摘 要:流域橫向生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)平衡各方利益、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)流域環(huán)境質(zhì)量改善的重要措施，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中具有重要作用。我國(guó)既有的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度存在著立法供給不足，整體性、系統(tǒng)性不足，生態(tài)補(bǔ)償方式單一且缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，協(xié)商與對(duì)話溝通機(jī)制、公眾參與機(jī)制有待進(jìn)一步完善等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)制定《流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，細(xì)化、落實(shí)國(guó)家立法中有關(guān)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，以流域空間為整體、對(duì)流域生態(tài)空間進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式與長(zhǎng)效機(jī)制，完善協(xié)商與對(duì)話溝通機(jī)制、公眾參與等關(guān)鍵制度。
關(guān)鍵詞:流域橫向生態(tài)補(bǔ)償 流域保護(hù) 協(xié)同治理
【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2022年7月，山東與河南簽訂的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》得到落實(shí)：由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在Ⅱ類以上，山東省作為受益方，向上游的河南省兌現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金1.26億元。這是繼新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議后又一取得成功的跨省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，引發(fā)了高度關(guān)注。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)流域治理的關(guān)鍵制度，是平衡各方利益、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)流域環(huán)境質(zhì)量改善的重要措施，在流域保護(hù)中被廣泛應(yīng)用。對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度予以深入研究，既可以促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，也可以通過(guò)對(duì)成功案例的分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為我國(guó)全面建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度提供重要經(jīng)驗(yàn)。
我國(guó)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀
生態(tài)補(bǔ)償制度從20世紀(jì)80年代發(fā)軔至今，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了40年左右的發(fā)展歷程，從形式到實(shí)質(zhì)都得到了長(zhǎng)足發(fā)展。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，將生態(tài)補(bǔ)償從“機(jī)制”上升到“制度”，意味著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度日趨完善、規(guī)范。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償制度體系中的重要組成部分，在生態(tài)補(bǔ)償制度日趨完善的過(guò)程中，也得以不斷發(fā)展完善。
2012年，國(guó)家在新安江流域啟動(dòng)了我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，在財(cái)政部、原環(huán)保部等有關(guān)部委的推動(dòng)下，浙江省與安徽省簽訂了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，開(kāi)始了新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)谝惠喸圏c(diǎn)。此后，2015年、2018年，皖浙兩省分別啟動(dòng)了為期三年的第二輪試點(diǎn)和第三輪試點(diǎn)。具有對(duì)賭協(xié)議性質(zhì)的新安江協(xié)議確立了一種推動(dòng)流域相關(guān)地區(qū)之間環(huán)境合作博弈的新型契約法律機(jī)制，在推動(dòng)地方政府協(xié)同治理流域生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了極為重要的作用。經(jīng)過(guò)三輪試點(diǎn)，新安江協(xié)議在生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍、資金來(lái)源等方面不斷拓展，有效提升了流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了流域內(nèi)各地方政府間的合作、共贏。新安江橫向生態(tài)補(bǔ)償政策在短期內(nèi)顯著抑制工業(yè)廢水污染物排放量，在長(zhǎng)期內(nèi)也實(shí)現(xiàn)了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙重紅利。
2020年，我國(guó)制定了第一部流域法律《長(zhǎng)江保護(hù)法》，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償制度作出了明確規(guī)范，并將國(guó)家鼓勵(lì)地方政府之間開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償寫(xiě)入其中，為長(zhǎng)江流域地方政府開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供了直接的法律依據(jù)。2021年，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，分階段提出了建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)，為形成全覆蓋、多方位、規(guī)范化的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制提供了重要的政策引導(dǎo)。在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，長(zhǎng)江流域諸多地方政府之間開(kāi)展了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，例如，云貴川三省人民政府為保護(hù)長(zhǎng)江一級(jí)支流赤水河，在2018年簽署了《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，約定三省按照1:5:4的比例共同出資2億元設(shè)立赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。2021年，云貴川三省進(jìn)一步加強(qiáng)地方合作，以“共同決定+條例”的方式共同對(duì)赤水河保護(hù)進(jìn)行立法，在該項(xiàng)立法中對(duì)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做出了細(xì)化規(guī)定。
在黃河流域，2020年，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，對(duì)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行部署。2022年10月30日通過(guò)的《黃河保護(hù)法》明確指出“國(guó)家建立健全黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)黃河流域行政區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)和支持黃河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則，采用資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”。明確了國(guó)家在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償之中的角色定位，為黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施提供法律依據(jù)。在實(shí)踐中，2021年，山東省與河南省以監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)為基礎(chǔ)簽訂了具有對(duì)賭協(xié)議性質(zhì)的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，2022年這一協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容得以兌現(xiàn)。甘肅省與四川省簽訂了《黃河流域（四川-甘肅段）橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，兩省按照1:1的比例共同出資設(shè)立黃河流域川甘橫向生態(tài)補(bǔ)償資金。除省際之間流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展與完善外，省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償也不斷完善，例如，2021年山東省實(shí)現(xiàn)了縣際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。
綜合來(lái)看，我國(guó)各地圍繞著流域橫向生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了紛繁復(fù)雜的探索與嘗試，取得了一系列的成果，不斷促進(jìn)了該項(xiàng)制度的完善與規(guī)范，特別是省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展。然而，這些形式多樣的探索與嘗試雖然取得一定的成效，但較預(yù)期仍然有較大的差距，存在著進(jìn)一步完善的空間。
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的問(wèn)題檢視
立法供給不足。當(dāng)前，在國(guó)家流域保護(hù)立法中，橫向生態(tài)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)聯(lián)動(dòng)保護(hù)、協(xié)同治理與調(diào)動(dòng)地方積極性的關(guān)鍵制度在立法中得以明確，成功寫(xiě)入《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》。在地方立法層面，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫(xiě)入地方性法規(guī)，例如，《湖北省水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《貴州省水污染防治條例》等地方性法規(guī)均將流域橫向生態(tài)補(bǔ)償寫(xiě)入其中。
綜觀既有的國(guó)家立法與地方立法，有關(guān)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容僅僅作為一項(xiàng)制度寫(xiě)入其中，而對(duì)于該項(xiàng)制度如何實(shí)施則缺乏統(tǒng)一性的規(guī)定。在國(guó)家層面，國(guó)家尚未制定《流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》對(duì)其做出具有統(tǒng)一性、可操作性的規(guī)范。在地方層面，盡管各地制定的地方性法規(guī)將其寫(xiě)入其中，但是，規(guī)定多為原則層面的內(nèi)容，其可操作性有待進(jìn)一步提升。盡管各地出臺(tái)了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償辦法，但是這些規(guī)范性文件的法律效力較低，且在實(shí)踐中，很多省份以環(huán)境要素分類單獨(dú)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度，缺乏有效的系統(tǒng)整合，容易出現(xiàn)規(guī)制碎片化的情形。
整體性、系統(tǒng)性不足。流域具有整體性、系統(tǒng)性，特別是長(zhǎng)江、黃河這樣的大江大河，以流域?yàn)橹行男纬闪司薮蟮纳鷳B(tài)系統(tǒng)，在這一生態(tài)系統(tǒng)中，各項(xiàng)環(huán)境要素息息相關(guān)、彼此連接，牽一發(fā)而動(dòng)全身。流域治理需要以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方政府之間的有效協(xié)同。然而，在目前的實(shí)踐中，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏整體性、系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。首先，各地受到發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展水平的差異、自然地理環(huán)境的不同、認(rèn)識(shí)差異等多重因素的影響，往往難以形成一致步調(diào)。在協(xié)商過(guò)程中，上下游都會(huì)以本區(qū)域利益為主，各自為政，存在較大的分歧。其次，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐受制于地理位置的限制，大多為相鄰地區(qū)的地方政府以協(xié)商方式建立的，缺乏從流域?qū)用娴恼w統(tǒng)籌。例如，在長(zhǎng)江流域，11省市之間通過(guò)兩兩談判的方式進(jìn)行協(xié)商，既耗時(shí)費(fèi)力也使得達(dá)成的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議碎片化。同時(shí)，下游地區(qū)承接上中游地區(qū)的所有來(lái)水，上中游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)情況與其水質(zhì)水量密切相關(guān)，而非相鄰地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。如何在非相鄰的上下游之間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度有待進(jìn)一步思考。最后，從考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，一般選取水質(zhì)水量為考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具有整體性的其他環(huán)境要素的考量不足，且逐年提升的水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)不利于上游水生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這使得生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值未能得到有效體現(xiàn)，不足以保護(hù)具有整體性、系統(tǒng)性的流域生態(tài)環(huán)境。
生態(tài)補(bǔ)償方式單一且缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。從補(bǔ)償方式來(lái)看，一直以來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償采用以貨幣為主的方式，盡管協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式在地方達(dá)成的協(xié)議中有所體現(xiàn)，但是在實(shí)踐中落地的很少。以貨幣為主的單一補(bǔ)償方式具有簡(jiǎn)單易行、一次性給付等特征，但對(duì)于需要持久、穩(wěn)定資金投入的流域生態(tài)保護(hù)而言，并不能持續(xù)、穩(wěn)定的為其帶來(lái)資金保障，對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)不能形成持續(xù)性激勵(lì)，也不能有效促進(jìn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，既有的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議主要依賴于地方政府間的協(xié)商，以地方政府之間達(dá)成合意為基礎(chǔ)，且伴隨著協(xié)議的終止，原有的生態(tài)補(bǔ)償制度也隨之取消。綜合來(lái)看，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制尚未真正建立。
缺乏有效的協(xié)商與對(duì)話溝通機(jī)制，公眾參與不足。充分的對(duì)話與溝通機(jī)制是地方政府信任與合作的基礎(chǔ)，而當(dāng)前流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成的過(guò)程往往由地方政府的自發(fā)協(xié)商而成，地方政府通過(guò)怎樣的方式、如何進(jìn)行協(xié)商等都尚未有明確的規(guī)定。國(guó)家應(yīng)當(dāng)在何時(shí)、采用何種方式統(tǒng)籌指導(dǎo)、引導(dǎo)地方政府建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步的明確。當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體主要是各級(jí)地方政府，企業(yè)、公眾等主體尚未被納入到流域橫向生態(tài)補(bǔ)償之中，其參與流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g很小。各級(jí)地方政府承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任使其承擔(dān)著生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，然而，企業(yè)、公眾等主體在流域生態(tài)保護(hù)中也具有重要作用。如何調(diào)動(dòng)企業(yè)、公眾等主體的積極性成為當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償制度完善的重要方向。
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的完善建議
進(jìn)行專門(mén)立法，制定《流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》。盡管我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施提供了法律依據(jù)，但是，這些主要是原則性的規(guī)定，對(duì)于如何實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度需要由下位法進(jìn)一步明晰。當(dāng)前國(guó)家正在大力推進(jìn)流域立法，先后頒布了《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，日后，加快制定行政立法與地方立法從而形成流域保護(hù)法律體系是落實(shí)國(guó)家流域立法、以法治方式保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的必然要求。生態(tài)補(bǔ)償制度作為流域綜合治理的關(guān)鍵制度之一，建議由國(guó)務(wù)院制定《流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等有關(guān)法律中規(guī)定的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容予以細(xì)化、落實(shí)，并將流域橫向生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)重要內(nèi)容予以明確規(guī)范。應(yīng)在該條例中，明確流域橫向生態(tài)補(bǔ)償參與主體及其各自的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?dòng)程序、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、公眾參與機(jī)制等具體內(nèi)容作出具有可操作性的細(xì)化規(guī)定。值得注意的是，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考量各項(xiàng)環(huán)境要素之間的內(nèi)在關(guān)系，避免立法的碎片化。
同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方立法所具有的實(shí)施性、創(chuàng)新性功能。首先，地方應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其已經(jīng)制定的地方性法規(guī)予以完善、修改，細(xì)化有關(guān)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，增強(qiáng)其可操作性。其次，鼓勵(lì)地方先行先試，并在地方立法中作出創(chuàng)新性的規(guī)定，發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新功能，為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供法律保障。
以流域空間為整體，對(duì)流域生態(tài)空間進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。整體性、系統(tǒng)性既是流域生態(tài)環(huán)境的自然特征，也是流域立法的基本遵循。在長(zhǎng)江保護(hù)立法中，整體論構(gòu)成了其理論基礎(chǔ)。在有關(guān)的制度安排中也應(yīng)當(dāng)以整體性、系統(tǒng)性為遵循。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度作為流域保護(hù)制度體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)遵從整體論的基本要求。在確立流域橫向生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以流域空間為單元進(jìn)行核算，既涵蓋水質(zhì)水量等基本內(nèi)容，也將其他環(huán)境要素在流域生態(tài)保護(hù)中所發(fā)揮的功能予以考量，并統(tǒng)籌考量各項(xiàng)環(huán)境要素之間的內(nèi)在關(guān)系，從而對(duì)流域整體空間進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，為降低地方之間的談判成本，可以嘗試由國(guó)家明確江河源頭區(qū)、重要水源地等重要區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等關(guān)鍵內(nèi)容，為地方達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議提供便利，并不斷完善生態(tài)產(chǎn)品核算價(jià)值體系，從而實(shí)現(xiàn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一、公平。
完善生態(tài)補(bǔ)償方式。首先，相較于資金為主的生態(tài)補(bǔ)償方式，協(xié)作、共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)等生態(tài)補(bǔ)償方式可以更為持久地發(fā)揮流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ芘c作用。地方在簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)將協(xié)作、共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)等生態(tài)補(bǔ)償方式納入其中，嘗試通過(guò)“資金補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)鏈共建”的模式在受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間形成良性互動(dòng)。其次，加強(qiáng)上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)聯(lián)合研究。我國(guó)流域的上下游之間存在著明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱且經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)較為落后，下游地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)掌握著先進(jìn)技術(shù)且具有較強(qiáng)的技術(shù)研發(fā)能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分流域?qū)Φ孜廴究刂?、農(nóng)業(yè)面源污染控制、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此有必要在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中建立地方之間技術(shù)聯(lián)合研發(fā)協(xié)作，不斷促進(jìn)流域保護(hù)技術(shù)發(fā)展。最后，完善流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，明確有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方式的具體實(shí)施的時(shí)間點(diǎn)、具體落實(shí)方式以及在出現(xiàn)違約情形時(shí)的具體責(zé)任與補(bǔ)救措施，從而推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償方式的完善。
建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)隨著生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的終止而予以終止，長(zhǎng)效機(jī)制的建立必不可少。當(dāng)前，地方之間通過(guò)協(xié)同立法制定地方性法規(guī)成為跨行政區(qū)域流域保護(hù)的一種重要方式，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第六條對(duì)此予以規(guī)范。在地方協(xié)同立法中，可以將地方政府與相鄰?fù)?jí)人民政府之間建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制作為其一項(xiàng)重要職責(zé)寫(xiě)入地方性法規(guī)，從而建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。
建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估制度。有效的評(píng)估機(jī)制是流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度完善必不可少的內(nèi)容，特別是對(duì)于以地理位置為基礎(chǔ)展開(kāi)的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，有效的評(píng)估制度是其日后展開(kāi)合作的基礎(chǔ)。當(dāng)前，地方政府達(dá)成的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議缺乏有效的評(píng)估機(jī)制的約定，而由誰(shuí)評(píng)估、如何評(píng)估等問(wèn)題更是付之闕如。應(yīng)當(dāng)建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制，對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行事前、事中和事后評(píng)估。在地方簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議之前，各地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)本地區(qū)的流域環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，為磋商提供必要支撐，從而為地方之間建立切實(shí)可行的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)提供基礎(chǔ)。在生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議實(shí)施過(guò)程中，各地方應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行有效評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。在生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議履行完畢后還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事后評(píng)估，評(píng)估該協(xié)議所達(dá)成的目標(biāo)，反思其存在的問(wèn)題，為下一階段的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議提供經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。值得注意的是，該項(xiàng)評(píng)估制度與為履行流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的評(píng)估不同，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償參與各方主體既可以自行展開(kāi)評(píng)估，也可以委托第三方進(jìn)行評(píng)估。
創(chuàng)建協(xié)商與對(duì)話平臺(tái)。橫向生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)產(chǎn)品在生態(tài)環(huán)境受益方與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方之間的平等交換，雙方在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中處于平等地位，因此，協(xié)商與對(duì)話平臺(tái)的創(chuàng)建是達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的基礎(chǔ)與前提。國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)建補(bǔ)償主體與受償主體之間的對(duì)話、溝通平臺(tái)，為二者的協(xié)商提供便利。一方面應(yīng)在國(guó)家的指導(dǎo)與推動(dòng)下，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度，明確牽頭協(xié)作機(jī)制，將展開(kāi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度作為聯(lián)席會(huì)議的重要工作內(nèi)容。另一方面，掌握有效信息是達(dá)成橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)完善流域生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測(cè)體系，聯(lián)合監(jiān)測(cè)流域環(huán)境質(zhì)量，共享流域生態(tài)環(huán)境信息，并及時(shí)將有關(guān)信息予以發(fā)布，為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供數(shù)據(jù)支撐。
加強(qiáng)公眾參與。首先，在生態(tài)補(bǔ)償磋商階段，對(duì)于擬達(dá)成的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見(jiàn)，并將公眾意見(jiàn)予以考量。其次，在生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)公眾參與流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。最后，建立持續(xù)性惠益分享機(jī)制，將流域生態(tài)保護(hù)成果惠益廣大公眾。為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護(hù)地區(qū)的某些群體的權(quán)利可能受到限制，這些群體為此喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)、減少的損失等應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍，地方政府應(yīng)將獲得的生態(tài)補(bǔ)償予以合理分配，從而調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)保護(hù)的積極性。此外，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償，既可拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，也可強(qiáng)化企業(yè)與公眾的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)。
【本文作者為山東大學(xué)法學(xué)院教授；本文系2020年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法律制度體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：20&ZD185）、2021年度山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的司法保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：21BFXJ01）的階段性成果；山東大學(xué)法學(xué)院博士后王敏對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏