【摘要】“三個區(qū)分開來”堅持唯物辯證法，科學把握了矛盾的客觀規(guī)律性，從事物本身的對立統(tǒng)一角度揭示了現(xiàn)象背后的本質(zhì)。我們需要領(lǐng)會“三個區(qū)分開來”的深刻內(nèi)涵，辯證分析實踐中出現(xiàn)的問題，綜合研判、科學精準地區(qū)分先行試錯、探索失誤、無意過失的容錯糾錯行為與明知故犯、違反禁令、謀取私利的違紀違法行為的邊界，從而在實踐中強化底線意識、明晰權(quán)責邊界、完善制度激勵，為勇于擔當者、敢于試錯者、大膽創(chuàng)新者保駕護航。
【關(guān)鍵詞】“三個區(qū)分開來” 容錯糾錯 底線意識 權(quán)責邊界 制度激勵
【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A
干部是黨和國家事業(yè)成功的關(guān)鍵變量，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。中國特色社會主義進入新時代，我們所面臨的許多問題與困難都是未知不可預測的，改革已經(jīng)進入深水區(qū)，攻堅克難、敢闖敢試才可能找到出路；畏首畏尾、停滯不前很難取得成功。破除改革路上的荊棘藩籬，尋求新發(fā)展之路，需要大批拼勁十足、大膽嘗試、勇于開拓、銳意進取的實干家。但在實踐中，由于受到外部復雜環(huán)境的影響，當前干部隊伍建設(shè)中存在一些問題，主要表現(xiàn)為：少數(shù)黨員干部思想包袱重，謹小慎微，“前怕狼、后怕虎”；少數(shù)黨員干部消極不作為，尸位素餐，“當一天和尚，撞一天鐘”；少數(shù)黨員干部在工作中四處碰壁，動輒得咎，從而認為“木秀于林，風必摧之”；少數(shù)黨員干部創(chuàng)新意識不夠強，畫地為牢，“原地打轉(zhuǎn)，不敢越雷池一步”。
2023年1月9日，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發(fā)表的重要講話中指出：“要堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，堅持‘三個區(qū)分開來’，更好激發(fā)廣大黨員、干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成奮進新征程、建功新時代的濃厚氛圍和生動局面。”“三個區(qū)分開來”，即要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。
“三個區(qū)分開來”堅持唯物辯證法，科學把握了矛盾的客觀規(guī)律性，從事物本身的對立統(tǒng)一角度揭示了現(xiàn)象背后的本質(zhì)。針對當前干部隊伍中存在的問題，堅持“三個區(qū)分開來”就是要求各級黨政部門在干部管理過程中，認清復雜現(xiàn)象背后的本質(zhì)，抓住問題的重點，科學合理地把握是與非、對與錯、正當與違規(guī)、合法與非法之間的界限，用好精準問責與容錯糾錯的游標卡尺，從而堅持嚴管與厚愛結(jié)合、激勵與約束并重，教育引導有的黨員干部放下包袱、輕裝上陣，不斷銳意進取、擔當作為。
要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來
“人非圣賢，孰能無過。” 黨員干部在工作中出現(xiàn)失誤或過錯在所難免，不能因為害怕出錯就不敢作為，不作為肯定不會出錯，但實際上是更大的錯誤。改革創(chuàng)新就一定會有風險，許多偉大的實踐都是“摸著石頭過河”的結(jié)果。前途坎坷，不可能一帆風順，重要的是在哪里跌倒，就在哪里爬起來。“吃一塹、長一智”，汲取失敗的教訓，才能獲得成功。鄧小平同志指出：“有的人怕字當頭，不敢辦事，不敢講話，怕講錯了挨批。共產(chǎn)黨員為什么怕？為什么不敢講話？為什么不敢負責任？這樣，難道自己就沒有責任？……要敢于負責，不要怕。錯誤難免，有錯誤應(yīng)該批評，改了就好。”作為組織部門，需要為干部提供試驗的機會，鼓勵干部敢闖敢干事。經(jīng)驗是在實踐中積累起來的，不能一犯錯誤就貼標簽、扣帽子，需要鼓勵犯過錯誤的干部放下包袱、輕裝上陣、再接再厲。
但是，對于明知有錯，還以“試錯”為幌子的卻不能縱容或包庇，二者之間需要涇渭分明，嚴肅對待。少數(shù)黨員干部明明知道底線在哪里，違規(guī)界限所在，卻打著“改革”“創(chuàng)新”“試錯”之名，行違紀違法之實。“無心之錯”與“違心犯錯”一步之遙，不可逾越。缺乏經(jīng)驗、先行先試的“底線”在于黨紀與國法的令行禁止。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律明確限制和禁止的事項，絕對不可觸碰，這是帶電的“高壓線”。少數(shù)黨員干部在先行先試中就已經(jīng)認識到了錯誤，但卻不敢承認錯誤，擔心上級領(lǐng)導和組織部門知道后影響自己升遷，反而試圖遮掩，知錯不改、欲蓋彌彰，最后導致錯誤造成的損失越來越大。還有少數(shù)黨員干部不做調(diào)查研究，一意孤行，大張旗鼓地推行“改革舉措”，搞“形象工程”，從而損害百姓利益。各級黨政部門需要擦亮眼睛，仔細甄別“錯誤”的性質(zhì)，避免混淆視聽，“容錯”不是保護傘，不能搞紀律松綁，堅持有錯必改、有過必究。
把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來
隨著改革進入深水區(qū)，許多未知領(lǐng)域只能“摸著石頭過河”，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。試點先行的目的在于驗證改革措施的可行性，“試錯”的案例有時比“成功”的案例更有價值。在一定程度上，試點先行不僅可以避免未來的決策失誤，還可以防止將來損失的擴大。探索性試錯能夠為黨員干部大展拳腳、開拓創(chuàng)新提供施展空間，適度賦予其相對寬松的裁量權(quán)，從而更有利于調(diào)動黨員干部改革創(chuàng)新的積極性。如某地方政府為了快速解決棚戶區(qū)改造中遺留的歷史問題，創(chuàng)新性地設(shè)計了政府實地辦公會的形式，解決了一些疑難爭議問題，這種創(chuàng)新形式可能不太符合正常程序，但也未突破上級部門的禁止范圍。雖然相關(guān)紀檢監(jiān)察部門接到舉報違規(guī)線索，但經(jīng)過查實后發(fā)現(xiàn)，該事件中的干部并未謀取任何私利，而該棚戶區(qū)改造中問題的最終解決的確使大多數(shù)群眾獲益，群眾評價非常高。本著容錯的制度設(shè)計，這樣的探索性改革理應(yīng)得到支持和鼓勵，允許改革創(chuàng)新者在一定條件下不因改革、創(chuàng)新中的某些“失誤”或“錯誤”而受到責罰，從而抑止改革創(chuàng)新的動力。推崇改革創(chuàng)新首先意味著接受創(chuàng)新的“創(chuàng)造性的破壞”，將改革創(chuàng)新風險視為改革創(chuàng)新的正當成本。①
但是，如果上級已經(jīng)明令禁止了，錯誤出現(xiàn)了仍然我行我素，就是踩到了“底線”、觸碰了“禁區(qū)”，其性質(zhì)就發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。對于黨紀國法和上級已經(jīng)明確限制或禁止的事，黨員干部不能置若罔聞，不顧黨紀國法和上級規(guī)定蠻干，這種行為并不是正常的探索性試驗，而是胡作非為、恣意妄為。如中央八項規(guī)定出臺后，還有少數(shù)干部依然違規(guī)公款旅游，接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請和旅游安排；少數(shù)干部以調(diào)動下屬積極性為由違規(guī)以“獎金”名義發(fā)放津補貼福利、違規(guī)公款吃喝等，在社會上造成了惡劣影響。還有少數(shù)干部充當“老好人”，對下屬干部的違紀違法行為“睜眼瞎”，嘴上反復強調(diào)的是“寬容”，其實是“縱容”，貽害無窮。這種無底線、無原則、無立場的包庇與掩飾錯誤，不是在保護犯錯的干部，而是在一步一步地把他們推向違紀違法的深淵。
把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來
無意過失是指行為人并非主觀故意，卻產(chǎn)生一定危害后果的行為。在法律意義上，過失是指應(yīng)當預見自己的行為可能造成一定的危害后果，由于疏忽大意而未能預見或雖已預見卻過于自信能夠避免，以至于發(fā)生危害后果。在推進改革進程中，發(fā)展本身就帶有風險性因素，人們對于這些風險性因素的認識可能會超出一般的理性范疇。無意過失表明干部在主觀認知上有一定不足，有的黨員干部因自身能力不足，可能難以提前預見損害性后果，同時自身也不希望危害后果的發(fā)生，所以從主觀上看，其過失并非故意為之。“心底無私坦蕩蕩。”只要黨員干部秉持初心、一心為公，即使在事業(yè)發(fā)展中偶有無心之失，也需要組織給予包容和鼓勵，不能完全否定。習近平總書記指出：“說到底，無私才能無畏，無私才敢擔當，心底無私天地寬。……‘疾風識勁草，烈火見真金。’為了黨和人民事業(yè)，我們的干部要敢想、敢做、敢當，做我們時代的勁草、真金。”
少數(shù)黨員干部若本身存有私心，其錯誤就不能被判定為“無意之失”。為謀取私利的違紀違法行為，是指行為人主觀上故意而為，為了追求個人私利而觸犯黨紀國法底線的行為。區(qū)分黨員干部在推進發(fā)展中的“無意過失”與“故意為之”兩類行為，關(guān)鍵需要看其行為的出發(fā)點是為了推動改革發(fā)展還是為了謀取私利。如果是為了謀取金錢、榮譽、權(quán)力、地位等私利，不管其對改革本身有益還是無益，都不能姑息縱容。“容為公之失，不赦為私之罪。”為公還是為私是一條有效的甄別標準，這就要求理性地看待少數(shù)黨員干部所犯的錯誤、最終造成的后果，需要對錯誤事實產(chǎn)生的原因、行為人的主觀動機進行綜合研判，防范少數(shù)干部充當“兩面人”，陽奉陰違，表面上一套，背地里一套。在實踐中，有少數(shù)干部在招標過程中，背后收受賄賂泄露關(guān)鍵信息，而在工作中裝無辜，“大意了，我真沒有考慮到會出現(xiàn)這種情況”。少數(shù)領(lǐng)導干部護短，為下屬開脫罪責：“算了吧，誰沒有點毛病，以后改了就還是好同志。”這樣的領(lǐng)導干部好像是寬容大度、關(guān)愛下屬，但這種無原則、不甄別區(qū)分的“護犢”做法其實混淆了無心之失行為與故意謀利行為，只會容惡護私，從而滋生更加嚴重的違紀違法行為。
堅持“三個區(qū)分開來”，需要強化底線意識、明晰權(quán)責邊界、完善制度激勵
第一，強化底線意識，“底線”就是黨員干部必須遵守的黨紀和國法兩條紅線。黨規(guī)黨紀是管黨治黨的硬約束，是所有黨員必須接受的紀律約束。依規(guī)治黨，首先需要把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來。全面從嚴治黨就是要把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面，用紀律和規(guī)矩管住大多數(shù)。法律是國家意志的體現(xiàn)，任何人都不能有凌駕于法律之上的特權(quán)，共產(chǎn)黨員更是需要遵守國家法律。“三個區(qū)分開來”劃分了三種情況的“禁為”行為，都把“違紀違法行為”作為不能觸碰的底線，即明知故犯的違紀違法行為、上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為、為謀取私利的違紀違法行為。心存畏懼，行才有所止。底線存于黨員干部的心中，才會敬畏黨紀與國法的威嚴，才能放心大膽干事業(yè)，從而堅守初心和使命。底線是干部頭上的“緊箍咒”，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心。守不住底線，無論謀了多少事，付出多少心血，取得多大的政績，卻可能會因觸碰黨紀國法底線而走上腐敗的道路。
強化底線意識，一是進行思想錘煉，堅定理想信念。道德觀念、人生理想、政治信仰是守住底線，拒腐防變的思想基石。干部干事業(yè)需要先樹立良好的政治導向，增強政治敏銳性，提高政治鑒別力。二是提升理論學習水平，強化思想建設(shè)，首要任務(wù)是加強思想政治教育，關(guān)鍵是教育管理好黨員干部。“兩學一做”學習教育，基礎(chǔ)在學，關(guān)鍵在做。堅持問題導向，學要帶著問題學，做要針對問題改，把合格的標尺立起來，把做人做事的底線劃出來，把黨員的先鋒形象樹起來，用行動體現(xiàn)信仰信念的力量。三是提高底線風險意識，警鐘長鳴。風險意識要求黨員干部在改革發(fā)展中把握好“有為”與“勿為”的分寸，既不回避錯誤，也不遮掩失誤，更不能趁機謀私利。黨員干部在對待大是大非的關(guān)鍵問題上，需要立場鮮明，是非與對錯，絕不能混淆。正如《大學》所言：“知止而后有定，定而后能靜，靜而后能安，安而后能慮，慮而后能得。”這里的“止”，既是一種理想目標，也是一種底線要求。
第二，明晰權(quán)責邊界，“邊界”是指權(quán)力與責任需要有合理界限和區(qū)分標準。正當合理的行為都是限定在合理邊界內(nèi)，一旦越界，就會構(gòu)成違紀違法行為。界限不清，就無法有效區(qū)分是“為公”還是“為私”、“無心”還是“有意”、“鼓勵”還是“禁為”的邊界。堅持“三個區(qū)分開來”，本身就是一種判定合規(guī)合法行為與違紀違法行為的方法，也是一種權(quán)力與責任之間邊界劃分的標準。在改革發(fā)展中，需要為黨員干部擔當作為、敢闖敢試、不斷試錯的行為賦權(quán)，給予其大展拳腳、不背包袱的自由裁量空間，既賦予干部正當合理的權(quán)力，又需要防范干部以容錯為幌子，實則以權(quán)謀私、公權(quán)私用，最終違紀違法。堅持“三個區(qū)分開來”，就是需要進一步明晰權(quán)力與責任，把權(quán)力與責任置于合理的范圍內(nèi)，不越界、不混淆、不泛濫。真心做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，就自然能夠大公無私、坦蕩做人。
明確權(quán)責邊界，其一，建立合理的權(quán)責清單制度。清單制度要求各級黨政部門根據(jù)職責范圍、崗位特點，具體明確權(quán)力設(shè)置的制度依據(jù)、行使主體、運行流程及對應(yīng)的責任，以清單形式公示于眾，從而形成邊界清晰、權(quán)責明確、分工合理、運轉(zhuǎn)高效、程序透明的權(quán)責體系。其二，保障權(quán)力與責任的對等與平衡?！抖Y記·中庸》講：“中也者，天下之大本也；和也者，天下之達道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。”權(quán)力與責任各執(zhí)一方、各遵其道、各守其位，才能達致均衡。既鼓勵干部放下心理上的包袱，不被過度問責羈絆其手腳，又鼓勵其積極作為，不斷開拓進取，就需要平衡好權(quán)力與責任之間的度與量，達到最佳的權(quán)責比例。其三，強化監(jiān)督問責，筑牢遏制腐敗滋生蔓延的“堤壩”。權(quán)力離開了監(jiān)督，肯定要“生銹”、要出事。對待打著改革的旗號，謀取私利的違紀違法行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，用好監(jiān)督問責這把利劍。習近平總書記指出：“對違規(guī)違紀、破壞法規(guī)制度踩‘紅線’、越‘底線’、闖‘雷區(qū)’的，要堅決嚴肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅持防止‘破窗效應(yīng)’。”
第三，完善制度激勵，制度激勵是一種內(nèi)生的動力，是通過制度規(guī)范實現(xiàn)對黨員干部的方向引導、動機激發(fā)與行為強化，從而調(diào)動黨員干部擔當作為的主動性、積極性和創(chuàng)造性。新時代是奮斗者的時代，偉大事業(yè)因努力奮斗而成功，黨員干部靠奮斗而不斷成長。干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍是營造出來的，只有形成鼓勵黨員干部勇于擔當作為的激勵機制，才能激發(fā)出“不用揚鞭自奮蹄”的內(nèi)生動力。堅持“三個區(qū)分開來”不僅靠嚴管、約束，更需厚愛、激勵，給予黨員干部更多的關(guān)愛與幫扶。厚愛與激勵更多體現(xiàn)為制度上激勵、政治上引導、工作上支持、待遇上保障、心理上關(guān)懷，增強黨員干部的榮譽感、歸屬感、獲得感。
形成配套合理、保障有力的激勵制度。首先，完善考核評價機制，確立能上能下的用人導向。各級黨政部門重視選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的黨員干部，讓那些想干事、能干事、干成事的黨員干部有機會有平臺。進一步優(yōu)化干部考核評價機制，堅持能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰，對不擔當不作為的干部，根據(jù)具體情節(jié)該免職的免職、該調(diào)整的調(diào)整、該降職的降職，使能上能下成為常態(tài)。其次，加大正向激勵力度，充分調(diào)動黨員干部擔當作為的積極性。把各項激勵措施落到實處，讓實干者真真切切地得到實惠。各級黨政部門需要從干部身邊的“柴米油鹽”處入手，關(guān)愛干部的生活、事業(yè)、家庭等切身利益。堅持精神獎勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合，注重職級、待遇、政績與能力、責任、付出掛鉤，不讓老實人吃虧，不讓實干者寒心。最后，健全容錯糾錯機制，建立澄清保護機制。對干部在改革發(fā)展中出現(xiàn)的失誤或錯誤需要綜合研判，用好容錯糾錯這桿秤，該容的要大膽容錯，不該容錯的堅決不容。各級黨政部門需要把容錯糾錯機制貫穿于監(jiān)督執(zhí)紀全過程、各方面，及時為敢于擔當作為者提供制度性保障，為擔當者擔當、為負責者負責。同時，加大對誣告陷害者的查處力度，建立污名澄清保護制度，為受到誣陷的干部正名，消除敢于擔當?shù)母刹康暮箢欀畱n，真正做到“激濁揚清、懲惡揚善”，從而為勇于擔當者、敢于試錯者、大膽創(chuàng)新者保駕護航。
（作者為吉林大學行政學院教授、博導）
【注：本文系吉林大學廉政研究院專項課題“基層治理視域下基層監(jiān)督治理效能提升研究”（項目編號：2022LZY002）的階段性成果】
【注釋】
①盧護鋒：《激勵功能視域下的容錯機制——法理解說與制度重構(gòu)》，《行政論壇》，2022年第4期，第136頁。
責編/謝帥 美編/王夢雅
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