新信息時(shí)代的國家體系，已經(jīng)不能簡單地被看作是一種龐大地域范圍的極具多樣性的松散結(jié)構(gòu)。至少在數(shù)據(jù)層面，新信息技術(shù)已經(jīng)極大地增加了國家宏觀數(shù)據(jù)治理能力。在主權(quán)范圍內(nèi)的一切數(shù)據(jù)都變成可以訪問和管理的東西。甚至對于大的跨國公司而言，全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，一體化管理亦是一種現(xiàn)實(shí)。而在統(tǒng)一的數(shù)字體系之上，傳統(tǒng)分立式的治理架構(gòu)亦會(huì)逐漸改變。因此，國家數(shù)字治理架構(gòu)，必須要圍繞著新信息時(shí)代的新的社會(huì)結(jié)構(gòu)來構(gòu)建。其中將包括三個(gè)基本原則。

統(tǒng)一是建設(shè)原則

從長遠(yuǎn)來看，國家數(shù)字治理的基本建設(shè)原則和發(fā)展目標(biāo)，是構(gòu)建一個(gè)完備統(tǒng)一的數(shù)字治理體系。這一數(shù)字治理體系，能夠?qū)⒅鳈?quán)范圍內(nèi)的所有機(jī)構(gòu)與個(gè)體所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)一的管理，從而構(gòu)建起足以針對每一個(gè)個(gè)體的精準(zhǔn)公共服務(wù)能力，并匯聚支持國家層面的宏觀政策。

就統(tǒng)一而言，并不是意味著要像傳統(tǒng)模式一樣，將數(shù)據(jù)集中匯聚在一個(gè)地方，而是邏輯上的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一。數(shù)據(jù)為了安全和高效可達(dá)，必然會(huì)形成國家范圍內(nèi)的分布式存儲(chǔ)，但從邏輯體系而言，這些數(shù)據(jù)都是邏輯統(tǒng)一的，可以在國家層面進(jìn)行便利的全數(shù)域范圍內(nèi)的可達(dá)訪問。

從統(tǒng)一的建設(shè)原則而言，這一邏輯非常簡單，但其實(shí)現(xiàn)過程卻極為困難。首先，面臨著不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式問題，從市場競爭的角度，各個(gè)數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)公司和應(yīng)用主體各自開發(fā)出了自己的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)和格式，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)的統(tǒng)一要逐漸實(shí)現(xiàn)對各自數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的兼容或者有效轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)化將耗費(fèi)大量的人類勞動(dòng)和計(jì)算能力。未來這種數(shù)據(jù)的兼容，將主要由人工智能來進(jìn)行。其次，面臨著分立的數(shù)據(jù)所有者的同意和支持問題。就行政體系而言，行政體系的強(qiáng)制性可以逐漸做到所有行政分支的數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸總管理。然而，對于商業(yè)組織而言，行政強(qiáng)制顯然是無效的，這要求在國家立法層面，形成法律約束，實(shí)現(xiàn)商業(yè)組織的數(shù)據(jù)開放和管理權(quán)的提交。

總之，統(tǒng)一原則可以簡化為一句話，國家擁有對主權(quán)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)體系的最高管理權(quán)。這種國家管理權(quán)與個(gè)人自由權(quán)利并不沖突，本質(zhì)上是人民主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸。在傳統(tǒng)時(shí)代，主權(quán)范圍內(nèi)的一切資產(chǎn)，理論上國家都有管理權(quán)，即便是私有財(cái)產(chǎn)，國家都要進(jìn)行登記、備案和確權(quán)，并根據(jù)需要進(jìn)行各種管理，例如征稅或者保護(hù)。而在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)作為重要的資源體系，國家也擁有最高的管理權(quán)。這種管理權(quán)與商業(yè)組織的數(shù)據(jù)擁有權(quán)并不沖突，商業(yè)組織可以繼續(xù)保持其使用權(quán)，但國家要掌握其具體的數(shù)據(jù)資源情況，并具有最高范圍的控制權(quán)以構(gòu)建整體的國家數(shù)據(jù)體系以及根據(jù)需要用于應(yīng)對特殊情況。

流通是運(yùn)作原則

在數(shù)據(jù)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，下一步就要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通。這種流通的根本目的是在分立的社會(huì)分工部門之間建立橫向的聯(lián)系。而這種橫向流動(dòng)，是長期以來傳統(tǒng)分治式治理體系夢寐以求但無法實(shí)現(xiàn)的。

數(shù)據(jù)的水平流通是逐漸實(shí)現(xiàn)的。首先，是行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)流通。行政體系因?yàn)槠渥陨淼膹?qiáng)制性，可以要求整個(gè)行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向流通。其次，是企業(yè)之間的數(shù)據(jù)流通。企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通類似于行政體系?？缭狡髽I(yè)組織邊界的數(shù)據(jù)流通，則需要通過市場的原則進(jìn)行。再次，是政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)交換。這里面亦有三個(gè)原則：一是最高管理權(quán)原則，在法律要求下，企業(yè)要無條件向政府備案所有的數(shù)據(jù)或者上交管理權(quán)，以用于主權(quán)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一；二是在具體的行政管理要求下，企業(yè)要基于監(jiān)管配合政府具體部門的行業(yè)監(jiān)管或者公共安全監(jiān)管，提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)交換；三是政府基于信息與數(shù)據(jù)公開的原則，將不涉及隱私與安全的、有益于社會(huì)公共服務(wù)提升的大數(shù)據(jù)進(jìn)行無償公開，從而促進(jìn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)體系運(yùn)作。

安全是底線原則

任何時(shí)候，國家數(shù)據(jù)體系的建設(shè)，都應(yīng)該以安全作為底線原則。這種安全包括三個(gè)層面：一是作為數(shù)據(jù)本身的安全；二是作為數(shù)據(jù)流通的安全；三是作為數(shù)字權(quán)利的安全。

所謂數(shù)據(jù)本身的安全，就是要求任何時(shí)候數(shù)據(jù)都能夠被無損地存儲(chǔ)與獲取，并且不受第三方的破壞與竊取。數(shù)據(jù)流通的安全則是指數(shù)據(jù)在不同主體之間交互傳輸與使用環(huán)節(jié)，同樣是可靠、無損與避免被第三方破壞與濫用。數(shù)字權(quán)利的安全，則是指數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)交互使用過程中，不會(huì)對數(shù)據(jù)所對應(yīng)的個(gè)體、組織產(chǎn)生權(quán)利的損害，乃至危害整個(gè)社會(huì)秩序的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

以上三個(gè)層面的安全，數(shù)據(jù)安全主要是指在技術(shù)層面建立有效的數(shù)據(jù)備份、數(shù)據(jù)組織和數(shù)據(jù)防護(hù)。數(shù)據(jù)流通的安全，則是要在技術(shù)上建立更為安全的傳輸體系，同時(shí)在制度上形成對數(shù)據(jù)采集、流通、使用的規(guī)范制度。數(shù)字權(quán)利安全則是在更為宏觀的法律制度層面，來保障數(shù)字時(shí)代每一數(shù)字主體的基本權(quán)利，對整個(gè)社會(huì)的數(shù)字體系進(jìn)行政治安全的評估并加以保障。

【作者為中央黨校（國家行政學(xué)院）教授】