摘 要:我國國家科技領導體制先后經歷了科學規(guī)劃委員會、國家科學技術委員會、科學技術部、國家科教領導小組、國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組、國家科技領導小組等組織形態(tài)，這些組織形態(tài)為解決特定形勢下我國科技發(fā)展中面臨的突出問題和重點任務，發(fā)揮過重要作用，但也存在著一定的局限性和不足。新一輪黨和國家機構改革提出組建中央科技委員會和重新組建科學技術部的戰(zhàn)略部署，標志著我國在國家科技領導體制建設方面邁出了具有里程碑意義的重要一步。
關鍵詞:國家科技領導體制 中央科技委員會 科學技術部 世界科技強國
【中圖分類號】G32 【文獻標識碼】A
在中國革命、建設和改革各個歷史時期，我們黨都高度重視科技事業(yè)。從革命時期高度重視知識分子工作，到新中國成立后吹響“向科學進軍”的號角，到改革開放后提出“科學技術是第一生產力”的論斷，進入新世紀深入實施知識創(chuàng)新工程、科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略，不斷完善國家創(chuàng)新體系、建設創(chuàng)新型國家，再到黨的十八大后提出創(chuàng)新是第一動力、全面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、建設世界科技強國，科技事業(yè)在黨和國家事業(yè)中始終具有十分重要的戰(zhàn)略地位、發(fā)揮了十分重要的戰(zhàn)略作用。
近年來，黨中央全面分析國際科技創(chuàng)新競爭態(tài)勢，深入研判國內外發(fā)展形勢，針對我國科技事業(yè)面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，堅持黨對科技事業(yè)的全面領導，觀大勢、謀全局、抓根本，堅持把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。黨中央牢牢把握建設世界科技強國的戰(zhàn)略目標，健全新型舉國體制，強化國家戰(zhàn)略科技力量，優(yōu)化配置科技創(chuàng)新資源，提升國家科技創(chuàng)新體系整體效能，全面推進科技領導體制和創(chuàng)新體制改革，加強黨中央對科技工作統一領導，明確提出組建中央科技委員會和重新組建科學技術部的戰(zhàn)略部署，開啟了國家科技領導體制創(chuàng)新的新時代。為更好地理解和認識國家科技領導體制創(chuàng)新的戰(zhàn)略意義，本文首先對國家科技領導體制演進的歷史過程做簡要回顧，并對我國國家科技領導體制及其運行中的問題進行一些討論。
黨的十八大以前國家科技領導體制的演進歷程及問題反思
1956年，為組織制定第一個科學技術發(fā)展規(guī)劃，即《1956年至1967全國科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃》，國家設立了國務院直接領導的科學規(guī)劃委員會，并將原來由中國科學院承擔的全國科學技術事業(yè)的組織管理職能絕大部分轉移出來，由科學規(guī)劃委員會執(zhí)行。1958年，科學規(guī)劃委員會改組為國家科學委員會，后與同年設立的國家技術委員會合并為國家科學技術委員會（簡稱為國家科委）。至此，我國基本建立起一種集中型的國家科技領導體制，形成由國家科委負責國家級科技政策和組織管理、中國科學院進行學術指導的雙中心架構。
改革開放以后，隨著中國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，教育部在國家科技領導體制中的重要地位日益凸現。1995年5月召開的全國科學大會明確提出科教興國戰(zhàn)略，基本確立了教育部在國家科學技術總體戰(zhàn)略中的重要地位。1998年，國家科委改名為科學技術部。國家科技領導體制因此也逐漸演進成科學技術部、中國科學院、教育部三套馬車的總體架構。1998年成立的國家科教領導小組使這一總體架構更為明確。
科教領導小組在政策供給方面存在局限性
從形式上看，科教領導小組是我國科學技術政策的最高決策機構和最具有權威性的審議、協調機構。然而，從政策供給的角度看，當時的科教領導小組自身設計存在一些局限性。
首先，科教領導小組的法律、行政地位不明確，影響了科教領導小組對中國科學技術政策直接領導作用的發(fā)揮。國家科教領導小組的前身是1996年成立的國家科技領導小組，而國家科技領導小組成立的依據是1995年5月6日黨中央、國務院頒布的《關于加速科學技術進步的決定》，該決定指示“設立國家科技領導小組”。1998年在國家科技領導小組的基礎上成立國家科教領導小組，明確科教領導小組的主要職責是：研究、審議國家科學技術和教育發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策；討論、審議科學技術和教育有關的重要任務和重大項目；協調科學技術和教育有關的各部門、地方的重大事項。但是，無論是黨中央、國務院的決定，還是科教領導小組的職責規(guī)定，都沒有提到這個領導小組的決策職能。科教領導小組事實上不具有法律和行政意義上的決策權?？平填I導小組對于中國科學技術政策的實際影響力并不是來自這個組織本身，而是由于這個小組成員的政治和行政地位。因此，國家科教領導小組的決定必須經過具體的國家行政機關如科技部、教育部等予以公布后才能實施執(zhí)行。
其次，1998年成立的國家科教領導小組，將辦公室設在國務院秘書三局，顯然加強了科教領導小組的協調職能，但為科技領導決策服務的專業(yè)化研究職能卻沒有得到相應的凸顯。因此，在國家科教領導小組這樣的科技領導體制中，缺少一個專門為決策活動負責的專業(yè)研究機構，致使決策支持系統不能滿足重大戰(zhàn)略決策所必需的知識支持。而這樣的決策支持機構，在美國有總統科學技術助理、總統科學技術政策辦公室和科學技術政策研究所；在日本有科學技術擔當大臣和設在文部科學省的國家科學技術政策研究所；在英國有總統科學顧問和科學技術會議。這些國家相應的政策決策支持機構都力求在決策過程中充分發(fā)揮并利用來自不同科學組織的專業(yè)知識能力，為國家科技領導決策和體制機制建設提供決策咨詢和服務支持。此外，科教領導小組的會議時間不固定，討論、審議的內容變動大，而且由于缺少直接的知識支持機構，會議討論、審議的結果很大程度上依賴于相關內容的現場說明。
第三，科教領導小組的成員中沒有一個來自企業(yè)、大學以及其他民間組織，這限制了科教領導小組的政策選擇視野，許多重大決策常常陷入政府主導或單邊行動的決策思維模式，不能充分考慮民間的資源、力量和需求。現代政策科學研究日益重視政策的選擇性，一定意義上可以說，決策即選擇，其具有不可逆性。因此，在決策之初就應該盡可能多地考慮各種可能的選擇方案?？茖W技術和產業(yè)創(chuàng)新是最活躍的社會活動，參與其中的人能最早預感和直覺知識的動態(tài)變化和社會需求，沒有來自研究活動和經濟活動一線的科學家、企業(yè)家的參加，科教領導小組的政策視野和對政策需求把握的及時程度必然會受到一定限制。日本科學技術政策的最高決定機構綜合科學技術會議的成員有一半以上來自大學和民營企業(yè)；美國的總統科學技術顧問委員會的成員除了委員會兩主席之一的總統科學技術助理外，全部來自民間。代表領域廣泛的組成成員帶來了廣泛的政策選擇性，也預示著更多高質量決策的可能性。
以科技部為主體的科技行政體制面臨諸多挑戰(zhàn)
國家科技領導體制必須通過具體的科技行政體制來運行。在國家科教領導小組的功能存在上述局限的情況下，中國科技政策主要由科技部制定和執(zhí)行。人大以及人大常委會的科技立法職能也常常委托給科技部。從科學技術公共管理的角度看，由科學技術部包攬整個科學活動行政管理職能的運行體制存在諸多挑戰(zhàn)和弊端。
首先，這種集科學技術政策供給、執(zhí)行、評價和行政管理職能于科學技術部一體的管理體制存在職責不清、軟性約束偏多的弊端，會導致相關科學技術政策和戰(zhàn)略的制定難以充分表達國家發(fā)展科學技術的戰(zhàn)略意志，使科學技術政策和戰(zhàn)略的執(zhí)行因為部門利益的局限而難以發(fā)揮科學技術應有的作用和效果，也會導致相關的科學技術政策和戰(zhàn)略評價與調整機制存在缺失。其次，科學技術部對科學技術活動的組織管理主要采取行政官員主導的方式，國際通行的同行評審制度在科學技術資源的分配和項目確立方面難以正常發(fā)揮應有的作用。行政官員主導型的資源分配模式，會導致科學技術界越來越嚴重的“人際政治”現象，在一定程度上助長科學技術界的“浮夸”之風和各類“不正當學術行為”，削弱政府在科學技術資源配置方面的公信力和權威性。第三，這種體制嚴重影響著科學研究和技術開發(fā)分類管理和分級評價的基本框架的確立，使幾乎所有的研究機構和科學技術活動項目管理都或多或少存在著目標和責任不清的問題。這導致各類公益性的科學技術活動資源供給缺乏，不少基礎研究機構不得不為爭搶必要的研究資源而去做一些“產業(yè)化”的研究，并使一些技術開發(fā)類研究機構即使在公司化轉制之后也依然割舍不掉與“科技部”的紐帶聯系，繼續(xù)通過爭取各種名目的“產業(yè)化”項目而不是通過真正的技術創(chuàng)新活動來謀求其持續(xù)發(fā)展和做大做強的重要資源。
學術界對于國家科技行政體制的反思
自2000年以來，圍繞著中國科學技術行政體制改革的研究、討論不斷深化。一些研究者根據國家創(chuàng)新體系的總體框架分析指出，我國國家宏觀科學技術管理體制沒有理順，科學技術資源的配置存在“系統性失靈”，總體產出效率低下。2003年“非典”之后，針對中國科學界在“危機時期”的整體表現，包括人類基因組首席科學家楊煥明在內的不少科學界有識之士曾痛心直言，中國科學技術體制存在結構性問題，部門割據嚴重影響了研究資源的共享和科技創(chuàng)新能力的發(fā)揮，亟待進一步改革和完善。
2004年11月18日，時任美國西北大學教授饒毅、美國國家衛(wèi)生研究院研究員魯白、中國科學院院士鄒承魯三位國際知名學者在《自然》雜志社編輯出版的《中國之聲》特刊上發(fā)表文章《中國科技需要的根本轉變：從傳統人治到競爭優(yōu)勝體制》，明確指出中國科技部過于膨脹的行政權力影響了“競爭優(yōu)勝體制”的確立，建議變科技部為總理科技辦公室，專司科技政策和協調工作，而將其擁有的科技經費管理職能和權力移交給國家自然科學基金委和類似農業(yè)部、衛(wèi)生部等專業(yè)職能部委。這篇文章引出了國家科技領導體制和行政管理的最基本的問題——國家的科學技術政策應該由誰和怎樣來供給，科技資源應該由誰和用哪種方式來進行有效整合和配置。
隨著中長期科學技術規(guī)劃工作的不斷深入，一些深層次的資源配置問題開始引起科學家的關注。2004年，11位華裔生物科學家針對中長期科學技術規(guī)劃中的“大科學項目”發(fā)表的不同看法最有代表性，他們主要觀點是：生物科學領域中幾乎所有重大發(fā)現都不是在事先預測和計劃的科研項目中取得的，而是通過科學家在小型實驗室中用各自的方式進行創(chuàng)造性的研究所獲得的；一些大的生物醫(yī)學計劃科研項目不但沒有達到預定目標，反而阻礙了良性競爭，扼殺了科學家的創(chuàng)造性，嚴重妨礙了人才培養(yǎng)。
在2004年中國科學技術協會學術年會上，一些專家坦承，科學技術在我國還沒有成為第一生產力，其主要原因在于我國科學技術和產業(yè)經濟銜接的體制不順，之所以出現這種整體結構和功能優(yōu)化不良的局面，深層次的原因可能在于，政府行政主導的計劃運行模式及驅動機制，使體制改革者很少認真地思考和分析政府在科學技術體制建設中的恰當角色和適當行為。
黨的十八大以來國家科技領導體制的改革創(chuàng)新
黨十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對科技體制改革作出一系列重要戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新國家科技領導體制，強化創(chuàng)新驅動的頂層設計，瞄準我國科技計劃管理條塊分割、科研項目重復申報、資源配置碎片化等長期為人詬病、難以破解的頑疾和問題，全面發(fā)力、多點突破、持續(xù)向縱深推進，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得實質性進展，科技創(chuàng)新的基礎性制度框架基本確立。
2012年，國務院專門成立了包括26個部門和單位組成的國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組，明確其主要職責是組織領導科技體制改革和創(chuàng)新體系建設工作，審議相關重大政策措施，統籌協調有關重大問題，總結推廣工作經驗。國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組辦公室設在科技部，承擔領導小組日常工作。自成立以來，國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組先后對強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位和全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力、加快建設科技報告制度、建立國家創(chuàng)新調查制度以及科技部關于研究國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃有關建議等重大事項進行了討論和審議。2015年，《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》和《深化科技體制改革實施方案》，系統部署了到2020年要完成的10方面143項改革任務，就加強基礎研究、完善科技計劃管理、加快科技成果轉化等做出明確安排，目的是進一步解放思想，加快科技體制改革步伐，破除一切束縛創(chuàng)新驅動發(fā)展的觀念和體制機制障礙。
黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面分析國際科技創(chuàng)新競爭態(tài)勢，全面謀劃國家科技領導和科技創(chuàng)新工作，明確提出要堅持黨對科技事業(yè)的全面領導，觀大勢、謀全局、抓根本，形成高效的組織動員體系和統籌協調的科技資源配置模式。2018年8月8日，國務院辦公廳發(fā)布的關于成立國家科技領導小組的通知指出，“按照深化黨和國家機構改革統一部署，根據議事協調機構調整有關安排和工作需要，國務院決定將國家科技教育領導小組調整為國家科技領導小組”。國家科技領導小組的主要職責是研究、審議國家科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及重大政策；討論、審議國家重大科技任務和重大項目；協調國務院各部門之間及部門與地方之間涉及科技的重大事項。國家科技領導小組辦公室設在科技部，承擔領導小組日常工作，辦公室主任由科技部部長王志剛兼任。
國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組、國家科技領導小組都是國務院所屬的國家科技領導體制的重要組成部分和基本支撐，其設立都是為解決特定形勢下我國科技發(fā)展中面臨的突出問題和重點任務，并發(fā)揮過重要作用。兩者雖然在組織名稱和協調議事的重點上有所區(qū)別，但在人員組成和工作內容上多有交叉和重合，在實踐中不僅會增加溝通協調成本，而且還會在一定程度上加劇部門分割。面對世界百年未有之大變局加速演進、全球產業(yè)鏈供應鏈斷裂重塑、國際科技創(chuàng)新競爭環(huán)境日益錯綜復雜，尤其是以美國為代表的西方國家通過將科技創(chuàng)新政治化、軍事化，并以國家安全名義對我國科技創(chuàng)新事業(yè)實行限制、圍堵和“脫鉤”政策的嚴峻形勢，我國必須加強黨對國家科技創(chuàng)新工作的全面領導，進一步創(chuàng)新國家科技領導體制，通過充分發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢、加強戰(zhàn)略性科技力量儲備、完善科技創(chuàng)新工作的基礎性和戰(zhàn)略性支撐，以攻克各種遭遇“卡脖子”的關鍵核心技術，實現高水平的科技自強自立。
組建中央科技委員會和重新組建科學技術部的戰(zhàn)略部署具有里程碑意義
2022年9月6日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十七次會議時強調：“要發(fā)揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，強化黨和國家對重大科技創(chuàng)新的領導，充分發(fā)揮市場機制作用，圍繞國家戰(zhàn)略需求，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源，強化國家戰(zhàn)略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優(yōu)勢、贏得戰(zhàn)略主動。”2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，明確提出組建中央科技委員會和重新組建科學技術部的戰(zhàn)略部署，標志著我國在國家科技領導體制建設方面邁出了具有里程碑意義的重要一步。
首先，根據《黨和國家機構改革方案》，黨中央決定在以往的中央國家實驗室建設領導小組、國家科技領導小組、國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組、國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃工作領導小組及其辦公室等基礎上整合組建中央科技委員會，體現了黨中央統籌管理全國科技創(chuàng)新工作、發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢實現科技自立自強的戰(zhàn)略意志，確立了黨對國家科技工作的核心領導作用。作為黨中央決策議事協調機構，中央科技委員會將加強黨中央對科技工作的集中統一領導，統籌推進國家創(chuàng)新體系建設和科技體制改革，研究審議國家科技發(fā)展重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策，統籌解決科技領域戰(zhàn)略性、方向性、全局性重大問題，研究確定國家戰(zhàn)略科技任務和重大科研項目，統籌布局國家實驗室等戰(zhàn)略科技力量，統籌協調軍民科技融合發(fā)展等。與以往的科技管理機構相比，中央科技委員會的層級明顯提升，有望真正打破部門分割、盤活資源、統領和整合國家科技創(chuàng)新資源并提升國家科技創(chuàng)新系統效能，全面支撐科技自立自強和世界科技強國建設。特別地，中央科技委員保留服務黨中央重大科技決策、對中央科技委員會負責并報告工作的國家科技咨詢委員會，以及作為中央科技委員會領導下的學術性、專業(yè)性專家委員會的國家科技倫理委員會。這將健全國家科技領導體制的決策和知識支撐機制，為中央科技委員會廣泛汲取科技界知識經驗，進行前瞻性的科技形勢預判和戰(zhàn)略決策，以負責任的大國進行科技創(chuàng)新決策提供重要的智力支撐。
其次，決定重新組建作為國務院組成部門的科學技術部，加強其推動健全新型舉國體制、優(yōu)化科技創(chuàng)新全鏈條管理、促進科技成果轉化、促進科技和經濟社會發(fā)展相結合等職能，強化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統籌、綜合協調、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責，保留國家基礎研究和應用基礎研究、國家實驗室建設、國家科技重大專項、國家技術轉移體系建設、科技成果轉移轉化和產學研結合、區(qū)域科技創(chuàng)新體系建設、科技監(jiān)督評價體系建設、科研誠信建設、國際科技合作、科技人才隊伍建設、國家科技評獎等相關職責。重建后的科技部首次將科技政策制定和監(jiān)管職責與執(zhí)行功能明確區(qū)分，并從具體的事務和一般的項目審批管理事項中脫身，因此能夠更客觀地從國家未來科技創(chuàng)新競爭的戰(zhàn)略高度考慮國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的基礎問題，聚焦國家戰(zhàn)略需求和戰(zhàn)略科技力量儲備、關鍵核心技術突破和“卡脖子”工程布局國家的科技創(chuàng)新資源，規(guī)劃和統籌重大科技項目并發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用，在更高層次和水平上發(fā)揮科技領導力。這有利于建立公平公正的科技行政、監(jiān)管和治理體系，充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，為國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和現代化事業(yè)提供基礎性、戰(zhàn)略性的科技創(chuàng)新支撐。
此外，為更好地聚焦“四個面向”、夯實國家科技創(chuàng)新競爭的基礎，《黨和國家機構改革方案》還明確將產業(yè)科技創(chuàng)新的具體管理事務交給農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、衛(wèi)健委、工信部等職能部門。具體包括將組織擬訂科技促進農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃和政策、指導農村科技進步職責劃入農業(yè)農村部，將組織擬訂科技促進社會發(fā)展規(guī)劃和政策職責分別劃入國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、國家衛(wèi)生健康委員會等部門，將組織擬訂高新技術發(fā)展及產業(yè)化規(guī)劃和政策，指導國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等科技園區(qū)建設，指導科技服務業(yè)、技術市場、科技中介組織發(fā)展等職責劃入工業(yè)和信息化部等。這將有利于加強科技創(chuàng)新與產業(yè)和部門戰(zhàn)略需求的有效對接，克服“兩張皮”和科技創(chuàng)新成果轉化難的問題，更好地發(fā)揮科技創(chuàng)新驅動產業(yè)和部門發(fā)展的戰(zhàn)略功能，補齊產業(yè)和部門科技創(chuàng)新的短板，發(fā)揮科技創(chuàng)新在國家現代化建設中的第一動力作用。同時也有助于在更廣泛的領域開辟中國科技創(chuàng)新的新賽道，激活應用導向的科技創(chuàng)新活力，為國家戰(zhàn)略性科技力量儲備，包括應用基礎研究的突破、核心關鍵技術攻關和突破“卡脖子”核心關鍵技術等提供體制機制保障。眾多的國際科技創(chuàng)新競爭經驗表明，產業(yè)和部門的科技創(chuàng)新不僅可能帶動應用激發(fā)的原創(chuàng)性基礎研究，而且可能形成諸多具有顛覆性的戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量。
當前，世界百年未有之大變局正在加速演進、全球產業(yè)鏈供應鏈也在重構，科技創(chuàng)新已成為國際戰(zhàn)略博弈的主要戰(zhàn)場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈。以人工智能、生物科技和量子科技為代表的新一輪科技革命和產業(yè)變革正處于關鍵期，與我國全面建設社會主義現代化國家的戰(zhàn)略部署同期而遇、協同耦合。但以美國為代表的西方國家試圖以前沿科技創(chuàng)新競爭政治化、軍事化之名對我國科技創(chuàng)新活動進行限制、圍堵和“脫鉤”，使我國的科技創(chuàng)新競爭面臨諸多挑戰(zhàn)和不確定性。國家科技領導體制的進一步完善，有助于強化戰(zhàn)略性科技力量、優(yōu)化配置創(chuàng)新資源、提升國家科技創(chuàng)新體系整體效能，對于實現高水平科技自立自強，以卓越的科技創(chuàng)新能力和國家科技治理能力躋身于世界科技創(chuàng)新強國之林，都具有重大意義。
【本文作者為中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授】
參考文獻
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責編：董惠敏／美編：王嘉騏