摘 要:黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”。按照實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，當(dāng)前階段法治政府建設(shè)的重點環(huán)節(jié)與核心任務(wù)是加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法。法治政府建設(shè)全鏈條中問題較為突出或發(fā)展不平衡的是執(zhí)法不嚴(yán)以及前后延伸的有法不依和違法不究。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域焦點問題，通過嚴(yán)格執(zhí)法實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，需要多維度關(guān)鍵條件匯成合力，抓住執(zhí)法隊伍建設(shè)和能力提升的牛鼻子，完善程序和權(quán)責(zé)設(shè)計，健全雙向主體責(zé)任追究制度，增強(qiáng)人大執(zhí)法檢查監(jiān)督實效。

關(guān)鍵詞:法治政府 嚴(yán)格執(zhí)法 行政執(zhí)法 制度設(shè)計

【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鄧小平同志提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針和基本要求。黨的十八大以來，這一基本要求全面升級發(fā)展為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”，并繼續(xù)要求“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。在推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”系統(tǒng)工程中，按照辯證唯物主義矛盾論，“嚴(yán)格執(zhí)法”是目前階段建設(shè)法治政府的主要矛盾，這一矛盾的解決既關(guān)系到前端“科學(xué)立法”的落實，也關(guān)系到后續(xù)“公正司法”和“全民守法”。

嚴(yán)格執(zhí)法是建設(shè)法治政府的核心命題和中心任務(wù)

“有法可依”是我國法治政府建設(shè)取得的顯著成就。黨的十八屆四中全會指出，“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)”。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)的講話中提到，“我國形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?rdquo;?？梢哉f科學(xué)立法和有法可依已在領(lǐng)跑，而發(fā)展的短板或不平衡體現(xiàn)為執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，實現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的“嚴(yán)格執(zhí)法”成為全鏈條建設(shè)法治政府的當(dāng)務(wù)之急。

嚴(yán)格執(zhí)法是保障全過程人民民主的重要條件之一。習(xí)近平總書記在關(guān)于全過程人民民主的重要論述中，講到判斷一個國家民主不民主有幾個關(guān)鍵“要看”，其中之一是“要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行”。所以，嚴(yán)格執(zhí)法作為法律真正得到執(zhí)行的重要過程和保障條件，不只是實施法律本身，更重要的還是實現(xiàn)全過程人民民主的要素之一，影響到人民的經(jīng)濟(jì)政治社會權(quán)利?？梢?，政府嚴(yán)格執(zhí)法在實現(xiàn)全過程人民民主中具有重要作用。

嚴(yán)格執(zhí)法是建設(shè)法治政府的核心命題。全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵在于黨堅持依法執(zhí)政，各級政府依法行政。各級政府要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實施。”嚴(yán)格執(zhí)法直接關(guān)系到法治政府系統(tǒng)工程建設(shè)的程度和成效，是建設(shè)法治政府的核心命題。

執(zhí)法嚴(yán)明是構(gòu)建法治政府的基本要件。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標(biāo)，并對“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”提出具體要求，凸顯了嚴(yán)格執(zhí)法在法治政府建設(shè)中的重要定位。黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，進(jìn)一步重申“執(zhí)法必嚴(yán)”以及前后延伸的“有法必依”“違法必究”的重要性。對嚴(yán)格執(zhí)法的動態(tài)、全面、立體的理解和實踐，是建設(shè)法治政府的重中之重。

更深層次上，行政執(zhí)法成效作為現(xiàn)階段法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，影響的已不僅是法治政府建設(shè)本身，更影響到一個地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度環(huán)境和政治生態(tài)環(huán)境，關(guān)系社會公平正義和秩序穩(wěn)定，因此，嚴(yán)格行政執(zhí)法具有現(xiàn)實迫切性。

行政執(zhí)法對法治政府建設(shè)的影響因素

法治政府建設(shè)實踐過程中還有一些難啃的硬骨頭，嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)鍵鏈條存在實然狀態(tài)與應(yīng)然目標(biāo)之間的差距。行政執(zhí)法不同層面新舊問題交織，影響著法治政府建設(shè)進(jìn)程。

一是作為執(zhí)法主體的行政隊伍能力與執(zhí)法任務(wù)不匹配。政府通過培訓(xùn)提升執(zhí)法人員的法律和理論水平以及專業(yè)能力的措施，對執(zhí)法能力的實際效果有待檢驗。尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市級層面，缺乏法治與技術(shù)結(jié)合的復(fù)合型執(zhí)法人才。各類新型市場主體復(fù)雜化、融合性發(fā)展，行業(yè)界限模糊，對執(zhí)法人員的專業(yè)性和綜合能力提出更高標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法難度加大。更進(jìn)一步，執(zhí)法人員的專業(yè)性除了法律專業(yè)與技術(shù)專業(yè)能力，還需要更為重要的政治素養(yǎng)基礎(chǔ)。而現(xiàn)實問題是部分執(zhí)法人員政治信念、政治意識比較欠缺，不能堅持執(zhí)法為民，不利于維護(hù)公平正義和穩(wěn)定社會預(yù)期。

二是行政執(zhí)法中多種舊問題與新問題“生生不息”。舊問題如農(nóng)民工多年的“討薪難”未完全解決、目前各種欠薪問題仍此起彼伏，一些部門沒有真正對惡意拖欠農(nóng)民工工資的市場主體依法嚴(yán)懲，損害了普通勞動者合法權(quán)益。對違法建筑、占用公共區(qū)域等違法行為的執(zhí)法，也是涉及群眾利益的老問題。運動式、救火式執(zhí)法仍存在，對出現(xiàn)問題的領(lǐng)域僅進(jìn)行事后集中檢查和執(zhí)法，不利于政府治理現(xiàn)代化。面對大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展、平臺經(jīng)濟(jì)新形態(tài)的復(fù)雜局面，執(zhí)法的新問題也不斷出現(xiàn)。

目前一些地方政府法治建設(shè)存在短板，不僅存在“有法不依”的不作為、亂作為，而且存在“執(zhí)法不嚴(yán)”以及不規(guī)范、不公正、不文明執(zhí)法現(xiàn)象，包括有利益爭著管、無利益相互推諉的逐利性執(zhí)法和尋租性執(zhí)法，簡單粗暴甚至過激的“一刀切”執(zhí)法和不文明執(zhí)法等。例如，在營商環(huán)境執(zhí)法中，對商戶等市場主體同類違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果不同，存在畸輕畸重隨意執(zhí)法和選擇性執(zhí)法問題。這些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題，嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威和嚴(yán)肅性，會使公民失去對法律的敬畏，破壞社會公平正義，與法治政府建設(shè)背道而馳。

一些執(zhí)法主體因部門利益而缺乏對基層群眾法治需求的及時回應(yīng)。有的形式上僵化執(zhí)行沒有法律法規(guī)依據(jù)的政策，本質(zhì)等同于有法不依，這種浮于表面的“嚴(yán)格執(zhí)行”掩蓋了損害百姓切身利益的實質(zhì)，老百姓對這種以權(quán)壓法深惡痛絕。有的執(zhí)法部門根據(jù)利益權(quán)衡，在上級政策中重點選擇或更傾向于那些短期見效事項的執(zhí)法，其本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)力的濫用，阻礙實現(xiàn)法治政府目標(biāo)。

三是行政執(zhí)法部門之間的權(quán)責(zé)配置問題未完全解決。近年來各地推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革取得一定成效，但尚未徹底解決執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任在不同主體之間配置問題。執(zhí)法權(quán)的集中與協(xié)調(diào)存在矛盾，綜合性、統(tǒng)一性的行政執(zhí)法體制還有很長的路要走。綜合行政執(zhí)法體制改革重點在橫向改革，但實踐中跨部門聯(lián)合執(zhí)法存在諸多不協(xié)作行為，而且沒有施以對應(yīng)的嚴(yán)格問責(zé)或追責(zé)，實際降低了綜合執(zhí)法成效。相對集中行政執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法權(quán)下移的改革，在有些地方產(chǎn)生了執(zhí)法資源統(tǒng)一調(diào)配與屬地管理之間的矛盾。執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量下沉之后，基層政府具有對執(zhí)法人力和物力的管理權(quán)，導(dǎo)致有些執(zhí)法人員被安排到基層政府認(rèn)為更重要的非執(zhí)法類工作上，反而削弱了執(zhí)法力量。當(dāng)前執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任配置問題仍需尋找解決方案。

四是對行政執(zhí)法的監(jiān)管和責(zé)任追究落實不到位。重點領(lǐng)域的行政執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督，存在執(zhí)法違規(guī)、執(zhí)法犯法等問題。對行政管理相對方而言，行政監(jiān)管和行政處罰銜接不暢通，執(zhí)法監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題沒有給予及時的處罰和懲治，使得違法主體成本低而產(chǎn)生惡性循環(huán)。地方實行的行政執(zhí)法監(jiān)督多數(shù)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，嚴(yán)厲程度不夠，實際效果尚未充分彰顯。責(zé)任追究幾乎是執(zhí)法體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，追究違法單位的責(zé)任與個體責(zé)任沒有統(tǒng)一起來，甚至用追究單位責(zé)任代替?zhèn)€體責(zé)任。對行政執(zhí)法主體而言，外部監(jiān)督特別是地方立法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查力度、深度、聚焦度方面存在不同程度問題，不能抓住行政執(zhí)法和依法行政中的重點或深層次問題。執(zhí)法檢查后續(xù)的跟蹤、整改、問效缺乏配套制度保障。目前對執(zhí)法主體的違法執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法、執(zhí)法過錯的責(zé)任追究沒有落實到位，缺乏把行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任統(tǒng)一銜接的機(jī)制，尤其是刑事責(zé)任和法律責(zé)任追究“打折扣”，不利于維護(hù)法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

以嚴(yán)格執(zhí)法驅(qū)動法治政府建設(shè)的多維度關(guān)鍵條件

建設(shè)法治政府，必須在嚴(yán)格執(zhí)法這一核心任務(wù)上重點突破。法治目的是追求公平正義，只有嚴(yán)格執(zhí)法使法律落地，維護(hù)法律權(quán)威，才能使之成為通往正義的航船。建設(shè)法治政府必須有執(zhí)法主體、程序與方式、責(zé)任追究制度和監(jiān)督等多維度關(guān)鍵條件的綜合保障。

主體條件：執(zhí)法人員隊伍建設(shè)與能力提升

法律實施離不開具體行政執(zhí)法人員。政府強(qiáng)有力的高素質(zhì)干部隊伍為法治政府建設(shè)提供主體保障和人才支撐。政府及其工作人員的管理行為、執(zhí)法行為，對法律法規(guī)的落實至關(guān)重要。提升政府及執(zhí)法人員的法治思維，才能符合法治政府建設(shè)在依法治國中的戰(zhàn)略地位、行政執(zhí)法在法治政府建設(shè)中的核心定位的要求。要堅守責(zé)任與權(quán)力二者不可分割、違法必究的法治理念，增強(qiáng)執(zhí)法必須守法律、遵程序、受監(jiān)督的法律意識。各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著重要行政權(quán)，是加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法、發(fā)揮示范和表率作用的主體，不能以言代法、以權(quán)壓法，要帶頭依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、捍衛(wèi)法治。

提高法治政府建設(shè)中政府依法行政能力的整體水平，要求法治工作隊伍均衡發(fā)展。要有推進(jìn)法治政府建設(shè)的全局觀和統(tǒng)籌性，一些地方實現(xiàn)了法治政府建設(shè)目標(biāo)不等于全國普遍實現(xiàn)，一些地方政府人員的依法行政能力強(qiáng)不等于全國各地行政隊伍都能力強(qiáng)。要從統(tǒng)籌全局、全國一盤棋的戰(zhàn)略高度，促進(jìn)全國東中西部各區(qū)域法治工作隊伍均衡布局和發(fā)展，這是全面建設(shè)法治政府的主體條件。

程序條件：嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的方式保障

完善執(zhí)法程序制度，細(xì)化和規(guī)范執(zhí)法流程，是實現(xiàn)程序正義的重要保障。黨的十八屆四中全會提出的“建立執(zhí)法全過程記錄制度”“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”“推行行政執(zhí)法公示制度”等，總體屬于行政執(zhí)法程序性制度范疇。統(tǒng)一規(guī)范、程序嚴(yán)密、制約有效的執(zhí)法流程制度對于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法必不可少。公正執(zhí)法要制約自由裁量權(quán)，規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容，依據(jù)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體權(quán)責(zé)和程序，做到法律面前一視同仁。文明執(zhí)法體現(xiàn)在對于涉及群眾切身利益問題，要把握社會輿論和群眾心理，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法。同時，分不同領(lǐng)域運用柔性執(zhí)法方式。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定了“堅持處罰與教育相結(jié)合”的要求?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》列舉了創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的新要求，“廣泛運用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”。

行政程序基本原則之一是參與原則，行政執(zhí)法程序?qū)儆谝环N具體行政程序，同樣應(yīng)遵守這一基本原則。公民、法人或其他組織有權(quán)利參與行政過程，也有權(quán)利參與行政執(zhí)法過程。公共政策執(zhí)行過程中涉及對象的參與，按照廣義公共政策界定，法律法規(guī)也是公共政策范疇，行政執(zhí)法也需要執(zhí)法對象的參與和支持。完善行政執(zhí)法中告知、申辯、說明理由、聽證等程序性制度，有利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利，更大限度降低執(zhí)法風(fēng)險。但也不可把程序價值絕對化，法定程序與正當(dāng)程序要有機(jī)結(jié)合，否則會導(dǎo)致執(zhí)法程序上的形式主義。

行政執(zhí)法方式改革包括綜合行政執(zhí)法和執(zhí)法權(quán)下移。要進(jìn)一步厘清執(zhí)法權(quán)限，明確綜合執(zhí)法部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及綜合執(zhí)法與上下級之間執(zhí)法權(quán)責(zé)的關(guān)系界定。綜合行政執(zhí)法并不適用于所有行政管理領(lǐng)域，集中行政執(zhí)法權(quán)要適度，而不是“一刀切”和所有化，專業(yè)性過強(qiáng)的領(lǐng)域應(yīng)以主管部門為主。共性問題是解決行政執(zhí)法權(quán)力主體與責(zé)任承擔(dān)問題。

制度條件：健全與落實雙向主體的責(zé)任追究制度

行政主體和行政相對人之間權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有平衡性。就行政執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法主體與執(zhí)法對象各自權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)應(yīng)平衡，任何一方都不能只有權(quán)力（權(quán)利），而不承擔(dān)責(zé)任。有執(zhí)法權(quán)力而無責(zé)任制約，幾乎等于脫韁野馬。在此意義上，違法必究是執(zhí)法必嚴(yán)的直接延伸和后續(xù)保障，必須健全并落實雙向主體的責(zé)任追究制度。

對執(zhí)法對象違法必究，必須提高違法成本并增強(qiáng)確定性。政府行政執(zhí)法的對象是指行政執(zhí)法行為所施加于的具體自然人、法人或者其他組織。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象有違法違規(guī)行為，要做到違法必究，依法懲治。例如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、市場監(jiān)管部門的嚴(yán)格執(zhí)法，提高市場主體違法的成本，懲治各種違法行為。依法加強(qiáng)懲治嚴(yán)厲性的同時，要確保及時性、確定性，體現(xiàn)法律的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，為預(yù)防同類違法行為形成警示和威懾力。

對執(zhí)法主體違法必究，必須嚴(yán)格落實黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任追究制度，這是對掌握行政執(zhí)法權(quán)人員公權(quán)力的制約。執(zhí)法主體要依法執(zhí)法，不能逾越法律底線和紅線。明確行政執(zhí)法部門及其人員違法或不當(dāng)履行行政執(zhí)法職責(zé)、不落實行政執(zhí)法制度等具體情形，對執(zhí)法主體的責(zé)任追究要“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。特別是對執(zhí)法主體的多種責(zé)任追究要相互銜接，不能用黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任替代或覆蓋相應(yīng)法律責(zé)任。落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》，為嚴(yán)格執(zhí)法和責(zé)任追究提供政治和組織保障，確保執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。

監(jiān)督條件：提升人大執(zhí)法檢查的“法律巡視”實效

人大的執(zhí)法檢查權(quán)是憲法賦予的監(jiān)督權(quán)。人大執(zhí)法檢查是“法律巡視”，這是對執(zhí)法檢查的重要功能定位。各級人大常委會要充分利用好這把監(jiān)督利劍，重點解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。目前公開實施的有廣東、吉林、河北、四川等省份的多個省級《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，這類行政執(zhí)法監(jiān)督屬于行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督成效有其局限性。因此，要加強(qiáng)更高層次、權(quán)威性更強(qiáng)的人大監(jiān)督，使監(jiān)督行政執(zhí)法更具獨立性優(yōu)勢。人大執(zhí)法檢查要抓住重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、重點環(huán)節(jié)，突出全面檢查與精準(zhǔn)度提升，抓住行政執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序的合法性。特別是通過監(jiān)督約束和壓縮行政執(zhí)法自由裁量空間，減少執(zhí)法的不公正性、選擇性和不平衡性。加強(qiáng)對執(zhí)法效果的評估，引入第三方評估機(jī)制彌補(bǔ)政府內(nèi)部評估的不足，重點聚焦于行政執(zhí)法的法律效果、社會效果和政治效果。

人大執(zhí)法檢查結(jié)果要跟蹤問效，完善跟蹤制度和整改制度。各級人大常委會推進(jìn)全面而精準(zhǔn)的執(zhí)法檢查監(jiān)督，對法律實施中發(fā)現(xiàn)的問題，督促政府相關(guān)部門整改。需強(qiáng)調(diào)的是，執(zhí)法檢查過程中對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督，要使黨內(nèi)監(jiān)督或政治監(jiān)督和人大監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一。發(fā)揮人大“法律巡視”的關(guān)鍵功能，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性、針對性和實效性，促進(jìn)法律法規(guī)嚴(yán)格實施落地，推進(jìn)法治政府建設(shè)，進(jìn)一步樹立法治權(quán)威，提升政府公信力。

【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員；本文系中國社會科學(xué)院重大創(chuàng)新項目“全過程人民民主與國家治理現(xiàn)代化”（項目號：2023YZD003）階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年。

[2]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，北京：人民出版社，2022年。

責(zé)編：周素麗、蔡圣楠／美編：王嘉騏