，進行分析與研究、優(yōu)化與管控，可形成基于場域進行風險治理的理論框架。一方面，通過場域可以對風險事件中的行動者及其慣習、資本與關系網(wǎng)絡，以及相關的、復雜的社會經(jīng)濟文化和自然環(huán)境系統(tǒng)進行詮釋，對風險的發(fā)生與演變邏輯進行學理性闡釋；另一方面，風險本身具有不確定性和難預測、難防范的特點，而場域卻是現(xiàn)實的存在，可以通過不斷的優(yōu)化、管控，將未來可能發(fā)生的各類風險“大事化小、小事化了”?？梢哉f，通過優(yōu)化管控場域來應對不確定的風險，是“以不變應萬變”。

風險治理新范式：理念、學科基質(zhì)與分析框架

風險治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故，以及滿足人民群眾的安全需求、維護公共安全是其應有之義。黨的二十大報告在第十一部分專門論述了“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”，并在其中“增強維護國家安全能力”部分進一步提出，要“提高防范化解重大風險能力，嚴密防范系統(tǒng)性安全風險”。堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領，以人民至上、生命至上為宗旨，確立風險治理共同體信念，可基于“場域”建立風險治理的學科基質(zhì)和主導性分析框架，以防范化解重大風險為出發(fā)點和落腳點，構建具有中國特色和普遍意義的風險治理新范式，發(fā)揮“剛性法治﹢靈活性政策﹢統(tǒng)籌性規(guī)劃”的制度優(yōu)勢，推進我國風險治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

理念。理念引領理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。風險治理的理念是風險治理的基本遵循，是構建風險治理范式的基礎與前提。黨的二十大報告提出：“我們要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，統(tǒng)籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎，完善參與全球安全治理機制，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局。”其中，“總體”一詞凸顯系統(tǒng)性、全面性、辯證性、統(tǒng)領性、戰(zhàn)略性和持續(xù)性，強調(diào)國家安全各要素構成一個相互聯(lián)系和相互作用的統(tǒng)一整體，科學解析了發(fā)展和安全的關系，強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動?？梢哉f，堅持總體國家安全觀，就是以人民安全為宗旨，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關系，共同構建普遍安全的人類命運共同體。

首先，堅持總體國家安全觀，宗旨是人民安全，要提升全民國家安全意識，防范化解關乎人民群眾安全的重大風險，體現(xiàn)國家安全一切為了人民、一切依靠人民。一方面，始終牢記安全是最基本的民生，把人民群眾生命安全放在第一位，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；另一方面，要加強人民群眾的國家安全意識和憂患意識，引導群眾、組織群眾，整合各方力量，匯聚維護國家安全的強大力量，夯實國家安全的社會基礎，防范化解各類安全風險，形成社會治理人人有責、人人盡責、人人享有的良好局面。

其次，堅持總體國家安全觀，核心是樹立安全發(fā)展理念，重在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關系、提高統(tǒng)籌發(fā)展和安全的能力。安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。處理好發(fā)展與安全的關系，要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展的理念，讓發(fā)展和安全兩個目標有機融合。一方面，必須堅持實現(xiàn)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全；另一方面，要增強發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，加強保障和改善民生工作，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的產(chǎn)生。

最后，堅持總體國家安全觀，關鍵是貫徹“共同體”理念。正如吉登斯、貝克等人所指出的，風險是“平等主義者”，具有跨邊界性（地域邊界、社會階層邊界、國家邊界等）、開放性、廣泛性特征，不受種族、地域邊界等限制，一旦發(fā)生，其不良影響會危及到所有人，沒有任何人能夠獨善其身。貫徹“共同體”理念，例如，在社會風險治理上，須將和諧創(chuàng)建在基層和社區(qū)，建設共建共治共享的風險治理共同體；在公共衛(wèi)生治理上，須在全球范圍團結協(xié)作、凝聚共識，共建人類衛(wèi)生健康共同體；在國際安全上，須“既重視自身安全，又重視共同安全”，高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏的旗幟，完善全球安全治理體系，共同構建普遍安全的人類命運共同體。

學科基質(zhì)。風險治理的學科基質(zhì)為風險治理的科學研究、制度安排及實踐活動提供學科基礎和理論指導。風險治理的學科基質(zhì)，包括以下三個層次。

首先，風險治理須具備底線思維。所謂底線思維就是不僅看到有利因素、積極因素，還要看到不利因素、消極因素，而且強調(diào)從可能出現(xiàn)的最壞情況出發(fā)，調(diào)動一切積極因素，甚至要將消極因素轉化為積極因素，運用矛盾的觀點分析問題、解決問題。底線思維并不是孤立靜止的“嚴防死守”，而是要有戰(zhàn)略主動性，做足長期準備，強化風險意識，以戰(zhàn)略規(guī)劃的定力，積極主動應對未來的不確定性和各種風險挑戰(zhàn)；底線思維也不是無限制地追求“零風險”或“絕對的安全”，而是通過風險治理，把風險降到某一可以接受的水平。

其次，風險治理須融合跨專業(yè)、跨領域的學科基礎。風險治理的學術研究及理論發(fā)展，需要“綜合性學科﹢特定領域”的多學科的交叉融合與協(xié)同創(chuàng)新，包括公共管理及應急管理等綜合性學科，生態(tài)學與環(huán)境學以及地理學、生物學、經(jīng)濟學、醫(yī)學與公共衛(wèi)生等相關學科的基礎性理論、概念、觀點；風險治理的實踐，涉及氣象、地質(zhì)、水利、住建、交通、通訊、能源、管理、社會等多個領域，需要綜合發(fā)揮跨專業(yè)和跨領域協(xié)作的合力。

最后，風險治理還須建立學術話語、政治話語與大眾話語之間對話與交流的機制與平臺，把理論研究成果與實踐經(jīng)驗、治理理念與制度安排、頂層設計與地方或部門工作、知識生產(chǎn)與制度供給相結合，推進理論成果、制度安排與實踐經(jīng)驗的相互轉化。

主導性分析框架。分析框架要從基本概念與范疇出發(fā)，能夠?qū)︼L險治理進行學理性闡釋，并有助于實踐——既包括制度安排或制度發(fā)展與完善，又包括對采取恰當或正確行動的指導。本文所提出的風險治理新范式，相對于通常意義上的風險治理，最大區(qū)別體現(xiàn)在“場域”與“介質(zhì)”上。一方面，通常所說的風險，“源-受體”或者說“事件-危機”之間是“介質(zhì)”，而且這個“介質(zhì)”是“線狀”或者是“平面”的（時間與空間），本文風險治理范式所基于的“場域”，則是“立體”的，不僅包括時間和空間，還包括要素之間的關系及其復雜性；另一方面，通常所說的“介質(zhì)”存在于“源-受體”或“事件-危機”二者之間，風險治理新范式則是將“源-受體”或“事件-危機”置于“場域”內(nèi)進行分析。

本文基于場域的時間性、空間性、復雜性，從場域的宏觀、中觀、微觀3個層面，對風險、風險治理、風險治理的“制度-行動”進行界定與構建、描述與分析、測度與評估，為通過場域優(yōu)化與管控實現(xiàn)風險治理提供理論基礎與分析工具。基于場域所構建的風險治理主導性分析框架見圖1。

宏觀層面存在風險場域。在現(xiàn)代風險社會的背景下，突發(fā)事件可能引發(fā)危機；危機或誘發(fā)新的突發(fā)事件，進而引發(fā)新的危機。如此循環(huán)，出現(xiàn)“事件-危機（新事件）-新危機”的交替演變。甚至可以說，除突發(fā)事件與危機之間，不同突發(fā)事件之間（如地震引發(fā)海嘯、山體滑坡）、不同危機之間（如經(jīng)濟危機引發(fā)社會穩(wěn)定危機）以及“危”與“機”之間，皆可能互相轉化、演變。

本文認為，“事件”與“危機”之間的作用機制及邏輯關系的生成與傳導，或者說風險的發(fā)生、傳導和演變，取決于其所處的復雜的社會經(jīng)濟文化和自然環(huán)境中的各種要素及其相互關系。這種廣泛聯(lián)系、相互連接、動態(tài)發(fā)展的復雜關系，便可以用“風險場域”的概念加以詮釋。首先，風險場域是指從“事件”到“危機”醞釀、爆發(fā)與發(fā)展的獨特運作空間。其次，風險場域在“事件-危機”的過程中不斷呈現(xiàn)“場域變遷”的特點，其內(nèi)部各主體間的博弈、外部邊界都在變化，而“變遷后的場域”或又衍生出新的事件，孕育出新的“危”或“機”。最后，可以從時間性、空間性和復雜性3個方面對風險場域進行描述。其中，時間性與空間性指風險演化過程中場域內(nèi)的社會經(jīng)濟文化、自然環(huán)境背景、風險因子特征、行動主體間的互動關系等會隨時間、地點的不同發(fā)生改變。復雜性指場域內(nèi)相關主體、要素及其相互關系敏感、脆弱等特征，以及可能會促使單一風險發(fā)生連鎖性反應甚至演變成系統(tǒng)性風險。

中觀層面存在風險治理場域。治理（Governance）由治理主體（政府、市場、社會）、治理內(nèi)容、治理結構及治理機制等要素構成，目的是提升公共物品質(zhì)量、解決當前或未來可能遇到的重大問題，進而減少損害、轉危為機。在風險治理中，場域可被視為風險發(fā)生演變過程中，占據(jù)不同位置與資源的行動主體基于各自的認知圖景和行為模式，圍繞風險治理展開博弈而形成的多維區(qū)域空間和動態(tài)關系網(wǎng)絡?？梢哉f，風險治理場域既是一種物理空間，即風險發(fā)生、產(chǎn)生影響及行動者進行風險治理的“空間”，又是基于其所處位置、權責認知下的不同行動主體——政府（及相關部門）、市場（企業(yè)）、社會（公眾）間“關系”（既可能是良性、合作關系，也可能是競爭、斗爭的關系）與“行為”的互動。

其中，政府作為公共安全與公共利益的維護者，是風險治理規(guī)則的提供、執(zhí)行及維護者；企業(yè)作為風險產(chǎn)生的最主要來源，是風險治理最直接的責任主體；公眾作為風險最直接廣泛的作用對象（受體），是風險治理的保護對象，亦是風險治理的監(jiān)督者。不同行動主體基于各自不同的角色定位，生成包括慣習、理念、知覺與能力等在內(nèi)的各異的性情傾向，并形成行動邏輯與關系。行動主體既是風險治理場域的重要組成部分，又通過博弈與行動不斷維持或改變著場域中的力量構型、位置配置、邏輯規(guī)則與結構邊界，最終產(chǎn)生不同的風險治理結果。

圖1

具體來說，多元行動主體間激烈的博弈斗爭與惡劣關系將“形塑”一個敏感、脆弱、鈍化的風險治理場域，導致風險的發(fā)生概率、傳播速度、嚴重程度等進一步放大、加速、惡化，甚至引發(fā)系統(tǒng)風險；而多元行動主體間良好的信任互惠關系與理性博弈理念，則可以“形塑”一個堅韌、穩(wěn)固、高效的風險治理場域，緩沖、弱化、阻隔風險的發(fā)生、演變，甚至實現(xiàn)轉危為機，進而提升集體行動能力、促進風險協(xié)同共治。因此，基于場域進行風險治理，就是根據(jù)風險不確定性的基本特征，秉承與風險共生共存的理念，即將風險視為社會經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)化組成部分，將場域作為“治理”對象，聚焦危機應對、系統(tǒng)復原、發(fā)展演進等關鍵環(huán)節(jié)，提升場域運行安全穩(wěn)定的韌性，增強其防范各類風險的能力。例如，應對各類突發(fā)事件沖擊時能夠保持“場域”的基礎機能、快速分散風險、恢復正常運轉、推動變革創(chuàng)新甚至化“危”為“機”等。

微觀層面存在風險治理的“制度-行動”場域。制度及制度變革是治理的基礎，可以說治理就是用規(guī)則或制度約束和重塑利益相關者之間的關系。通過制度及制度變革約束、規(guī)制不同主體的行為，調(diào)整、重構不同主體之間的關系，是實現(xiàn)治理目標的途徑。治理的制度優(yōu)勢，不僅需要治理理論上的闡釋，而且需要通過治理實踐、治理效能來印證。風險治理的目的并非單純降低風險和減輕風險損害，還應包括增強風險治理能力、提高風險治理效能，增強場域抵御風險的能力，以不變應萬變。風險治理效能可以通過相關指標來表征，其背后則是風險治理的制度與機制、意愿和能力、行動等及其所構成的風險場域內(nèi)相互作用的結果?？蓪L險治理中“制度-行動”的內(nèi)在邏輯置于其所在的“場域”進行考察與闡釋，以回答風險治理中不可回避的3個問題：治理效能在實踐中如何表征？治理的制度優(yōu)勢的構成及生成機制是何？制度優(yōu)勢如何轉化為治理效能？

在風險治理的“制度-行動”場域中，政府、企業(yè)、社會等不同行動者具有多樣化的目標和利益需求，而擁有不同資源的行動者，為了實現(xiàn)利益目標，會基于自身的利益訴求、認知，利用其所處位置、占有資本，在特定制度規(guī)制下不斷調(diào)適相互間的關系，在復雜博弈中形成各自的行動策略和行為模式，并在該場域的不斷演變中尋求自身利益的達成，最終影響治理的成效。針對不同類型的風險，應采用不同的治理模式，運用不同的制度安排，形成不同類型的風險治理“制度-行動”場域，并形成相應場域中行動者的理念與意識、知識與覺悟、世界觀與自然觀、規(guī)則意識與道德觀念、公共意識與契約精神等，以及其組織性或組織程度以共同形成其行動邏輯。

通過優(yōu)化管控風險治理“制度-行動”場域，可以實現(xiàn)風險分擔與利益分配的平衡，以進行有效風險信息交流和溝通，提升風險治理的能力。治理能力體現(xiàn)為治理場域及其相關主體、各個要素的協(xié)調(diào)性和整體性。這也從另一方面說明治理能力是“隱形的”，我們所能看到且能測度的只是其擁有者做出的種種行為及其產(chǎn)生的作用和結果：“治理場域”是“治理能力”的前提和基礎；“治理能力”是“治理場域”運行的目的和結果。治理體系與治理能力的現(xiàn)代化就是一個通過制度創(chuàng)新發(fā)揮制度優(yōu)勢，實現(xiàn)治理場域的不斷優(yōu)化與完善，進而不斷提升治理能力，促進治理的“制度優(yōu)勢轉化為治理效能”的動態(tài)過程，具體見圖2。

圖2

風險治理的“制度-行動”場域的內(nèi)在邏輯[13]就是從“制度-行動”的互動關系出發(fā)，界定分析制度有效性：內(nèi)側小閉環(huán)是制度運作過程中制度和行為的互動關系；外側大閉環(huán)反映了基于制度和行為的互動關系的制度有效性。在風險治理場域中，通過“制度-行動”的良性互動，可以不斷提升風險治理的能力、水平與效率，將風險治理的制度優(yōu)勢轉變?yōu)橹卫硇?，切實保障人民群眾日益增長的安全需求。

結論與建議

為適應風險社會及應對風險的日趨多元化、復雜化和系統(tǒng)化，應基于總體國家安全觀和場域理論構建風險治理新范式，融合場域“時間性-空間性-復雜性”，建立涵蓋全過程管控、多層級協(xié)作和系統(tǒng)性防范的風險防范體系，協(xié)調(diào)場域中政府、市場（企業(yè)）、社會不同行動主體以及各自占據(jù)的位置、擁有的社會資源和權力，進而優(yōu)化場域結構、強化場域韌性、提升場域功能，形成風險協(xié)同治理的合力。從傳統(tǒng)的應急管理、危機管理轉向基于場域的風險治理新范式，以下4個方面工作必須重視。

一是針對場域的“時間性-空間性-復雜性”，構建風險治理新范式，實現(xiàn)風險全過程管控、多層級協(xié)作與系統(tǒng)性防范。首先，做好風險治理的全過程管控（即“時間性”）。把總體國家安全觀融入規(guī)劃、建設、管理全過程。要基于場域研究風險傳播、演變、發(fā)展的社會、經(jīng)濟、環(huán)境路徑與過程，一體化開展事前的風險識別、評估、預警，事中的風險控制以及事后的應急、追責和修復補償。要在決策前開展風險的預見性評估，在決策實施中開展風險的跟蹤評估，在決策后開展風險的回顧評估，實現(xiàn)風險的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴控。其次，做好風險治理的多層級響應（即“空間性”），要做實并充分發(fā)揮國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)及單位等各層級作用，將相應職責按不同行政層級進行分解，國家做好頂層設計，省履行好地方責任，市縣做好一線工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)做實基層、發(fā)揮“前哨”作用，實現(xiàn)風險治理的縱向協(xié)同。最后，做好風險治理的系統(tǒng)性統(tǒng)籌（即“復雜性”），針對風險或突發(fā)事件的綜合性與專業(yè)性，應做好協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，強化風險治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的風險治理體系。

二是提升場域內(nèi)的社會資本，構造更緊密的社會網(wǎng)絡，實現(xiàn)風險信息共享，強化場域的韌性，提高化解重大風險的能力。一方面，通過有效的風險溝通，實現(xiàn)風險信息的共享，促進知識、技術、觀念在場域中的有效、及時傳播。以公開透明，動態(tài)準確的權威信息發(fā)布，穩(wěn)定風險預期。政府應加快構建多向風險溝通機制，為各方主體的組織化、制度化參與風險治理提供平臺與渠道，確保風險信息的及時傳遞與反饋，規(guī)避不同層級政府、同一層級不同政府部門和不同地方或城市政府、“政府-市場-社會”以及不同社會群體之間因信息不對稱或信息失真產(chǎn)生沖突，塑造風險溝通的新型合作關系。另一方面，明晰風險事件發(fā)生演化過程中涉及的各類主體所扮演的角色與承擔的風險權責及相互間的利益關系，促成集體行動。具體來說，政府應肩負深化改革和創(chuàng)新管理方式、承擔建構風險防范長效機制的責任，要強化責任落實，構建橫向到邊、縱向到底的責任體系；市場應通過經(jīng)濟杠桿驅(qū)動安全生產(chǎn)及風險預防的項目與研究；社會組織與公眾則應監(jiān)督政府風險防控職能履行情況與企業(yè)安全生產(chǎn)行為，促進風險治理的共建共治共享。

三是加強風險治理制度建設、塑造更有效的風險社會規(guī)范，優(yōu)化管控場域，提高風險治理能力。一方面，建立健全風險相關制度（正式制度與非正式制度），規(guī)范各主體風險行為，抓好應急預案、應急體制、應急機制、應急法制“一案三制”，加強風險識別、評估、預警、應急、追責和修復等方面的制度建設，建立將應急管理體系、安全保障體系“合二為一”的風險治理體系，加強風險治理能力建設，加大專業(yè)執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設，提升執(zhí)法能力，規(guī)范政府監(jiān)管職能與執(zhí)行能力，提高企業(yè)安全生產(chǎn)和應急管理能力，最終不斷滿足公眾的安全需求，提高其風險治理的參與能力。另一方面，加快培育風險文化，提升各主體的風險意識與信念。通過風險知識培訓、應急演練、風險管理案例宣講等形式強化各主體內(nèi)部人員對風險治理的價值認同，形成互惠互信的道德規(guī)范，推動政府、市場和社會間形成良性互動與協(xié)同共治。

四是選擇優(yōu)先領域，例如生態(tài)環(huán)境風險治理，深入開展風險治理范式的研究與實踐。首先，篩選或確定出重點城市或區(qū)域（省級行政區(qū)，跨省市行政區(qū)的區(qū)域或流域，各類園區(qū)），收集這些城市或區(qū)域的應急預案（總體、專項），進行應急管理的國家和地方立法、應急預案和應急管理五年規(guī)劃等制度文本分析，應急管理及相關部門和人員的深度訪談，收集該城市或區(qū)域風險場域及風險治理的指標及相關數(shù)據(jù)，分析風險治理各類主體在風險場域中的行動邏輯——理念、利益、行動與策略及相互關系，評估其風險場域。其次，開展對典型風險事件的梳理與回溯分析，復盤推演已經(jīng)發(fā)生的風險事件的過程，研究構建該事件的場域，并將該事件“帶入”其他場域進行模擬與檢驗。最后，通過場域優(yōu)化管控，提出提升風險治理體系與治理能力、改進與完善包括應急預案在內(nèi)的風險治理制度的政策建議。

（本文系國家社會科學基金“國家治理與全球治理”重大研究專項“基于場域優(yōu)化管控的生態(tài)環(huán)境風險防范體系”的階段性成果，項目編號：18VZL013；復旦大學環(huán)境科學與工程系徐可、蘭嵐、姚鑫悅、張怡對本文亦有貢獻）

注釋

[1]李艷培：《布爾迪厄場域理論研究綜述》，《決策與信息：財經(jīng)觀察》，2008年第6期。

[2]C. Starr, "Social Benefit Versus Technological Risk," Science, 1969, 165(3899), pp. 1232-1238.

[3]H. Otway, "Public Wisdom, Expert Fallibility: Toward a Contextual Theory of Risk," in S. Krimsky amd D. Golding (eds.), Social Theories of Risk, 1992, pp. 215-228.

[4]烏爾里希·貝克，何博聞譯，《風險社會》，南京：譯林出版社，2003年，第67頁。

[5]《關于印發(fā)〈保險公司風險管理指引（試行）〉的通知》，2007年4月18日，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=333421&itemId=928&generaltype=0。

[6]R. Wilson; E. A. Crouch, "Risk Assessment and Comparison: An Introduction," Science, 1987, 4799(236), pp. 267-270.

[7]謝志剛、周晶：《重新認識風險這個概念》，《保險研究》，2013年第2期。

[8]C. F. Hermann, International Crisis: Insights from Behavioral Research, New York: New York Press, 1972.

[9]U. Rosenthal; M. T. Charles and P. T. Hart, Coping With Crises: The Management of Disasters, Riots and Terrorism, Springfield: Charles C. Thomas, 1989.

[10]《突發(fā)公共事件輿情應對與效果評估信息平臺建設研究》課題組、官建文、李黎丹、王培志：《突發(fā)公共事件與現(xiàn)代社會治理》，《人民論壇》，2015年第32期。

[11]皮埃爾·布迪厄等，《實踐與反思——反思社會學導引》，北京：中央編譯出版社，1998年，第134頁。

[12]趙海月、赫曦瀅：《列斐伏爾“空間三元辯證法”的辨識與建構》，《吉林大學社會科學學報》，2012年第2期。

[13]姚鑫悅等：《公眾參與制度化解鄰避沖突的有效性——基于“制度-行為”互動關系》，《中國環(huán)境管理》，2021年第4期。

A New Paradigm of Risk Governance Based on Optimal Field Control

Bao Cunkuan

Abstract: The traditional risk management based on "risk assessment, emergency management and rescue and relief" is no longer sufficient to explain and cope with the diversification, complexity and systematization of current risks. The field is identifiable, descriptive, measurable and optimizable. A new paradigm of risk governance should be constructed on the basis of the field, including: building the vision of risk governance community based on the overall national security concept, constructing the disciplinary matrix and dominant analytical framework of risk governance based on the field theory, and improving the institutional arrangement of risk governance by explicitly defining the rights and responsibilities of the government, enterprises, society and other risk governance subjects, and focusing on building a risk governance system with full process control, multi-level collaboration and systematic prevention. through the above efforts, we will be able to promote the transformation of institutional advantages of risk governance into governance efficiency, maintain national security and effectively meet the security needs of the people.

Keywords: field, risk governance, paradigm

責 編∕桂 琰