摘 要:打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，地方政府債務風險是一個重點領域。當前地方政府債務總體可控，但也存在地方債務總規(guī)模增長較快、地方債務占中國政府總債務的比重較高、地方債務中隱性債務的占比較高、部分地區(qū)償債壓力大等風險問題。地方政府債務風險是央地財稅關系、地方“發(fā)展型政府”角色職能等結構性因素，地方債務期限與收益成本長期錯配等歷史因素和減稅政策、疫情沖擊、房地產市場下行等短期因素共同疊加的結果。地方債務風險可能引發(fā)的后果不僅包括債務違約、影響地方經濟發(fā)展，也包括政府在化債過程中亂作為而對民生領域、營商環(huán)境產生負面影響?；獾胤絺鶆诊L險要分輕重緩急，當務之急是多措并舉化解短期地方債務違約風險和隱性債務存量，治本之策是推動地方政府角色轉型和解決央地之間的結構性財稅問題。
關鍵詞:地方政府債務 債務風險 公共財政 政府角色
【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A
在財政收支緊平衡狀態(tài)下，我國地方政府債務快速攀升，一些地方政府償債壓力逐年上升，個別城投債暴露出明顯的違約風險，引發(fā)學術界和政策層面廣泛關注。作為財力的重要補充，地方債務在彌補地方政府財權和支出責任缺口，推動地方經濟快速增長等方面發(fā)揮了積極作用，但地方政府對于舉債的過度依賴和大規(guī)模舉債也會影響財政健康和安全狀況，引發(fā)不容忽視的債務風險，進而嚴重威脅到經濟的健康發(fā)展和社會民生穩(wěn)定。防范化解地方政府債務風險，需要對地方政府債務風險的情況和特征進行全面了解，找準債務風險問題的癥結所在，科學提出化債措施。因此，人民智庫圍繞地方政府債務問題，通過金融數據終端、政府部門數據、各地歷年統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報和預決算報告等途徑收集相關數據，在此基礎上結合專家學者的觀點看法，對地方政府債務的總體情況、顯著特征、風險成因、危害影響進行分析研判，提出化解地方政府債務風險的對策建議。
我國地方政府債務現(xiàn)狀及風險情況
第一，地方政府債務控制在地方政府債務限額以內，但規(guī)模增速較快，體現(xiàn)了地方政府在償債方面的能力有所不足。財政部數據顯示，2023年1—6月，全國發(fā)行地方政府債券4.37萬億元，截至2023年6月末，全國地方政府債務余額37.80萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中一般債務14.86萬億元，專項債務22.94億元。2022年末全國地方政府債券余額為35.07萬億元，其中一般債務余額約14.40萬億元、專項債務余額約20.67萬億元。可以看出，我國地方政府債務余額規(guī)模呈上升趨勢，但仍控制在地方政府債務限額以內，專項債務余額的上升是導致地方政府債務余額總規(guī)模上升的原因。從增速來看，2022年1—6月全國發(fā)行地方政府債券為5.25萬億元，2023年1—6月同比下降17%，2022年6月末，全國地方政府債務余額為34.75萬億元，2023年1—6月同比增長8.8%，今年上半年發(fā)行地方債券規(guī)模有所收縮，這與去年上半年受疫情影響地方財政支出激增導致去年上半年地方債券發(fā)行規(guī)模的基數較高有關，2021年1—6月全國發(fā)行地方政府債券僅為3.34萬億元，但地方政府債券余額總規(guī)模的增速仍然很快，這也反映了地方政府在償債能力方面有所不足。從歷年數據來看，地方政府債務余額增速從2019年起就高于地方公共預算收入增速和政府性基金收入增速，在近幾年地方政府債務余額的增速放緩幅度不大的情況下，地方本級一般公共預算收入增速和地方政府性基金本級收入增速出現(xiàn)較大幅度放緩甚至出現(xiàn)負增長的情況，這也增加了地方政府的償債壓力。
第二，窄口徑地方政府負債率和債務率處于安全水平，但地方債務中隱性債務的占比較高，且地方政府債務且占中國政府總債務的比重較高。地方政府負債率和債務率是衡量地方政府債務風險的重要指標，從負債率來看，截至2022年末，窄口徑地方政府債務余額占GDP比率為29%，比2021年增長2%，低于國際通行的60%的警戒線。但由于地方政府債務余額增速要高于GDP增速，因此地方政府負債率呈現(xiàn)出上升的趨勢。從債務率來看，窄口徑地方政府債務余額占地方政府綜合財力（地方公共預算收入+基金預算收入+地方國有資本經營收入）的比率為122%，也處于IMF給出的參考指標（90%—150%）之間。但窄口徑負債率并沒有將城投債等隱性債務計算進來，當前地方政府仍有較大規(guī)模的隱性債務存量，因此仍存在一定的債務風險。根據財政部數據和Wind金融終端的相關數據，2021年底我國地方政府顯性債務占GDP比率為27%，以城投有息債務為主的隱性債務占GDP比率為46%，以此計算2021年底我國寬口徑地方政府債務占GDP比率為73%，要高于國際通行的60%的警戒線。而且這樣還能計算出地方隱性債務占地方總債務的比重為63%，也處于偏高水平。城投有息債等隱性債務的融資成本更高，且還債期限更短，增加了地方政府的融資成本和還債壓力。同時，隱性債務形式多樣、隱蔽性更強，不利于審計部門和金融監(jiān)管部門對其進行有效監(jiān)管。此外，我國中央政府債務占GDP比率為20%，以此計算地方政府債務占中國政府總債務的比重78%，這也表明了地方政府債務占中國政府總債務的比重較高。中央政府舉債的目的性更強、經濟理性更高，舉債投資項目的經濟效益、社會效益和收益情況更好，而地方政府受財政壓力和政績沖動的影響，更可能出現(xiàn)盲目舉債的情況，一些項目無法取得良好的收益，就會造成地方政府償債壓力和債務風險的增加。
第三，東部地區(qū)地方政府債務余額較高，但負債率較低，償債壓力較小，東北地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)部分省份的負債率較高，償債壓力較大。根據各省份預決算報告的相關數據，2022年地方政府債務余額排名靠前的省份有廣東（2.51萬億）、山東（2.36萬億）、江蘇（2.07萬億）、浙江（2.02萬億）、四川（1.77萬億），但這幾個東部省份的負債率普遍較低，前四名的債務余額占GDP比率皆未超過30%，四川的負債率也僅為31%。負債率較高的省份集中在西南地區(qū)、西北地區(qū)和東北地區(qū)，青海債務余額占GDP比率為84%，貴州為62%，顯性債務已經超過了地方債務負債率60%的“紅線”，吉林債務余額占GDP比率為55%，甘肅為54%，而直轄市天津的負債率也高達53%。一些機構也統(tǒng)計了包含城投債在內的寬口徑政府債務數據，根據Wind金融終端數據，2021年底寬口徑地方政府債務余額排名前五的省份為江蘇、浙江、山東、廣東、四川，而負債率超過60%的省份有青海（93%）、貴州（77%）、天津（77%）、甘肅（65%）、吉林（62%）、新疆（64%），需要對這些地區(qū)的地方政府債務風險提高重視。
我國地方政府債務風險產生的原因
從央地財稅關系來看，分稅制改革以來地方政府財權與支出責任的不匹配是導致地方政府舉債的結構性原因。1994年分稅制改革形成了目前央地財稅框架的基本格局，中央宏觀調控能力得到空前加強，但也造成了地方政府財權和事權的不匹配。2002年，中央政府又出臺了《所得稅分享方案》，將原屬于地方政府的企業(yè)所得稅和個人所得稅變?yōu)楣蚕矶?，并?guī)定將中央政府所得的稅收分享部分全部用于地區(qū)轉移支付，進一步縮減了地方政府的直接稅源。有學者測算，中央政府掌握了50%的國家預算收入，卻只有15%的支出比重。除轉移支付外，地方政府債務是彌補財力與支出責任缺口的重要方式。當轉移支付無法彌補財政缺口時，地方政府只能采取舉債融資的辦法。而且，各省制度環(huán)境的差異會導致轉移支付對地方財政缺口表現(xiàn)出明顯的閾值效應，較低的制度環(huán)境會導致地方財政缺口明顯增大。
從地方政府角色來看，中國地方政府的“發(fā)展型政府”角色和“經營城市”的理念增強了地方政府的舉債動機。中國的地方政府是“發(fā)展型政府”，不僅為經濟發(fā)展提供制度環(huán)境，同時還深度參與到地方經濟發(fā)展，既扮演“裁判員”的角色，同時又扮演“運動員”的角色。在經營模式上，地方政府通過出讓土地換得出讓金，而為了提高土地出讓價格，政府需要舉債搞基礎建設，而土地又作為抵押擔保保證了政府能夠順利舉債。土地基礎建設一部分是工業(yè)用地，用于招商引資、推動經濟增長；另一部分是商業(yè)用地，這部分土地收益較高，用來為地方財政和經濟循環(huán)募集資金。土地、基建、房地產這三者是一個有機的循環(huán)，債務在其中是一個重要杠桿。而在區(qū)域競爭格局和政績考核的影響下，地方政府希望通過舉債而不斷擴大投資，上大項目，加快土地流轉效率，從而導致地方債務規(guī)模的不斷擴大。
從舉債投資項目來看，基建項目與債券類型的期限錯配和收益成本錯配增加了地方的償債壓力。地方政府的基礎設施建設項目的投資規(guī)模大、建設周期長、回報周期長，且地方政府從基礎設施建設中直接獲得的回報率低，需要靠基礎設施建設拉動周邊商業(yè)地產價格，從土地出讓金中獲取“間接回報”，這更加拉長了回報周期。而地方政府債務的期限結構存在不合理，償還周期較短?！额A算法》實施前，地方政府只能通過城投公司舉債，這類城投債的最主流期限是3年至5年。而2015年以后，地方政府債券的發(fā)行期限也大多以3年期、5年期和7年期為主，與國債和省級政府一般債相比期限仍然比較短。這造成了地方債務的支出結構與效率、期限結構與現(xiàn)金流發(fā)生錯配，導致當前地方政府的償債壓力較高。
從政策環(huán)境和經濟環(huán)境來看，減稅政策、疫情沖擊、房地產市場下行等是擴大地方債務風險的外部性因素。除了政府這一舉債主體的自身因素外，外部環(huán)境因素也是造成地方債務風險增加的重要原因，特別是對短期內政府債務壓力的增加有著顯著的影響。一方面，大規(guī)模減稅降費的實施、疫情期間政府財政支出的增加都增大了地方政府一般性預算收支的壓力，降低政府償債能力的同時，還增加了政府的舉債動機。另一方面，當前經濟下行壓力加大、房地產市場下行壓力加大、許多地區(qū)土地出讓持續(xù)低迷，這造成了地方政府土地出讓金收入增速總體呈下降趨勢，2023年1—6月全國政府性基金預算收入同比下降16%，彌補財政收支缺口的能力越來越弱，這造成了地方政府對舉債融資的依賴性增強，同時也使地方政府債務違約的風險增加。
我國地方政府債務風險可能造成的負面影響
地方政府債務違約會造成地方政府信用受損，并可能對區(qū)域性金融系統(tǒng)產生負面影響。當前，我國地方債務風險總體可控，但個別地區(qū)當前債務還本付息壓力較大，存在債務違約的風險。地方政府的債務違約風險主要存在于以城投債為主的隱性債務領域，一般債和專項債的違約風險較低。盡管新的《預算法》規(guī)定“地方政府不再為任何機構提供擔保”，但當前仍然存在所謂的“剛兌信仰”，地方政府信用與城投債仍存在一定的捆綁關系，城投債違約或者打破剛性兌付，會影響地方政府的信用，最終影響到地方政府的再融資能力和舉債成本。此外，地方債存在一定的外溢風險，可能會對區(qū)域性的金融系統(tǒng)造成負面影響。學者研究表明，地方債的大量發(fā)行承載了部分城投債的地方債務融資功能，但并未遏制住城投債的系統(tǒng)性風險外溢，且城投債的風險溢出也在繼續(xù)推升。地方政府債務風險可能會經由商業(yè)銀行的渠道傳導至區(qū)域性金融系統(tǒng)，影響金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
地方政府高債務率和隱性債務高占比會對地方經濟高質量發(fā)展產生負面影響，同時會造成經濟波動的顯著放大。除了地方債務違約風險外，地方政府高債務率本身也會對地方經濟產生負面影響。研究表明，地方政府債務規(guī)模會對經濟增長產生非線性影響，在債務率相對較低時，地方政府債務增加有助于經濟增長，而地方政府債務率過高時，地方政府增加對經濟增長促進作用會明顯減弱，而當地方政府高債務率疊加隱性債務高占比時，會對經濟增長產生顯著負面影響。當前我國不少地區(qū)寬口徑債務率已經處于較高水平，且隱性債務占比較高，地方政府債務對民間投資的擠出效應和對資本配置效率的負面影響較為顯著。此外，地方債務使房產價格與公共投資之間形成了正反饋，放大了中國的經濟波動，對地方經濟和社會福利造成了不利影響。
地方政府盤活存量資產化解債務的行為可能走樣變形，進而影響民生服務質量和公眾生活水平。盤活存量資產是經濟欠發(fā)達地區(qū)城投債務風險化解的重要手段，面對緊迫的還債壓力，地方政府可能會通過出售優(yōu)質資產、拍賣基礎設施和公用事業(yè)特許經營權、抵押公共資源、無償劃轉優(yōu)質股權等方式獲取資金，解決眼下的償債問題。這一方面可能會造成優(yōu)質資產的流失，另一方面也可能影響地區(qū)公眾的生活。根據相關統(tǒng)計資料，某市2022年底顯性債務余額達1300多億元，債務率超過270%，2023年一般債務到期還本額高達200多億元。市內一些地區(qū)拍賣食堂特許經營權、公交線路停運等行為，都與該市的財政狀況和負債情況有關。此外，地方政府還可能減少文化教育科學衛(wèi)生等事業(yè)支出，對公共服務質量造成負面影響。地方政府在債務壓力下還可能出現(xiàn)亂收費、亂罰款等行為，造成營商環(huán)境的惡化。當地方政府面臨較大的還債壓力時，可能會通過增加本地區(qū)商住用地出讓面積和出讓金、對企業(yè)和個人加強稅收征管、追加非稅收入等方式增加收入，甚至可能會通過亂收費、亂罰款等行為，增加企業(yè)的負擔，惡化地區(qū)的營商環(huán)境。
化解地方政府債務風險的對策建議
第一，以地方政府為主體探索債券展期、置換等化債途徑，化解短期的債務違約風險。針對當前一些地方政府債務風險較高，隱性債務還本付息壓力較大的問題，中央政府要堅決守住“誰家的孩子誰抱”的不救助原則，引導地方政府通過債券展期、置換等方式主動化解風險。省級政府要落實防范化解隱性債務的主體責任，對于因提供地區(qū)公共品，以及投資區(qū)域性重大基建項目而產生的地方債務，可以通過省級政府的一般債來進行置換，同時省級政府要做好債務危機風險預案，防止個別城市爆發(fā)債務危機蔓延到全省甚至全國。市、縣政府應當堅持“以時間換空間”的原則，積極搭建銀企對接交流平臺、召開債務懇談會或座談會、開展與金融機構的協(xié)調談判，通過債務重組、債務置換、債務展期等方式將高息、剩余期限較短的隱性政府債務轉化為低息、剩余期限較長的顯性政府債務，緩解當前的償債壓力，降低債務違約的可能性。
第二，擴大有效投資和削減低效、無效支出并舉，增強地方政府的償債能力。地方債券置換、展期可以緩解當前的償債壓力，但不會影響地方政府債務的整體規(guī)模，化解地方債務問題還要增強地方政府的償債能力。一方面要積極“開源”，在不影響地方政府公共職能和公眾生活質量的前提下積極盤活地方存量資產，推動閑置低效資產改造與轉型，引導國有企業(yè)發(fā)揮資本投資、運營公司功能作用，為地方政府提供中長期資金支持。同時要實現(xiàn)對新增專項債的高效使用，發(fā)揮專項債擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經濟的功能，壯大新經濟、培育新動能，增強地方財政“造血”功能。另一方面要堅決“節(jié)流”，堅決遏制無序舉債搞建設的行為，遏制新增地方債務投入“政績”項目的行為，對正在建設的存量項目要進行評估和分類，對于回本周期長、預期收益低的項目要及時止損。同時要從嚴控制一般性支出，重點保障基層運轉和公共服務，繼續(xù)加強“三公”經費管理，根據地方的城鎮(zhèn)居民年均收入合理調整地方公職人員薪資待遇和福利待遇，緩解地方財政負擔。
第三，推動地方政府角色轉型，更好發(fā)揮地方政府的服務職能。推動地方政府由發(fā)展型政府向服務型政府轉型，轉變地方政府的職責承擔和職能發(fā)揮，是解決地方政府舉債投資問題的治本之策。轉變政府職能，關鍵是減少地方政府對地方經濟發(fā)展各個環(huán)節(jié)的直接介入，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府的宏觀調控、市場活動監(jiān)管、市場規(guī)則制定、營商環(huán)境培育等制度供給和服務供給職能。一是推動工業(yè)用地市場化配置改革，推動城市投融資平臺向經營性國企轉型，變“賣地”營收為資產經營、房產租賃，擺脫對土地財政的過度依賴。二是減少對經濟活動的直接介入，例如在制造業(yè)投資、旅游資源開發(fā)項目等方面，政府要減少通過舉債進行直接投資、抵押擔保等行為，特別是要避免“地方政府公司化”傾向，讓市場主體在這些領域發(fā)揮主體性作用。三是突出和加強政府的社會管理和公共服務職能，實行政府權責清單制度，推動地方政府向“公共服務性的經濟促進型政府”轉變。
第四，調整央地之間的稅收劃分和支出責任，平衡地方政府的財權與事權。從制度層面解決地方政府債務攀升的結構性問題，需要平衡地方政府的財政事權與財政支出責任，可以采取的手段包括拓展地方財源和上收部分事權到中央政府。在拓展地方財源方面，建議在保持中央財政收入占全國財政收入比重穩(wěn)定的前提下，合理提高增值稅、所得稅等稅種地方分享比例，將部分消費稅納入地方共享范圍，穩(wěn)步推進房產稅、遺產稅等稅收制度改革。同時要分解減稅降費對地方政府財政帶來的壓力，探索中央財政對地方減稅降費的補償機制，使地方財力能夠更好匹配地方財政支出責任。在上收事權到中央政府方面，建議中央財政更多地承擔起基建投資等宏觀調控責任，同時通過對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務的全國統(tǒng)籌，調整和規(guī)范中央和地方之間的事權分配。
第五，創(chuàng)新中央對地方政府的監(jiān)管和績效考核機制，規(guī)范地方政府舉債行為。由于當前地方政府仍存在很強的逐利性，單靠地方政府的自律難以遏制地方政府的舉債沖動，實現(xiàn)依法、合理、科學舉債，需要中央政府通過績效考核、監(jiān)管等手段為地方政府舉債行為提供制度約束。一是開展全國性地方政府債務審計，明確此次債務審計不涉及責任追究，但對于瞞報與漏報的地方政府一把手要采取“一票否決”，從而全面摸清地方政府隱性債務存量。在此基礎上構建地方政府債務風險量化評估指標體系，科學研判地方政府債務風險的演變趨勢和地域分布特征。二是加強常態(tài)化監(jiān)管，對地方政府債務資金的使用情況和項目建設情況進行實時跟蹤，防范挪用、浪費專項債資金的問題，同時要加強對融資平臺公司的綜合治理，堅決遏制隱性債務增量，推動地方融資平臺公司的分類轉型。三是優(yōu)化地方政府績效考核機制，將財政透明度、地方債務情況納入績效考核指標，同時提升政府服務性職能的相關指標權重，以績效考核引導正確的發(fā)展觀和政績觀。
【執(zhí)筆：劉哲】
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責編：李 懿／美編：石 玉