摘 要:工作專班機(jī)制是一項(xiàng)具有中國特色的工作機(jī)制，從實(shí)踐運(yùn)行形態(tài)看屬于“類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)”，具有專業(yè)能力強(qiáng)、信息溝通快、協(xié)同程度高、組織體系優(yōu)、工作效率高的優(yōu)勢。針對目前工作專班在實(shí)際運(yùn)行中暴露出的問題，建議通過賦予工作專班明確的法律和政策依據(jù)、健全工作專班立廢程序、出臺工作專班運(yùn)行實(shí)施細(xì)則、加快工作專班管理制度化進(jìn)程、制定工作專班績效考核標(biāo)準(zhǔn)等措施進(jìn)一步優(yōu)化工作專班機(jī)制。

關(guān)鍵詞:中國式現(xiàn)代化 國家治理現(xiàn)代化 工作專班機(jī)制

【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步關(guān)鍵時期的主要目標(biāo)任務(wù)之一。世界現(xiàn)代化研究表明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)就是在根本制度框架下，根據(jù)根本制度的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行方式及國家治理面臨的實(shí)際要求，改革、創(chuàng)新和建構(gòu)各類體制機(jī)制，并將其系統(tǒng)化、協(xié)同化和操作化，從而使國家治理體系更加健全和有機(jī)，使國家制度的功能實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)和有效。近年來頻繁出現(xiàn)在各級黨委和政府中的工作專班，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與政府治理方面發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用，已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要機(jī)制、觀察中國式現(xiàn)代化的微觀 “窗口”。

工作專班的基本定位

從組織類型上看，工作專班大致屬于傳統(tǒng)上認(rèn)定的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)”的范圍；從實(shí)踐運(yùn)行形態(tài)看，工作專班是一種“類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)”。之所以這樣說，是因?yàn)楣ぷ鲗０嗯c傳統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)相比具有以下幾個新的特征：第一，實(shí)際運(yùn)行中的部分工作專班已經(jīng)具備對某專項(xiàng)工作的決策功能，較大拓展了傳統(tǒng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)的功能范圍，是一個集決策、議事和協(xié)調(diào)功能為一體的組織。第二，從近年來出現(xiàn)的工作專班看，既有政府內(nèi)部的行政專班，也有黨組織內(nèi)部的黨內(nèi)專班，還有橫跨黨委和政府的黨政專班。第三，“同構(gòu)型專班”和“異構(gòu)型專班”并存。“同構(gòu)型專班”一般是上級根據(jù)某項(xiàng)工作需要設(shè)置工作專班后要求下級對口設(shè)置；而“異構(gòu)型專班”則是指根據(jù)屬地或部門自身工作需要獨(dú)自設(shè)置，僅存在于某一特定的層級中，除此之外在對上或?qū)ο碌娜魏我患壊块T中皆沒有類似的機(jī)構(gòu)存在。

工作專班機(jī)制的優(yōu)勢

工作專班作為科層體系中的柔性組織，具有許多獨(dú)特的優(yōu)勢。

一是專業(yè)能力強(qiáng)。工作專班一般是根據(jù)專項(xiàng)任務(wù)需要由跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域抽調(diào)的各類專業(yè)工作人員組成，主要承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)等職責(zé)。這些“對口抽調(diào)”人員綜合素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)，并通常能在年齡、專業(yè)、能力等方面互補(bǔ)，綜合治理效能高。

二是信息溝通快。工作專班內(nèi)部建立了橫向聯(lián)動、縱向協(xié)同機(jī)制。各部門之間能夠迅速實(shí)現(xiàn)信息共享與定期溝通，最大限度減少了信息流通環(huán)節(jié)和審批程序，做到了上下左右實(shí)時聯(lián)絡(luò)、從頭至尾反饋及時、從上到下指揮得力、整體機(jī)制運(yùn)行順暢。

三是協(xié)同程度高。工作專班的優(yōu)勢是跨部門領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過建立新的工作機(jī)制在局部克服“條塊分割”與“九龍治水”等傳統(tǒng)體制機(jī)制弊端，實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，同時及時明確各部門的職責(zé)，最大限度減少了部門間的推諉扯皮，實(shí)現(xiàn)各部門、單位之間的高效協(xié)同配合。

四是組織體系優(yōu)。工作專班組織體系的優(yōu)勢集中體現(xiàn)在管理層級的科學(xué)設(shè)置上。其管理層級可以概括為“領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)行”兩級，扁平化的組織體系減少了組織協(xié)調(diào)與信息傳遞中的內(nèi)耗，有利于計(jì)劃方案、組織協(xié)調(diào)、信息流通、定期會商、檢查監(jiān)督等工作的順暢運(yùn)行。

五是工作效率高。由于工作專班靈活度高、彈性強(qiáng)，可以打破傳統(tǒng)的行政體制窠臼，跨部門、跨系統(tǒng)地形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是可以有效解決“條塊分割”問題，將各層級各系統(tǒng)信息資源高度匯聚整合到一個“點(diǎn)”。加之工作專班有定期的會商總結(jié)以及反饋機(jī)制，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，大大提升了工作效率。

工作專班機(jī)制存在的問題

隨著工作專班機(jī)制滲透的領(lǐng)域越來越廣泛，使用頻率越來越高，暴露出的問題也越來越明顯。

機(jī)構(gòu)定位缺乏明確的法律和政策依據(jù)。近年來，工作專班頻繁出現(xiàn)在各級黨委和政府工作機(jī)制中，已經(jīng)成為國家治理的重要抓手，但其“正式身份”尚未明確。一是缺乏法律法規(guī)的明確界定。在《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中均未涉及工作專班的表述；二是缺乏機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的明確規(guī)定。在《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中也沒有出現(xiàn)工作專班字樣。三是僅有極個別地方政府部門以“指導(dǎo)意見”的形式作出粗略規(guī)定。如某市委編委在《關(guān)于本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》中對工作專班成立的條件、工作周期、職能職責(zé)等大致作出了一些規(guī)定。

立廢程序不明且成立方式不定。一是工作專班的成立條件沒有具體規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中難免存在一些形式主義專班，如為向上級表達(dá)本地區(qū)本部門對工作的重視，而實(shí)際中僅停留在文件層面空轉(zhuǎn)的“表態(tài)型”專班；又如利用成立工作專班的時機(jī)把主責(zé)部門變?yōu)槎讲椴块T、將主體責(zé)任變?yōu)楣餐?zé)任的“推責(zé)型”專班；再如責(zé)任單位成員全員進(jìn)班的“重疊型”專班。二是工作專班的成立方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有正式發(fā)文成立的，也有通過會議成立的，甚至有口頭成立的。三是工作專班的撤銷程序沒有統(tǒng)一規(guī)定。目前公開資料查詢到的工作專班，沒有對撤銷程序作出明確規(guī)定，實(shí)際工作中或是不了了之，或是處于長期虛置狀態(tài)，或是長期存在成為某些部門推責(zé)的對象。

成員單位職能易出現(xiàn)“不到位”。一是該管的不想管。這種情況通常涉及到“沒有利益的麻煩事”，雖是職責(zé)所在但又怕受到牽連，都想方設(shè)法推給其他部門管。二是不該管的搶著管。這種情況通常涉及對部門有利益的“肥差”或“美差”，各部門都爭先恐后地?fù)屩?。三是需要管的沒人管。比如，在抗擊新冠疫情期間，很多地方成立了疫情防控工作專班，但由于疫情防控工作專業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣、需要在極短時間內(nèi)整合多方資源力量，這項(xiàng)非傳統(tǒng)型職能無法單獨(dú)交由任何部門，一定時期內(nèi)部分地區(qū)組織部成為了主責(zé)單位，出現(xiàn)了職能錯位。

管理制度尚不健全。從目前公開資料看，工作專班在人財(cái)物方面還沒有全國統(tǒng)一的管理辦法。一是對人員的工作管理不規(guī)范。這集中表現(xiàn)為抽調(diào)人員的不穩(wěn)定、不固定。重要的事情“專人來”，不重要的事情“換人來”，細(xì)小的事情“沒人來”等現(xiàn)象屢見不鮮。二是對經(jīng)費(fèi)的使用管理不規(guī)范。缺乏針對工作專班經(jīng)費(fèi)使用管理的具體辦法，有些專班以各種名目增加財(cái)政開支，造成財(cái)政經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的同時還增加了審計(jì)風(fēng)險。三是對物品的采購管理不規(guī)范。主要體現(xiàn)在借助工作專班的名義，以特事特辦為理由，違規(guī)購買各種高檔辦公用具和辦公用品，任務(wù)結(jié)束后又閑置起來。

績效考核缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和銜接機(jī)制。一是缺乏統(tǒng)一科學(xué)的績效考核管理辦法。從全國范圍看，只有少部分地方政府出臺了專門針對工作專班或某方面的績效考核管理辦法，其他絕大部分工作專班沒有嚴(yán)格的績效考核辦法或主要依靠專班“班長”的威望及影響力來約束。二是部分績效考核管理辦法“明實(shí)暗虛”。工作專班的績效考核方式比較籠統(tǒng)，大多是一些原則性的要求或建議，在實(shí)際中，這種考核通常“雷聲大雨點(diǎn)小”，容易演變?yōu)闀虝r的口頭監(jiān)督和批評，無法對成員的工作起到激勵獎懲的作用，加上缺乏制度化的監(jiān)督機(jī)制，即使出現(xiàn)“懶政”、推諉扯皮等現(xiàn)象，懲罰的“大棒”也是高高舉起、輕輕落下，形同虛設(shè)，失去了考核的作用。三是缺乏工作專班與原單位績效考核的銜接機(jī)制。一般來說，加入工作專班有三種方式：第一種是“全脫產(chǎn)”，離開原單位成為“專職人員”；第二種是“半脫產(chǎn)”，在完成專班工作的同時還需兼顧原單位工作；第三種是“不脫產(chǎn)”，以原單位工作為主僅在需要時到工作專班。前兩種情況均涉及與原單位績效考核的銜接問題。而實(shí)際中由于兩個單位之間缺乏績效考核銜接機(jī)制，進(jìn)入工作專班的人員常常是“出力不討好”，在工作專班的成績不被原單位認(rèn)可甚至出現(xiàn)“排異”反應(yīng)，更與個人晉升無關(guān)，嚴(yán)重影響專班工作人員的積極性。

優(yōu)化工作專班機(jī)制的五點(diǎn)建議

賦予工作專班明確的法律和政策依據(jù)。一是明確工作專班的“正式身份”。依據(jù)《關(guān)于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔1993〕27號）并結(jié)合運(yùn)行實(shí)踐，工作專班大致屬于“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)”的范疇，建議逐步嘗試在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》或《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中明確工作專班的正式身份。二是明確工作專班的職責(zé)職能。建議從機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的角度，在《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等或省級地方政府的政策文件中，對工作專班的職責(zé)、職能等作出具體規(guī)定。

針對工作專班立廢程序作出明確規(guī)定。一是明確工作專班成立的條件。本著“非必要不增設(shè)”的原則，以“重大或緊急任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”和“新增或臨時非傳統(tǒng)事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”為基本要求，嚴(yán)格規(guī)范工作專班成立的條件。二是明確工作專班成立的方式。本著有法可依的原則，以正式和非正式為基本標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定工作專班成立的方式，對確因工作需要成立的應(yīng)按照規(guī)范的流程辦理。三是明確工作專班的撤銷條件。本著事盡人散的原則，以任務(wù)的完成情況為基本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確工作專班撤銷的條件和時間。

出臺工作專班工作運(yùn)行實(shí)施細(xì)則。一是制定工作專班清單制度。堅(jiān)持以任務(wù)為中心，以“三定”方案為準(zhǔn)繩，科學(xué)確定主責(zé)單位和成員單位各自的“角色”，列出正面清單和負(fù)面清單，做到“盡職不越位、幫忙不添亂”，確保該管的有人管、不該管的絕不管、需要管的有合適的部門管。二是創(chuàng)建工作專班彈性制度。針對非傳統(tǒng)型任務(wù)，探索“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)+專業(yè)部門負(fù)責(zé)+組織部門輔助”的工作模式，進(jìn)一步增強(qiáng)工作專班的專業(yè)性、科學(xué)性。

加快工作專班管理的制度化進(jìn)程。一是規(guī)范工作專班成員的日常管理。一方面要明確管理主體，分清管理責(zé)任。根據(jù)工作專班成立審批部門的情況，在編委（編辦）、組織部、“兩辦”等部門之間明確工作專班的管理主體，分清管理責(zé)任。另一方面要細(xì)化管理要求，理順工作程序。對工作專班成員的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力等作出明確規(guī)定，嚴(yán)格工作專班成員的加入、調(diào)撥及退出程序。日常管理一般考慮出勤、工作時間、任務(wù)完成度、任務(wù)難度、工作態(tài)度等要素。二是規(guī)范工作專班經(jīng)費(fèi)使用。集中辦公經(jīng)費(fèi)原則上由主責(zé)單位或牽頭部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，明確集中辦公時間、人員、辦公場所及各項(xiàng)支出明細(xì)，經(jīng)主責(zé)部門或牽頭部門財(cái)務(wù)審核，報(bào)部門領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究同意，集中辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)行限額控制。三是規(guī)范工作專班集中辦公場所及設(shè)施的調(diào)配。集中辦公場所依次采用利用現(xiàn)有、申請調(diào)劑和租用租賃的方式解決，集中辦公設(shè)施依次采用統(tǒng)籌現(xiàn)有、政府公物倉和購置租用等方式解決。

制定工作專班的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。一是加快制定統(tǒng)一科學(xué)的績效考核管理辦法。鑒于各地區(qū)各部門在功能定位、財(cái)政能力等方面的差異，建議以省級為單位，根據(jù)各地區(qū)和各部門的實(shí)際情況和工作需要，制定統(tǒng)一科學(xué)的工作專班績效考核管理辦法。二是建立履行績效考核管理辦法的保障機(jī)制。建立工作專班通報(bào)反饋制度，進(jìn)行月分析、月調(diào)度、月會商、月反饋、月通報(bào)，要求定期對專班工作月度、季度、年度目標(biāo)任務(wù)完成情況、存在問題進(jìn)行監(jiān)測分析，并提出整改要求。建立工作專班績效考核監(jiān)督制度，以月度、季度、年度目標(biāo)任務(wù)完成情況和對存在問題的整改情況為主要依據(jù)，制定工作專班績效考核評價表，并由“班長”負(fù)責(zé)主持績效評價工作。三是探索出臺工作專班與原單位的績效考核銜接機(jī)制。“全脫產(chǎn)”人員的績效考核，由工作專班進(jìn)行并提出考核等次建議意見，考核結(jié)果反饋原單位；“半脫產(chǎn)”人員的績效考核，考核年度當(dāng)年在工作專班不足半年的，在原單位參加考核，工作專班也應(yīng)對其在專班內(nèi)的工作表現(xiàn)作出鑒定，向原單位反饋；超出半年的，則由工作專班和原單位分別出具考核鑒定，由原單位綜合作出決定；“不脫產(chǎn)”人員的績效考核由原單位參考工作專班反饋的考核鑒定作出評價。

【本文作者為中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）政治學(xué)教研部副主任、副教授；本文系2018年度國家社科基金青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：18CKS050）的階段性研究成果；中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）政治學(xué)教研部碩士研究生王芮對本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]林尚立：《當(dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2017年。

[2]周望：《中國“小組機(jī)制”研究》，天津：天津人民出版社，2010年。

[3]賴靜萍：《當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長》，南京：江蘇人民出版社，2015年。

[4][美]李侃如著，胡國成、趙梅譯：《治理中國：從革命到改革》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年。

責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏