【摘要】我國的數(shù)據(jù)要素蘊涵著巨大的潛在價值，亟需通過安全、順暢的流通交易過程來將潛在價值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實價值。目前，阻礙我國數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)的問題可以歸結(jié)為數(shù)據(jù)要素流通體制機制不暢，具體表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度待完善、數(shù)據(jù)交易體系不健全、數(shù)據(jù)多元權(quán)益配置規(guī)則需明晰、數(shù)據(jù)安全治理亟待規(guī)范等多個方面?；诖?，數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)需要配套的法治體系作保障。數(shù)據(jù)要素交易法治體系的構(gòu)建，要貫穿數(shù)據(jù)要素確權(quán)、流通與交易、權(quán)益分配的全過程，以平衡數(shù)據(jù)要素交易安全與發(fā)展兩者間的關系。具體來看，構(gòu)建與完善實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值、保障數(shù)據(jù)要素交易安全的法治體系，應以問題為導向，解決數(shù)據(jù)要素交易制度運行中數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不明晰、交易規(guī)則不統(tǒng)一、保護體系不完善等問題，以數(shù)據(jù)要素權(quán)益的確認、實現(xiàn)及保護為主線和抓手，推動數(shù)據(jù)要素流通與交易的健康發(fā)展。
【關鍵詞】數(shù)據(jù)要素交易 數(shù)據(jù)要素安全 數(shù)據(jù)要素市場化配置 數(shù)據(jù)多元權(quán)益 權(quán)益邏輯
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.006
背景與問題
隨著經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐加快，萬物互聯(lián)時代已經(jīng)到來。從各類終端設備聚集而來的信息逐漸匯集為海量數(shù)據(jù)群，這種體量龐大、內(nèi)容豐富的數(shù)據(jù)群又形成了一種新型生產(chǎn)要素。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會首次肯定了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性，在土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素之外，將數(shù)據(jù)增加為新型生產(chǎn)要素，并且提出要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。[1]若數(shù)據(jù)要素的價值能得到充分釋放，必將對社會經(jīng)濟發(fā)展起到重要推動作用。但數(shù)據(jù)要素之所以被視為新型生產(chǎn)要素，是由于其具有不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的特點，數(shù)據(jù)的收集、利用離不開信息技術。因而，數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)也需要在信息技術的加持下，經(jīng)過安全、暢通的流通與交易，才能最終進入權(quán)益分配階段[2]，遵循“潛在價值—價值創(chuàng)造—價值實現(xiàn)”的演進形態(tài)。
數(shù)據(jù)具有要素價值已經(jīng)成為不爭的事實，數(shù)據(jù)要素的流通與交易是其價值實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，是數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障。賦予數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的定位，其意義在于更好地推動數(shù)據(jù)的開發(fā)利用與流通交易，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，使數(shù)據(jù)更有效地助力社會經(jīng)濟發(fā)展。[3]基于此，黨和國家高度重視數(shù)據(jù)要素市場化體制機制建設，陸續(xù)出臺法律政策，推動數(shù)據(jù)的流通利用和價值實現(xiàn)。2020年3月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，明確了“市場決定，有序流動”等基本原則，提出了推進政府數(shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護等三個方面的具體推進舉措。[4]2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（后文簡稱“十四五”規(guī)劃）進一步提出要“建立健全數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則”，強調(diào)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，提出要加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范。
2021年9月1日，我國數(shù)據(jù)安全領域的首部基礎性立法《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》開始施行，它詮釋了數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的關系，明確了國家要建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度，規(guī)定了開展數(shù)據(jù)處理活動應當履行數(shù)據(jù)安全保護義務，提出了政務數(shù)據(jù)的開放原則。2021年12月21日，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，從完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開放利用場景、加強數(shù)據(jù)安全保護四個方面，對數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則的建立給予了較為明確的指引。
2022年10月，《國務院關于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》再次明確，要加快出臺數(shù)據(jù)要素基礎制度及配套政策，推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理制度規(guī)則，統(tǒng)籌推進全國數(shù)據(jù)要素市場體系。2022年12月印發(fā)的《中共中央 國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，提出要探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易、數(shù)據(jù)要素收益分配、數(shù)據(jù)要素治理四項基礎制度，規(guī)劃了數(shù)據(jù)基礎制度的保障措施，為政府、企業(yè)等相關主體提供了較為明確的行動指引。
綜上所述，隨著數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，作為數(shù)字經(jīng)濟核心要素的數(shù)據(jù)具有的潛在價值也越來越大，促進數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)，培育成熟、完善的數(shù)據(jù)要素市場已成為時代的必然要求。數(shù)據(jù)要素的合理利用與高效流通是促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵，而科學合理的數(shù)據(jù)交易制度是確保數(shù)據(jù)交易順利開展的基礎。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，合理分配數(shù)據(jù)紅利，亟需建立安全、可信的數(shù)據(jù)交易機制。雖然中央和地方都十分重視數(shù)據(jù)要素市場建設，但我國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展水平仍處于初級階段，數(shù)據(jù)交易制度及實踐情況仍存在較多挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)交易的發(fā)展尚未實現(xiàn)預期效果，在數(shù)據(jù)權(quán)屬、交易定價、流通規(guī)則等機制設計方面遇到諸多難題，對數(shù)據(jù)的流通利用造成阻礙。
第一，在數(shù)據(jù)權(quán)屬方面，我國尚未建立明確、統(tǒng)一、完整的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，導致數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，無法平衡數(shù)據(jù)市場發(fā)展和個人權(quán)利保護，嚴重阻礙了數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)。要充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，應首先明確數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)等，然而，目前學界尚未形成系統(tǒng)化理論支撐，法律缺乏明確規(guī)定。數(shù)據(jù)權(quán)的內(nèi)涵和外延尚不清晰，數(shù)據(jù)本身的復雜性加大了確權(quán)難度，數(shù)據(jù)形成過程中參與主體多元且互相之間存在權(quán)利張力。[5]業(yè)內(nèi)各類主體各持觀點，導致各方難以產(chǎn)生充分的信任，因交易邊界不清對數(shù)據(jù)交易望而止步。
第二，在交易定價方面，我國缺少關于數(shù)據(jù)交易的立法，數(shù)據(jù)要素流通成本居高不下。在確立數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易合法化的前提下，基于數(shù)據(jù)本身的可復制性、共享性、價值因人而異性等特點，對數(shù)據(jù)進行價值評估非常困難，進而影響了數(shù)據(jù)定價模型的確立。在實踐中，數(shù)據(jù)要素定價對于數(shù)據(jù)要素市場建設和市場化配置至關重要，但因數(shù)據(jù)交易平臺的設立條件、運行主體、監(jiān)管職能以及法律責任等方面規(guī)定缺位，數(shù)據(jù)交易潛在的法律風險難以消解，[6]數(shù)據(jù)要素價格機制難以形成和完善。
第三，流通規(guī)則方面，我國沒有統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，數(shù)據(jù)流通交易不暢。雖然數(shù)據(jù)交易機構(gòu)在設立時都確立了符合各自實際的交易規(guī)則，但是從實操層面來看，幾乎沒有哪種交易規(guī)則在推動數(shù)據(jù)交易發(fā)展上發(fā)揮了實質(zhì)性作用，且形形色色的交易規(guī)則反而不利于在全國范圍內(nèi)建立數(shù)據(jù)要素流通交易大市場。[7]現(xiàn)有的數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則主要由大數(shù)據(jù)交易平臺主導，各平臺之間的交易規(guī)則難免存在差異，且有關規(guī)則難以完全契合大數(shù)據(jù)交易的特性，存在交易主體、交易標的、交易方式等核心規(guī)則不明確的問題。[8]此外，當前地方自發(fā)建設數(shù)據(jù)交易平臺的模式，還可能使地方在構(gòu)建規(guī)則時偏重本地區(qū)的利益，造成對數(shù)據(jù)流動的不合理限制，加劇地方保護主義以及地方政府濫用行政權(quán)力不正當干預市場的風險。[9]總之，數(shù)據(jù)市場的交易規(guī)則缺失難以使數(shù)據(jù)充分流通并發(fā)揮其最大價值。
當前，我國經(jīng)濟發(fā)展正處在轉(zhuǎn)換增長動力、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的攻關期。為應對新經(jīng)濟形勢下的新挑戰(zhàn)，以數(shù)據(jù)要素為引擎推動數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，成為“十四五”時期做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟所需迫切完成的重大任務。在此基礎上，縱觀數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展實踐，推進數(shù)據(jù)要素市場化，構(gòu)建系統(tǒng)、完善的數(shù)據(jù)權(quán)屬制度、數(shù)據(jù)流通交易制度、數(shù)據(jù)權(quán)益分配制度、數(shù)據(jù)安全治理制度框架，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值，不僅是黨和政府的重要工作規(guī)劃，也符合相關企業(yè)及廣大人民群眾利益的現(xiàn)實需要。
任何一種要素在市場發(fā)展的初始階段，都難免面臨制度供給的欠缺，會經(jīng)歷一段自治摸索的過程。在這一過程中，往往由行業(yè)協(xié)會或大企業(yè)引導先行先試，探索行業(yè)規(guī)則的制定，形成相關的行為準則。[10]如何保障數(shù)據(jù)交易制度的規(guī)范化發(fā)展，如何指引我國數(shù)據(jù)要素市場由“自治”走向“法治”，成為當下理論、立法與監(jiān)管等領域的共同使命。從研究現(xiàn)狀來看，相關文獻大多對數(shù)據(jù)交易制度的法治建設表示認可，認為我國應構(gòu)建以降低數(shù)據(jù)處理成本和充分實現(xiàn)個人信息、隱私保護為核心的數(shù)據(jù)源供給主體結(jié)構(gòu)法律制度，建立實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易平臺數(shù)據(jù)供給最大效用和數(shù)據(jù)潛在價值的全國數(shù)據(jù)要素空間結(jié)構(gòu)法律制度，保障數(shù)據(jù)要素市場的培育。[11]但部分學者、經(jīng)營者及監(jiān)管者對制度構(gòu)建保持謹慎的態(tài)度，指出在確立數(shù)據(jù)確權(quán)登記制度、健全數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價機制、完善數(shù)據(jù)交易法律法規(guī)等方面存在有待克服的監(jiān)管和治理障礙，需要在今后的發(fā)展中逐步解決，對法律和政策層面都提出了新的挑戰(zhàn)。[12]
從實際情況來看，構(gòu)建規(guī)范化、法治化的數(shù)據(jù)要素交易制度仍存在一定難度。數(shù)據(jù)確權(quán)、交易定價、流通交易規(guī)則等任何一個方面出現(xiàn)問題，均可能對數(shù)據(jù)流通交易制度的構(gòu)建與完善造成阻礙，使其難以充分完成實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的任務。為準確把握數(shù)據(jù)流通交易過程中的堵點問題，平衡數(shù)據(jù)市場發(fā)展和個人權(quán)利保護，本文首先梳理數(shù)據(jù)交易制度的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)實考察推進數(shù)據(jù)交易制度建設的法律困境，以及數(shù)據(jù)流通和交易實踐過程中觸碰到的障礙，從中提煉出妨礙數(shù)據(jù)流通和交易的癥結(jié)所在；其次，把握數(shù)據(jù)要素流通和交易制度的關鍵基礎，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎上，有序推進數(shù)據(jù)要素市場化配置；最后，針對存在的問題，在關鍵基礎之上提出邏輯展開的推進對策，在明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)權(quán)益配置制度的基礎上，推動數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用，推動數(shù)據(jù)交易制度運行，以期在法治保障下，充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素的潛在價值，助力我國數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
數(shù)據(jù)要素交易制度的關鍵基礎
我國數(shù)據(jù)要素流通和交易制度的建設，應當以數(shù)據(jù)要素及其市場體系的特征為根據(jù)，平衡好數(shù)據(jù)要素市場治理和數(shù)據(jù)要素市場運行的關系，保障數(shù)據(jù)要素市場平穩(wěn)運行。[13]《中國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展報告（2021-2022）》顯示，2021年我國數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模達815億元，預計“十四五”期間市場規(guī)模復合增速將超過25%，整體將進入群體性突破的快速發(fā)展階段。[14]
國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心發(fā)布的《2022年數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)展白皮書》指出，截至2022年8月，全國已成立40家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。我國數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：2015年，黨的十八屆五中全會正式提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”，以貴陽大數(shù)據(jù)交易所為代表的數(shù)據(jù)交易機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，是數(shù)據(jù)交易平臺探索的第一個階段。2019年，黨的十九屆四中全會提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配，數(shù)據(jù)交易再度成為熱點問題；2021年，北京、上海、深圳等數(shù)據(jù)交易平臺的成立，標志著數(shù)據(jù)交易機構(gòu)迎來了第二輪探索期，平臺建設浪潮方興未艾。從發(fā)展趨勢上看，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的受關注程度日益提升，然而，數(shù)據(jù)要素的價值實現(xiàn)仍處于較低水平，數(shù)據(jù)要素市場現(xiàn)狀整體上可概括為“供給旺盛、流通不足、價值遠未實現(xiàn)”。
因此，把握數(shù)據(jù)要素交易制度的關鍵基礎成為中國數(shù)據(jù)交易制度建設的當務之急。亟需在把握關鍵基礎的前提下構(gòu)建制度體系的基本框架，規(guī)劃制度建設的重大舉措，制定制度實施的具體方案。從我國數(shù)據(jù)要素交易市場發(fā)展中所呈現(xiàn)的問題來看，應從保障數(shù)據(jù)安全和推進數(shù)據(jù)要素市場化配置兩方面著重發(fā)力。一方面，數(shù)據(jù)安全是底線，是發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的重要保障。因此，在數(shù)據(jù)要素的流通和交易過程中，必須守住數(shù)據(jù)安全和隱私保護的底線。另一方面，推進數(shù)據(jù)要素市場化配置是數(shù)據(jù)要素交易機制運行的重要基礎，應通過加強數(shù)據(jù)要素市場化配置激勵和調(diào)動數(shù)據(jù)所有者進行數(shù)據(jù)交換、交易和共享。數(shù)據(jù)要素市場化的核心是通過市場機制激勵數(shù)據(jù)投入并提高數(shù)據(jù)與其他要素的結(jié)合水平，[15]應從推動數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)分類分級、政府公共數(shù)據(jù)開放三方面展開，充分調(diào)動各經(jīng)濟主體不斷生產(chǎn)、交換數(shù)據(jù)要素，充分釋放數(shù)據(jù)的潛在價值。
數(shù)據(jù)要素安全治理法治化。數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，不僅對于數(shù)字經(jīng)濟來說是不可或缺的，同時已經(jīng)融入了實體經(jīng)濟的運行，因此，數(shù)據(jù)要素也可以被看作是一種基礎性戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)要素安全更是直接關系到中國經(jīng)濟，是數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的關鍵點和壓艙石。為打牢數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基石，必須強調(diào)對數(shù)據(jù)要素安全的有效保護，妥善處理數(shù)據(jù)要素安全與合法利用的關系。從根本上看，保護數(shù)據(jù)要素的安全與促進數(shù)據(jù)要素的使用、流通和交易并不矛盾，保護數(shù)據(jù)要素安全是為了更好地推動數(shù)據(jù)要素的開發(fā)和利用，通過數(shù)據(jù)流通與交易來釋放數(shù)據(jù)的潛在價值，簡單來說就是以安全促發(fā)展。[16]當前，在數(shù)據(jù)交易過程中存在諸多安全風險，更有不法分子利用數(shù)據(jù)安全漏洞擾亂數(shù)據(jù)要素流通交易秩序。要實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值，就需要直面這些數(shù)據(jù)安全治理問題。[17]
數(shù)據(jù)中本身蘊涵著可以被解讀和分析的國家政治、經(jīng)濟、軍事等各方面重要信息，[18]覆蓋面廣，影響范圍極大。因此，保障數(shù)據(jù)安全不僅要重視個人數(shù)據(jù)的保護，也要擴展到對機器自動生成的、并不與具體個人直接聯(lián)系起來的數(shù)據(jù)的保護。目前，數(shù)據(jù)安全面臨的風險主要來自兩個方面：一是帶有獲利目的的外部威脅與對抗的持續(xù)升級，加之新興技術演進帶來不可預知的安全風險；二是來自內(nèi)部的安全風險，即傳統(tǒng)安全體系存在著固有的問題。只有數(shù)據(jù)安全得到切實保障，數(shù)字經(jīng)濟才可能持續(xù)健康發(fā)展。在關注數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)與增長的同時，也不可忽視數(shù)據(jù)要素價值的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。對數(shù)據(jù)要素的安全治理有必要防范靜態(tài)與動態(tài)兩個方面的風險。所謂數(shù)據(jù)靜態(tài)安全風險，主要是指數(shù)據(jù)泄露；所謂數(shù)據(jù)動態(tài)安全風險，主要是指流通交易中的安全問題。
近年來，在數(shù)據(jù)要素的安全治理方面，我國已經(jīng)陸續(xù)頒布實施了《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）等法律法規(guī)，為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供了底線保障。《數(shù)據(jù)安全法》全方位地搭建了我國數(shù)據(jù)安全治理領域的基本法律框架，但《數(shù)據(jù)安全法》中規(guī)定的數(shù)據(jù)安全保護、重要數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)安全審查等制度和措施與其他相鄰法律領域，特別是《個人信息保護法》《網(wǎng)絡安全法》《網(wǎng)絡安全審查辦法》等法律法規(guī)中相關制度措施的銜接仍有待進一步明確。不過相關法律法規(guī)的出臺意味著各地方、各部門要以法律為準繩，平衡經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)據(jù)安全的關系，以科學合理、包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，積極防范與有效化解數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)過程中可能出現(xiàn)的安全風險，在推進數(shù)據(jù)要素全面深入融合到社會經(jīng)濟各領域的過程中，保障數(shù)據(jù)要素安全，使數(shù)據(jù)要素價值在安全可控、規(guī)范有序的環(huán)境中得到充分釋放。
從當前現(xiàn)實情況來看，在數(shù)據(jù)要素流通交易的過程中，還需進一步加強對數(shù)據(jù)要素安全和個人隱私數(shù)據(jù)的保護。數(shù)據(jù)交易中心基本上是在互聯(lián)網(wǎng)云端進行交易操作，面臨著數(shù)據(jù)被惡意篡改、數(shù)據(jù)泄露等諸多風險。此外，數(shù)據(jù)要素的需求方和供給方在利益驅(qū)使下，有可能會采取強制授權(quán)、過度采集等手段，對個人信息權(quán)益造成損害。因此，個人隱私保護也應當成為數(shù)據(jù)要素安全保障的一項重要內(nèi)容。[19]
從國際貿(mào)易的角度來看，數(shù)據(jù)跨境流動也伴隨著較大的安全風險。數(shù)據(jù)跨境流動可能會引發(fā)用戶數(shù)據(jù)被泄露、濫用，甚至會被其他國家用于分析挖掘重要戰(zhàn)略信息。以某打車軟件為例，其掌握的交通大數(shù)據(jù)包含我國真實坐標的地理道路數(shù)據(jù)、道路交通流量、人員流動軌跡等重要敏感信息。其中部分數(shù)據(jù)直接涉及重要設施、敏感區(qū)域的地理位置，一旦數(shù)據(jù)跨境傳輸被境外國家掌握利用，他們運用大數(shù)據(jù)分析等高科技手段，可能對我國社會狀況進行精準刻畫，進而開展有針對性的情報收集和間諜破壞活動，危害我國數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全。
綜上所述，在智能化階段，數(shù)據(jù)已成為社會政治經(jīng)濟發(fā)展的新動能，各類新技術、新產(chǎn)業(yè)的研發(fā)正是建立在海量數(shù)據(jù)的開發(fā)利用之上，“數(shù)據(jù)治理”和“數(shù)據(jù)管理”則是實現(xiàn)安全性和可利用性之間平衡的關鍵。[20]在此邏輯下，保障數(shù)據(jù)安全的關鍵在于能夠?qū)崿F(xiàn)最大限度地利用數(shù)據(jù)與風險最小化之間的平衡，在數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)染唧w場景中，應遵守法律法規(guī)，并在此基礎上實現(xiàn)良好的數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的有機統(tǒng)一。
推進數(shù)據(jù)要素市場化配置法治化。推進要素市場化配置的過程就是以制度或技術促進市場化交易的過程。[21]目前我國數(shù)據(jù)要素市場化配置尚處于起步階段，規(guī)模小、成長慢、制約多。數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)面臨著確權(quán)難、開放共享難、自由流通和交易難以及數(shù)據(jù)安全保障難等諸多問題。特別是近年來，一些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)采取的封鎖、屏蔽、強制“二選一”等行為，究其根本是通過阻礙數(shù)據(jù)的流通和共享，來取得或者維護自身的競爭優(yōu)勢，這種行為限制了數(shù)據(jù)要素的開放共享和自由流動，對數(shù)據(jù)要素交易產(chǎn)生了負面影響。
推進數(shù)據(jù)要素市場化配置是構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)要素交易制度的重要基礎。對數(shù)據(jù)要素進行市場化配置，離不開治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，需要政府創(chuàng)新治理理念與治理工具，有利于政府管理和社會治理模式的升級。通過對數(shù)據(jù)資源進行整合與篩選，暢通數(shù)據(jù)要素的流通與交易渠道，能夠緩解“信息孤島”現(xiàn)象，有助于數(shù)字化辦公模式的更新?lián)Q代，甚至可以推動市場治理走向現(xiàn)代化與高效化。[22]立足于當前我國數(shù)據(jù)要素市場化配置的現(xiàn)實狀況，應充分認識到我國的數(shù)據(jù)要素市場尚處于起步階段，規(guī)模較小，成長速度相對緩慢，在數(shù)據(jù)確權(quán)、開放、流通、交易、監(jiān)管等方面仍存在諸多瓶頸制約，[23]數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)分類分級與政府公共數(shù)據(jù)開放是推進數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要路徑，將有助于形成共建共治共享的社會治理格局。
1.數(shù)據(jù)有序有效互聯(lián)互通。如今，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種公認的新型生產(chǎn)要素，成為帶動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要“能源”，數(shù)據(jù)要素的市場化配置也已經(jīng)成為我國數(shù)字經(jīng)濟深化發(fā)展的重點所在。然而，企業(yè)尤其是超大型平臺企業(yè)，為獲取或維持數(shù)據(jù)優(yōu)勢，通過封鎖、屏蔽等行為建立“圍墻花園”，致使大量存儲于平臺的數(shù)據(jù)要素無法實現(xiàn)優(yōu)化配置。[24]
推進數(shù)據(jù)有序有效互聯(lián)互通，有助于消除平臺間的數(shù)據(jù)壁壘，能夠提升經(jīng)濟發(fā)展的效率，促進社會資源的集成共享和創(chuàng)新應用，加速資本、勞動和數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的流動和配置。數(shù)據(jù)要素的價值需要通過流通和交易來釋放，分散在政府機構(gòu)、企業(yè)乃至個人手中的數(shù)據(jù)只有在流動起來的場景下，才能最充分地發(fā)揮其潛在價值。[25]因此，只有在開放有序的市場中，在市場需求的導向作用下，經(jīng)受市場競爭的優(yōu)勝劣汰，數(shù)據(jù)要素配置效率才能達到最優(yōu)，從而進一步激發(fā)市場活力，樹立創(chuàng)新發(fā)展的市場秩序。只有促進數(shù)據(jù)要素合理的互聯(lián)互通，使數(shù)據(jù)要素在各網(wǎng)絡平臺間有序地自由流轉(zhuǎn)、整合和配置，才能最大程度地開發(fā)數(shù)據(jù)要素價值，推出更好的商品和服務。簡言之，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會化利用、釋放數(shù)據(jù)要素價值，就要使數(shù)據(jù)能夠在市場中流通和交易。
2021年11月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》，其中第四十八條規(guī)定，提供即時通信服務的互聯(lián)網(wǎng)平臺運營者應當支持不同即時通信服務之間用戶數(shù)據(jù)互通。一方面，數(shù)據(jù)有序有效互聯(lián)互通能夠打破少數(shù)平臺對數(shù)據(jù)資源的壟斷。雖然數(shù)據(jù)要素一般具有非競爭性、可復制性等特性，但是平臺通過封鎖、屏蔽等行為，以及購買獨家數(shù)字版權(quán)資源等方式，也可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的壟斷。通過平臺互聯(lián)互通打破數(shù)據(jù)封鎖和數(shù)據(jù)壁壘，才能使其他平臺有機會以公平合理的方式，獲取數(shù)據(jù)資源。同時，通過對數(shù)據(jù)要素進行互通與共享，還能夠更充分地優(yōu)化資源配置、激活閑置資源，提高資源利用效率。
另一方面，有序有效互聯(lián)互通對數(shù)據(jù)要素市場化配置的增進，還體現(xiàn)在消費者用戶數(shù)據(jù)方面。因為平臺互聯(lián)互通為消費者自由選擇和切換平臺提供了保障，消費者可以基于需求，根據(jù)商品服務的價格和質(zhì)量進行選擇，由此形成對平臺企業(yè)的創(chuàng)新激勵。平臺企業(yè)只有通過不斷創(chuàng)新，提供質(zhì)優(yōu)價廉的商品與服務，滿足消費者需求，才能真正吸引消費者，并源源不斷地獲取用戶數(shù)據(jù)資源。
總之，數(shù)據(jù)有序有效互聯(lián)互通有利于激發(fā)市場主體活力。目前，平臺經(jīng)濟領域商業(yè)模式創(chuàng)新的資本回報率要遠遠高于核心技術創(chuàng)新。這種現(xiàn)象容易導致“重市場、輕研發(fā)”的問題。與美國、歐盟等國家相比，我國互聯(lián)網(wǎng)百強企業(yè)所擁有的關鍵核心技術十分有限。通過互聯(lián)互通，推動數(shù)據(jù)共享和用戶多歸屬，能夠更好地激發(fā)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新潛能。雖然數(shù)據(jù)的共享可能會在短期內(nèi)削弱我國“超級平臺”在數(shù)據(jù)方面的優(yōu)勢，但是長期看來，中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，能夠倒逼國內(nèi)超級平臺加大對關鍵技術創(chuàng)新的研發(fā)投入，通過技術創(chuàng)新來穩(wěn)固競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)平臺高質(zhì)量發(fā)展。
同時，數(shù)據(jù)有序有效互聯(lián)互通還有利于建設全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場。從中長期來看，平臺企業(yè)與消費者均可從數(shù)據(jù)要素科學合理的互聯(lián)互通中獲利。當前，全國統(tǒng)一大市場的建設正在加快推進，在此背景下，需抓緊數(shù)據(jù)要素市場培育，充分釋放數(shù)據(jù)要素的潛在價值。應平衡數(shù)據(jù)權(quán)益與數(shù)據(jù)互通，指明平臺互聯(lián)互通的制度方向與功能定位，使相關主體能夠積極響應并推進互聯(lián)互通，促成平臺間數(shù)據(jù)的合理開放，建構(gòu)良好的數(shù)據(jù)生態(tài)體系，激勵市場的競爭創(chuàng)新。
2.數(shù)據(jù)分類分級。在數(shù)字經(jīng)濟和科技變革浪潮下，數(shù)據(jù)保護利用需求更加多元，數(shù)據(jù)流通處理場景日益復雜，傳統(tǒng)的“整齊劃一”數(shù)據(jù)安全保護模式力有不逮，傳統(tǒng)的信息安全保護范式在應對數(shù)據(jù)要素大規(guī)模流通交易場景下的新型數(shù)據(jù)安全風險方面也顯得捉襟見肘。[26]若不對數(shù)據(jù)進行科學的分類分級，會增加數(shù)據(jù)要素流通與交易的不確定性，造成買賣雙方難以對數(shù)據(jù)進行合理定價，阻礙數(shù)據(jù)要素價值的實現(xiàn)。因此，科學合理地做好數(shù)據(jù)要素的分類分級是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素基礎制度的必要環(huán)節(jié)。
數(shù)據(jù)分類分級是對數(shù)據(jù)要素進行市場化配置的前提條件，是促進數(shù)據(jù)要素公平有序、安全有效流通的基礎保障。所謂數(shù)據(jù)分類分級，是數(shù)據(jù)分類與數(shù)據(jù)分級的合稱。數(shù)據(jù)分類是指，根據(jù)屬性特征將數(shù)據(jù)劃分成一定的種類，將雜亂無章的數(shù)據(jù)梳理成有邏輯可循的系列集合；數(shù)據(jù)分級是指，根據(jù)一定的原則、標準、規(guī)律將數(shù)據(jù)劃分出具有層次的級別，不同級別的數(shù)據(jù)遵循各自對應級別的規(guī)則。[27]《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條也明確對數(shù)據(jù)分類分級作出了規(guī)定，提出要根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要程度與其所能帶來的危害程度，對數(shù)據(jù)實行分類分級保護。
數(shù)據(jù)是社會現(xiàn)實的映射，是對紛繁復雜的客觀世界的數(shù)字化表達?！吨泄仓醒?國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人信息數(shù)據(jù)，并以此為基礎建構(gòu)了數(shù)據(jù)利用的權(quán)利義務體系。公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)是以數(shù)據(jù)生成來源為標準所進行的分類。其中，公共數(shù)據(jù)是各級政府部門、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，既可以支撐公共服務主體的公共管理活動和公共服務決策行為，同時也可以為整個社會提供公共、可重復使用的數(shù)據(jù)資源，成為重要的數(shù)據(jù)要素供給來源。企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理過程中生成并控制的、不涉及個人信息和公共利益的業(yè)務數(shù)據(jù)，可以支撐企業(yè)智能決策，促進創(chuàng)新，具有明顯的經(jīng)濟價值。個人信息數(shù)據(jù)是依據(jù)數(shù)據(jù)集中是否包含個人信息所進行的分類，個人信息承載著人格權(quán)益和個人信息權(quán)益，保障這些權(quán)益不受侵害是一切數(shù)據(jù)利用行為的前提。
數(shù)據(jù)分類分級保護制度的特點在于按照重要性和風險等級對數(shù)據(jù)進行區(qū)分，采取具有針對性的個性化管控措施?？梢哉f，數(shù)據(jù)分類分級制度實現(xiàn)了數(shù)據(jù)安全保護理念的轉(zhuǎn)變，更新了數(shù)據(jù)安全保護范式。個性化管控措施能夠應對數(shù)據(jù)大規(guī)模流通、處理下的新型數(shù)據(jù)安全風險，平衡數(shù)據(jù)的安全保障需要與開發(fā)利用需求。對數(shù)據(jù)進行分類分級是保障數(shù)據(jù)全生命周期安全的前提條件，只有落實科學、合理的分類分級，才有可能實現(xiàn)數(shù)據(jù)風險管理成本與利用效益的平衡，助力數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。[28]應以網(wǎng)絡安全等級保護作為制度銜接與啟示，總結(jié)數(shù)據(jù)分類分級保護的實踐經(jīng)驗，明確數(shù)據(jù)分類分級的基本理念和關鍵要素，在遵循國家安全原則、頂層設計原則、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化原則、最小范圍原則的前提下，建立數(shù)據(jù)分類分級標準和相應的安全保障制度，以平衡數(shù)據(jù)安全與利用，釋放數(shù)據(jù)要素價值，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。
總之，數(shù)據(jù)分類分級是數(shù)據(jù)領域的基礎工程。只有對數(shù)據(jù)的業(yè)務歸屬和重要程度形成明確認知，才能詳實地把握數(shù)據(jù)情況，從而有針對性地采取不同策略保護和管理數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)分類分級有助于組織間的數(shù)據(jù)共享和開放，使數(shù)據(jù)交易更加有序。清晰的數(shù)據(jù)分類目錄可供交換雙方查閱海量復雜的數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)分級制定共享條件可以保證數(shù)據(jù)在流動或交易中的安全性?？梢姡瑪?shù)據(jù)分類分級既是數(shù)據(jù)安全治理過程中的重要環(huán)節(jié)，也是數(shù)據(jù)精細化管控的依據(jù)。
3.政府公共數(shù)據(jù)開放。數(shù)字經(jīng)濟時代，政府部門在具備條件的情況下應當有序開放其掌握的公共數(shù)據(jù)資源，供社會公眾使用。開放政府數(shù)據(jù)的主旨在于支持數(shù)據(jù)創(chuàng)新，促進經(jīng)濟繁榮。開放政府數(shù)據(jù)同時也是政府提高服務保障能力與治理能力的表現(xiàn)。[29]國務院在2015年印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中就明確提出，要大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享。由此可見，政府數(shù)據(jù)開放已成為數(shù)字國家發(fā)展的一項重要內(nèi)容，更是推進數(shù)據(jù)要素市場建設過程中的關鍵舉措。
政府數(shù)據(jù)開放力圖實現(xiàn)責任政府建設與公眾賦能，為社會創(chuàng)造商業(yè)價值。[30]現(xiàn)實中，海量的政府公共數(shù)據(jù)一直處于沉睡狀態(tài)，政府公共數(shù)據(jù)開放可以促進數(shù)據(jù)要素市場建設。“十四五”規(guī)劃也提出要加強公共數(shù)據(jù)開放共享，建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，確保公共數(shù)據(jù)安全，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用。
數(shù)據(jù)要素在能夠?qū)崿F(xiàn)安全流通的前提下，才能真正成為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的活水之源。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的重要組成部分，數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展離不開良好的公共數(shù)據(jù)基礎。各級政府部門掌握著規(guī)模巨大、內(nèi)容豐富的信息數(shù)據(jù)資源，在保護國家機密、商業(yè)秘密及個人隱私的前提下，應當最大限度地開放數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)公共價值。[31]從國際視野來看，加快政府公共數(shù)據(jù)開放已成趨勢。各國政府為提升公共數(shù)據(jù)的資源利用率，相繼通過推進數(shù)據(jù)資源市場化配置，來促進數(shù)據(jù)的流通與交易。當然，在政府公共數(shù)據(jù)開放過程中也需同步推進數(shù)據(jù)的全生命周期安全保障工作，確保數(shù)據(jù)在各主體間有序、安全地流動。
數(shù)據(jù)要素交易權(quán)益的邏輯展開
數(shù)據(jù)要素市場化是數(shù)據(jù)基礎制度的重要實現(xiàn)機制，如何保障數(shù)據(jù)權(quán)益，如何配置與其相適應的法律制度，是當下亟待研究解決的問題。[32]目前，我國的數(shù)據(jù)要素交易制度仍存在一系列尚未解決的難題，集中體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰、缺乏統(tǒng)一的交易規(guī)則、數(shù)據(jù)要素權(quán)益配置的具體路徑不清晰等。在推動數(shù)據(jù)要素市場化的大背景下，唯有讓數(shù)據(jù)要素高效、有序地流轉(zhuǎn)起來，才能激活生產(chǎn)力，從而達成更優(yōu)的社會經(jīng)濟價值。[33]數(shù)據(jù)要素市場化要求在法律層面積極構(gòu)建一系列基礎制度，對數(shù)據(jù)交易等問題在權(quán)益上予以充分保障，在制度上予以合理回應。
探究平衡數(shù)據(jù)權(quán)利靜態(tài)保護和數(shù)據(jù)要素動態(tài)交易激勵間沖突關系的合理路徑，是我國現(xiàn)階段推進數(shù)據(jù)法治必須直面的現(xiàn)實問題，既不能采取靜觀其變、過于放任、不加干預的消極態(tài)度，也不能采取威權(quán)主義的管制理念來過度干預。應當盡可能在權(quán)利的靜態(tài)保護和效益的動態(tài)促進之間尋求一個相對合理的平衡點，在保障合法投入收益的基礎上，推動數(shù)據(jù)要素的流通和交易。[34]因此，數(shù)據(jù)交易制度建設應在保護數(shù)據(jù)安全、推進數(shù)據(jù)要素市場化配置的關鍵基礎的前提下，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)要素權(quán)益分配制度，鼓勵對數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用，完善數(shù)據(jù)流通和交易制度，實現(xiàn)我國數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。
明確數(shù)據(jù)要素多元權(quán)益的屬性與表現(xiàn)形式。當前，我國數(shù)據(jù)要素市場面臨場內(nèi)交易狹小、數(shù)據(jù)壟斷、政企數(shù)據(jù)對接不暢和個人信息保護難等問題。“權(quán)屬未定，產(chǎn)業(yè)迷茫”更已成為目前數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的命門，[35]明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度迫在眉睫?！吨泄仓醒?國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》著重指出，我國要建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制。
目前，我國與數(shù)據(jù)確權(quán)相關的主要問題可以從三個方面來加以闡釋。其一，數(shù)據(jù)所有權(quán)主體不明晰。有關數(shù)據(jù)所有權(quán)的爭議主要集中在企業(yè)與個人之爭，即數(shù)據(jù)所有權(quán)應當歸屬于收集數(shù)據(jù)的企業(yè)還是應當歸屬于產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個人。若將數(shù)據(jù)所有權(quán)界定給個人，可能會導致較高的流通與交易成本，從而影響數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置；若將其界定給收集數(shù)據(jù)的企業(yè)，一方面可能導致“大數(shù)據(jù)殺熟”“二選一”等數(shù)據(jù)壟斷行為，另一方面容易侵犯個人隱私。其二，數(shù)據(jù)交易的合法性不確定。數(shù)據(jù)持有者不確定自身是否有權(quán)從事數(shù)據(jù)交易活動，導致交易意愿不強。其三，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)缺乏法律規(guī)定。我國尚未出臺權(quán)威的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法，這就預示著數(shù)據(jù)交易活動的適法性風險，不利于提振數(shù)據(jù)交易主體的信心。
若要激活數(shù)據(jù)要素的流通與交易，必須明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。需建立數(shù)據(jù)要素確權(quán)體系，明確可交易數(shù)據(jù)的范圍?？蓮臄?shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的角度出發(fā)，以保障個人數(shù)據(jù)權(quán)益不被侵犯為底線，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等相關權(quán)利。在確權(quán)的基礎上，合理分配數(shù)據(jù)要素權(quán)益，激勵數(shù)據(jù)價值增值的最大化。
首先，根據(jù)交易角色來確定數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬。數(shù)據(jù)要素不同于傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素，其具有無形性，不能通過占有或登記的方式彰顯其所有權(quán)。按照我國民法原理，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)應以權(quán)利的起點為原點，以確定誰控制數(shù)據(jù)、誰有權(quán)接入數(shù)據(jù)、誰有權(quán)交易數(shù)據(jù)和誰有權(quán)分配數(shù)據(jù)價值為核心。[36]在數(shù)據(jù)交易過程中，應根據(jù)個體、企業(yè)以及政府扮演者的不同角色，明確個人和數(shù)據(jù)交易主體的數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等數(shù)據(jù)權(quán)利。
其次，合理分配數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)過程中各參與主體的權(quán)益。一個完整的產(chǎn)權(quán)理論應當包括從生產(chǎn)到分配的全部環(huán)節(jié)，無論是對展示性數(shù)據(jù)進行確權(quán)以及賦予數(shù)據(jù)主體攜帶權(quán)，還是單純保護數(shù)字架構(gòu)，都不能很好地解決用戶從自身活動中獲益或者集合性價值在平臺和用戶之間公平分配的問題。[37]為了確保數(shù)據(jù)安全和交易秩序穩(wěn)定，需要尊重各參與主體所擁有的分配權(quán)利，推動完善適用于不同主體多元共治的治理體系，明確不同類型數(shù)據(jù)的權(quán)責主體，完善不同場景下數(shù)據(jù)的使用規(guī)則，對于不適于流通交易的數(shù)據(jù)，制定合理的開放和保密準則。在過程中充分調(diào)動和發(fā)掘傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡和實踐中的治理要素與保障機制，使社會主體積極參與數(shù)據(jù)要素市場化建設。
再次，保障個人數(shù)據(jù)權(quán)益不被侵犯。厘清個人數(shù)據(jù)中存在的值得法律保護的個人利益，是準確定位個人數(shù)據(jù)保護立法的目的基礎。[38]個人數(shù)據(jù)既區(qū)別于個人信息又與個人信息具有緊密聯(lián)系。個人數(shù)據(jù)屬于財產(chǎn)權(quán)范疇，個人信息則基于個人隱私和人格權(quán)意義而受到保護。但是，通過注冊使用各種APP，個人信息就可能轉(zhuǎn)化成個人數(shù)據(jù)。[39]基于個人信息的隱私權(quán)保護屬性，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在總則部分第一百一十一條規(guī)定，“自然人的個人信息受法律保護”，另外在第六章“隱私權(quán)和個人信息保護”中專門對個人信息保護作了規(guī)定?！秱€人信息保護法》也對個人信息權(quán)益保護作出了規(guī)定，在數(shù)據(jù)要素市場化建設中保障個人數(shù)據(jù)權(quán)益尤為重要。
此外，還需關注數(shù)據(jù)生產(chǎn)鏈與交易鏈中的數(shù)據(jù)增值。在我國整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從要素投入增長向要素效率增長轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，數(shù)據(jù)的增值性利用成為了激發(fā)此種要素價值潛力的關鍵機制。因此，必須在立法層面厘清數(shù)據(jù)增值性利用的權(quán)利基礎，依循法律邏輯構(gòu)建數(shù)據(jù)增值性利用制度，對不同主體的合法利益訴求作出妥善安排，從而達致數(shù)據(jù)“流動自主有序、配置高效公平”的理想效果。[40]
構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)多元權(quán)益配置法律制度。數(shù)據(jù)權(quán)益配置是數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，對推動數(shù)據(jù)交易制度落地、促進數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展都有著重要影響。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的流動能夠帶來巨大的經(jīng)濟價值，意味著數(shù)據(jù)要素面臨二次分配的問題，這就需要形成較為清晰、合理、高效的數(shù)據(jù)要素配置框架和規(guī)則體系，明確數(shù)據(jù)要素市場中不同主體的數(shù)據(jù)權(quán)益。[41]我國《民法典》第一百二十七條明確了數(shù)據(jù)的財產(chǎn)性質(zhì)；《數(shù)據(jù)安全法》第八條也規(guī)定，開展數(shù)據(jù)處理活動不得損害個人、組織的合法權(quán)益；但二者仍未對數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題給出明確的答案。當前，數(shù)據(jù)權(quán)屬及其權(quán)益分配規(guī)則不清，已成為掣肘數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的最大制度障礙。[42]
近年來，我國從政策層面高度關注數(shù)據(jù)權(quán)益配置。2020年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，提出要加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，完善數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施。2021年3月，“十四五”規(guī)劃也提出了“數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)”“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易”等關鍵議題。
為進一步平衡數(shù)據(jù)權(quán)益，應在明晰平臺互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)分類分級、政府公共數(shù)據(jù)開放等基礎制度的前提下，構(gòu)建合理、共贏、協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)權(quán)配置制度框架。數(shù)據(jù)權(quán)屬制度只是促進數(shù)據(jù)產(chǎn)品迭代更新、數(shù)據(jù)服務精準融合、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)的治理“鈍器”，只有把數(shù)據(jù)權(quán)屬與數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)安全結(jié)合起來考慮，相關政策建議才有可行的依據(jù)。[43]
第一，堅持以市場為主導，以政府監(jiān)管為輔的原則，實現(xiàn)有為政府與有效市場的良好結(jié)合。建設數(shù)據(jù)要素交易市場，應充分發(fā)揮市場配置數(shù)據(jù)資源的決定性作用。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模龐大，需要緊跟數(shù)據(jù)要素資源發(fā)展趨勢，優(yōu)先發(fā)展數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)，將數(shù)據(jù)要素資源使用過程映射到大數(shù)據(jù)產(chǎn)品在企業(yè)、市場、公眾之間的生產(chǎn)、流通、消費過程中，形成大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)先行的產(chǎn)業(yè)鏈格局，不斷推動數(shù)據(jù)要素資源相關產(chǎn)業(yè)鏈的升級再造。[44]相關部門需要建立明確的數(shù)據(jù)要素交易規(guī)則與監(jiān)管制度，糾正交易過程中的不正當行為，并在此基礎上推進買賣雙方的公平交易，不斷提升數(shù)據(jù)流通效率。
第二，堅持數(shù)據(jù)要素開放共享，強化競爭監(jiān)管，以便民利民為數(shù)據(jù)要素市場化的發(fā)展目標。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，容易引致壟斷現(xiàn)象，掌握系爭數(shù)據(jù)可能達到強化抑或阻礙市場競爭的雙刃效果，數(shù)據(jù)的收集、處理、利用等環(huán)節(jié)會相互作用和反饋循環(huán)，從而對市場競爭產(chǎn)生疊加、聚合影響力。[45]因此，建設數(shù)據(jù)要素交易制度，構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)權(quán)益配置制度，需要加快建立各主體之間數(shù)據(jù)開放、共享、交換機制，強化《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律法規(guī)的規(guī)制效力和社會效果，加速推動各級各部門落實權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度，提升公眾獲得感。
第三，實施數(shù)據(jù)分類施策，制定數(shù)據(jù)要素交易制度統(tǒng)一規(guī)范。應將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)等，并在此基礎上，對數(shù)據(jù)要素實施分級安全保護措施，統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范管理制度。在各類應用場景中，設置政府開放數(shù)據(jù)以及社會數(shù)據(jù)的安全防護級別，不斷豐富數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品數(shù)量。只有從數(shù)據(jù)交易的現(xiàn)實需求入手，找準數(shù)據(jù)交易場所的功能定位，探明數(shù)據(jù)交易場所的運行機理和法律制度需求，系統(tǒng)構(gòu)建和完善數(shù)據(jù)交易場所的信任機制、交易機制、治理機制，才能切實發(fā)揮數(shù)據(jù)交易場所對數(shù)據(jù)流通利用的促進和支持作用，把握數(shù)字經(jīng)濟時代的發(fā)展紅利。[46]
完善數(shù)據(jù)要素交易糾紛解決機制與方法。隨著數(shù)據(jù)要素逐漸融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務管理等各環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)要素在市場中的交易頻率越來越高，數(shù)據(jù)要素交易市場新業(yè)務層出不窮，交易過程中出現(xiàn)的糾紛也不斷增加，并呈現(xiàn)出專業(yè)性高、涉眾性強、類型多樣、情況復雜等特征。面對嚴重的糾紛，數(shù)據(jù)交易參與人或選擇通過訴訟方式解決，或選擇放棄維護自己的權(quán)利，使得交易過程中所產(chǎn)生的糾紛無法得到完全解決。因此，在加強數(shù)據(jù)交易標準建設的同時，亟需從完善制度規(guī)則等方面入手進一步完善數(shù)據(jù)要素糾紛解決機制。如何在處理交易糾紛時避免訴訟方式帶來的問題且使其具有高效和快捷等優(yōu)勢，如何保障多元主體在數(shù)據(jù)交易市場的合法權(quán)益，是完善數(shù)據(jù)要素交易糾紛解決機制的關鍵。
第一，及時建立健全數(shù)據(jù)交易安全制度體系，制定數(shù)據(jù)交易中的隱私保護和安全審查制度，重點加強對政務數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的隱私與安全保護。與此同時，進一步完善平臺類企業(yè)數(shù)據(jù)管理制度，制定平臺企業(yè)在數(shù)據(jù)遷移、交易和處置等方面的制度規(guī)則，建立規(guī)范有序、包容審慎的數(shù)據(jù)要素生態(tài)體系，從源頭上遏制數(shù)據(jù)交易糾紛的發(fā)生。
第二，構(gòu)建糾紛多元化解決機制，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織等各參與主體的積極性、主動性。縱觀數(shù)據(jù)要素交易市場中的絕大部分消費者，其在經(jīng)濟實力、專業(yè)知識、對法律法規(guī)的了解程度等方面往往處于弱勢，風險識別和自我保護能力不強；當合法權(quán)益受到損害時，面臨維權(quán)意愿不高、維權(quán)能力不足、獲賠難等諸多困境。面對日益增長、日益復雜的權(quán)益救濟需求，僅依靠監(jiān)管部門的力量遠遠不夠。因此，只有整合監(jiān)管部門、司法機關、自律組織、市場主體等社會各界力量，構(gòu)建糾紛多元化解決機制，強化訴訟與非訴機制之間、各類糾紛解決機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各種機制、各類機構(gòu)的優(yōu)勢，才能更好、更有效地保護各方主體的合法權(quán)益。首先，政府應從完善法律法規(guī)、優(yōu)化制度設計入手，對特定行業(yè)、產(chǎn)品和服務的數(shù)據(jù)交易全程實施社會監(jiān)督，督促企業(yè)在數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易服務時提高安全意識，依據(jù)法律法規(guī)和行業(yè)數(shù)據(jù)標準進行安全交易，提升數(shù)據(jù)交易的安全可信度。其次，企業(yè)應積極承擔數(shù)據(jù)交易的社會責任，在數(shù)據(jù)安全基礎設施建設、日常管理、技術研發(fā)等方面積極發(fā)揮作用，把握數(shù)據(jù)交易的關鍵環(huán)節(jié)。最后，社會組織作為生態(tài)體系中的重要一環(huán)，應在數(shù)據(jù)交易的合規(guī)公證、安全審計、算法審查、監(jiān)測預警、風險評估和人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮重要作用。
第三，加強科技創(chuàng)新能力，運用新型智能技術，有效破解數(shù)據(jù)流通中的數(shù)據(jù)安全等糾紛問題。譬如充分運用區(qū)塊鏈、隱私計算等技術，從隱私保護技術、安防監(jiān)管方面進行化解，有效管控數(shù)據(jù)計算價值使用的目的和方式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用的事前評估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合、風險自評估與安全監(jiān)督相結(jié)合，保障數(shù)據(jù)使用的安全性與合法性，破解數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露、用戶歧視等問題。依托大數(shù)據(jù)技術建立健全違法線索線上發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、調(diào)查處理等機制，提升糾紛解決效率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易糾紛解決機制智能化。
結(jié)語
綜上所述，要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素交易制度，首先需要把握數(shù)據(jù)要素交易的關鍵基礎。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清晰、數(shù)據(jù)權(quán)益配置制度不完備是數(shù)據(jù)要素交易制度順利施行的“攔路虎”，亟待法律予以回應。在數(shù)據(jù)交易過程中保障數(shù)據(jù)安全，保護個人隱私，在數(shù)據(jù)跨境交易過程中維護國家安全。同時，應從數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)分類分級、政府公共數(shù)據(jù)開放三個方面推動數(shù)據(jù)要素市場化配置，以數(shù)據(jù)要素權(quán)益的確認、實現(xiàn)及保護為主線和抓手，來推動數(shù)據(jù)要素交易制度的構(gòu)建與完善，提升數(shù)據(jù)要素的利用效率，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值，促進數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。
（本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準的考量與促進研究”和南開大學文科發(fā)展基金科學研究類青年項目“服務保障數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展司法案例研究”的階段性成果，項目編號分別為：19JJD820009、ZB22BZ0327）
注釋
[1]《（受權(quán)發(fā)布）中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。
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責 編∕陳璐穎
Scientific Construction of Data Element Trading System
Chen Bing
Abstract: China's data elements have great potential value, and it is urgent to transform the potential value into real value through a safe and smooth circulation and trading process. At present, the problems that hinder the realization of the value of data elements in China can be attributed to the poor circulation mechanism, which is manifested in the following aspects: the data property rights system and the data trading system need to be improved, the allocation rules of multiple data rights and interests require clarification, and the data security governance is in need of regulation. Based the above, the realization of the value of data elements needs a supporting rule of law system as a guarantee. The construction of such a system for data element trading should implement the whole process of data element affirmation, circulation and trading, and distribution of rights and interests, in order to balance the relationship between its security and development. Specifically, the construction and improvement of the rule of law system that realizes the value of data elements and guarantees the security of their transactions should be problem-oriented, address the problems of unclear definition of data ownership, inconsistent trading rules and imperfect protection system in the operation of the trading system, and promote the healthy development of data element circulation and trading by focusing on the affirmation, realization and protection of the rights and interests of data elements.
Keywords: data elements transaction, data elements security, market-oriented allocation of data elements, multiple date rights and interests, logic of rights and interests
陳兵，南開大學法學院副院長、教授、博導，競爭法研究中心主任，數(shù)字經(jīng)濟交叉科學中心研究員。研究方向為競爭法學、數(shù)據(jù)法學、人工智能法學。主要著作有《數(shù)字經(jīng)濟時代法治觀瀾》《新基建與數(shù)據(jù)治理法治化》《法治推進下的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展》《數(shù)字經(jīng)濟多維治理的邏輯闡發(fā)》等。
