摘 要:政府債務(wù)治理是一個(gè)世界級(jí)難題。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是把尊重與保護(hù)債權(quán)人、當(dāng)前納稅人、未來(lái)納稅人和社會(huì)利益作為核心訴求，全面深化債務(wù)問責(zé)制改革。為此，我們需要仔細(xì)梳理借款財(cái)政的四個(gè)基本原理——債務(wù)人虛置、稅款代償、跨時(shí)交換和不可分原理，在此基礎(chǔ)上把保護(hù)利益相關(guān)者確認(rèn)為政府債務(wù)的底層邏輯；與此同時(shí)，重新審視基于宏觀調(diào)控原理的債務(wù)政策實(shí)踐，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保不抵觸、不背離、不扭曲基本原理與底層邏輯。

關(guān)鍵詞:債務(wù)原理 底層邏輯 利益保護(hù) 債務(wù)問責(zé) 借款財(cái)政

【中圖分類號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

與政府債務(wù)有關(guān)的基本問題

在經(jīng)濟(jì)振興和債務(wù)累積交織的當(dāng)前背景下，我們又走到深入思索“政府債務(wù)何去何從”的關(guān)頭了。過往經(jīng)歷表明，政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，一方面幫助公共部門解決資本資產(chǎn)（capital assets）取得與積累問題，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)做出重要貢獻(xiàn)，這是稅收財(cái)政難以企及的；另一方面也容易造成不良資產(chǎn)和償債負(fù)荷。稅收財(cái)政的隱患并沒政府負(fù)債這么大，盡管也會(huì)帶來(lái)運(yùn)營(yíng)負(fù)債*。

與政府債務(wù)有關(guān)的基本問題值得深入思考，因?yàn)槠渌麊栴}都源自基本問題。弄清以下三個(gè)基本問題，其他問題就會(huì)迎刃而解，并使我們獲得足夠能力，運(yùn)用債務(wù)工具戰(zhàn)勝種種困難與挑戰(zhàn)。

基本問題之一：什么是政府債務(wù)的“基本原理”？我們必須肯定和尊重基本原理，不可忽視和違反；如同對(duì)待經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、物理世界的引力原理或其他任何原理一樣。政府債務(wù)蘊(yùn)含四項(xiàng)基本原理：一是債務(wù)人虛置原理，攸關(guān)債權(quán)人利益；二是稅款代償原理，攸關(guān)當(dāng)前納稅人利益；三是跨時(shí)交換原理，攸關(guān)未來(lái)納稅人利益；四是投資-運(yùn)營(yíng)-融資不可分性原理，攸關(guān)社會(huì)利益。

基本問題之二：什么是政府債務(wù)的“底層邏輯”？簡(jiǎn)要地說(shuō)就是“保護(hù)正當(dāng)權(quán)益人利益”。政府債務(wù)有四類正當(dāng)權(quán)益人：一是債權(quán)人，關(guān)切到期本息償付；二是當(dāng)前納稅人，因代償債務(wù)而產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)；三是未來(lái)納稅人，利益焦點(diǎn)在于新增資本資產(chǎn)可能性及其有用性；四是社會(huì)利益，政府債務(wù)歸根結(jié)底必須服務(wù)于社會(huì)的整體利益，主要指發(fā)展績(jī)效和公共服務(wù)績(jī)效。發(fā)展績(jī)效主要指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量、質(zhì)量和穩(wěn)定性，公共服務(wù)績(jī)效主要指服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時(shí)性、平等性和可得性。政府債務(wù)的底層邏輯之所以必然是“利益保護(hù)”邏輯，是因?yàn)榧偃鐩]有利益保護(hù)，債權(quán)人不會(huì)冒險(xiǎn)借出資金，投資人很難冒險(xiǎn)投資，納稅人也沒有通過納稅還款的動(dòng)機(jī)，一如金融資源不會(huì)被冒險(xiǎn)地放在沒有壟斷保護(hù)的大規(guī)模耐用資產(chǎn)上[1]。

基本問題之三：如何保護(hù)政府債務(wù)正當(dāng)權(quán)益人的利益？本文給出的答案是全面深化債務(wù)問責(zé)制改革。與其他治理機(jī)制相比，問責(zé)制更可能為利益相關(guān)者提供可靠和可信的庇護(hù)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定了許多問責(zé)性條款，比如第四十八條第七款規(guī)定，人大要審查“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的資金來(lái)源”。然而現(xiàn)有的問責(zé)框架并不充分，亟需深度改革。本文將依次鑒別改革的核心命題和優(yōu)先事項(xiàng)。

基本問題還包括稅收財(cái)政與借款財(cái)政的相互關(guān)系，至今很少被關(guān)注和詮釋。稅收財(cái)政和借款財(cái)政分別指政府以財(cái)政資金和借款方式為公共投資融資。因?yàn)閮烧叩那逦鷧^(qū)分是非?；镜囊?，所以區(qū)分“當(dāng)前納稅人”和“未來(lái)納稅人”很有意義、也很重要。當(dāng)前納稅人定義為稅收財(cái)政的負(fù)擔(dān)者，未來(lái)納稅人定義為借款財(cái)政的負(fù)擔(dān)者。本文接下來(lái)將依次展開對(duì)基本問題的討論。

遵從債務(wù)人虛置原理保護(hù)債權(quán)人

與私債不同，政府債務(wù)并無(wú)真正的債務(wù)人，這是公私債務(wù)根本區(qū)別。政府只是法律或政策意義上的名義債務(wù)人，只能用納稅人的錢去償付到期債務(wù)本息。雖是政府舉債，每個(gè)政府官員卻無(wú)償債責(zé)任；無(wú)論法律上還是道義上，無(wú)論借款與欠款規(guī)模多大、時(shí)間多長(zhǎng)。此外，即便發(fā)生違約，債權(quán)人也很難追究。包括中國(guó)在內(nèi)，許多國(guó)家沒有破產(chǎn)清算法約束政府償債。政府借債、官員無(wú)責(zé)償債意味著，官員沒有合理動(dòng)機(jī)擔(dān)心舉債和償債風(fēng)險(xiǎn)。

基本事實(shí)是這樣的：償債義務(wù)屬于政府，并非包括借款決策者在內(nèi)的任何官員個(gè)人；納稅人最終為償債買單，因?yàn)?ldquo;羊毛出在羊身上”。債權(quán)人不能向納稅人追討到期債務(wù)本息，如同不能向官員追討；即便許可，追討也是非常不可能的，因?yàn)闊o(wú)法確定基本的“應(yīng)付”問題：最終由誰(shuí)、何時(shí)、拿多少錢支付債務(wù)本息。

債務(wù)人虛置不只是事實(shí)，也是政府債務(wù)的合理和必要的基本原理。政府債務(wù)源于政府而非官員借款；借款資金也并非用于官員的個(gè)人目的，而是用于公共目的。此外，在債權(quán)人與政府的借款合同中，指定納稅人中的誰(shuí)、何時(shí)、支付多少債務(wù)本息既不可行也不必要。納稅人只有納稅義務(wù)，并無(wú)替政府還債的義務(wù)；納稅義務(wù)受制于稅法、稅收制度與政策，而非借款合同。

然而，原理的實(shí)際應(yīng)用不可避免地導(dǎo)致沖突：一方面，債權(quán)人按時(shí)拿回本息的基本權(quán)利必須得到保護(hù)，這是理所當(dāng)然的；另一方面，虛置原理將債權(quán)人置于特別脆弱的地位——維權(quán)很難。只要被正常償債，脆弱性不會(huì)帶來(lái)麻煩；但在某種形式與程度的違約出現(xiàn)時(shí)，困難和復(fù)雜性就出現(xiàn)了。私人債務(wù)領(lǐng)域同樣存在這個(gè)難題，但難度和復(fù)雜性相對(duì)輕微。維權(quán)難度與復(fù)雜性也因債權(quán)人性質(zhì)而異。與民企等其他債權(quán)人相比，央企、國(guó)企和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的維權(quán)難度相對(duì)較小。但從社會(huì)還原主義的角度看，個(gè)人才是應(yīng)被關(guān)注的“基本單元”：政府債務(wù)最終是個(gè)人債務(wù)，政府債權(quán)最終都是個(gè)人對(duì)政府持有的債權(quán)，一如所有收入和財(cái)富最終歸屬個(gè)人。個(gè)人還原有助于我們撥開組織化的迷霧，看清作為終極關(guān)懷對(duì)象只是個(gè)人，如同看清“一座城市的實(shí)質(zhì)是生活在其中的人”[2]。

在此意義上，政府債務(wù)原則上應(yīng)被看作政府對(duì)公眾的借款，公眾是政府的最終債權(quán)人；保護(hù)名義債權(quán)人的權(quán)益，最終保護(hù)的是公眾作為政府債權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。

全面的和強(qiáng)有力的債務(wù)問責(zé)制因而比通常想象得更重要，要求我們嚴(yán)肅面對(duì)債務(wù)人虛置的基本原理，恪守“優(yōu)先保護(hù)債權(quán)人利益”的底層邏輯，把債權(quán)人的正當(dāng)利益與權(quán)益放到首位。優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是確?！额A(yù)算法》明確規(guī)定的“借、用、還”一體化真正落地，尤其應(yīng)在預(yù)算準(zhǔn)備階段徹底做實(shí)“償債基金”和“償債現(xiàn)金流”，避免預(yù)留缺口和資金來(lái)源不確定性。

遵從稅款代償原理保護(hù)當(dāng)前納稅人

政府借款不是為了消費(fèi)，而是為了投資。投資收益的一部分必須用于償債，包括現(xiàn)金流和其他可償債資產(chǎn)。問題在于，實(shí)現(xiàn)投資收益通常需要至少3—5年，而以前債務(wù)到期本息需要現(xiàn)在償付。這種情況不可避免，意味著我們不得不動(dòng)用其他資金來(lái)源包括本期稅款，償還過往借款到期的本期債務(wù)本息。實(shí)務(wù)上，用本期稅款代償債務(wù)的規(guī)模相當(dāng)可觀。

代償不只是客觀事實(shí)，也是政府債務(wù)的另一項(xiàng)基本原理，根植于稅收財(cái)政和借款財(cái)政的核心要義。稅收財(cái)政的核心要義有二：其一，稅款用于提供當(dāng)前受益的公共服務(wù)，補(bǔ)償納稅人的當(dāng)期稅負(fù)，以確保遵從“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的公平原則；其二，稅款尚有余力則用于投資或償債。借款財(cái)政也有兩個(gè)核心要義：其一，債務(wù)資金用于投資；其二，償債屬于法定義務(wù)，約束力高于并非法定的投資和運(yùn)營(yíng)（服務(wù)）支出。這些核心要義綜合表明，稅款代償是合情合理的和必需的，足以當(dāng)作基本原理對(duì)待。

稅收代償?shù)膶?shí)質(zhì)是當(dāng)前納稅人對(duì)債權(quán)人的轉(zhuǎn)移支付。如果過往債務(wù)形成了當(dāng)前納稅人充分受益的資產(chǎn)，就沒有什么問題。如果情形并非如此，比如形成了大量不良資產(chǎn)，問題就產(chǎn)生了：在沒有受益或受益很少的情況下，向債權(quán)人付賬抵觸公共財(cái)政的受益原則，既包括效率原則也包括公平原則。

過往債務(wù)引致的巨額轉(zhuǎn)移支付因其隱秘性而很少被關(guān)注。不公平是因?yàn)椴⒎腔谄降纫?guī)則，包括權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等；缺乏效率是因?yàn)闆]有創(chuàng)造受益于當(dāng)前納稅人的回報(bào)。不僅如此，稅款償債還會(huì)減少、擠占當(dāng)前的服務(wù)開支，間接損害當(dāng)前納稅人的利益。

稅款代償原理因而需要補(bǔ)救，以控制其損害當(dāng)前納稅人利益的逆效應(yīng)?？煽靠尚诺难a(bǔ)救莫過于把保護(hù)當(dāng)前納稅人利益，確立為政府債務(wù)的第二個(gè)底層邏輯。當(dāng)前的保護(hù)機(jī)制與措施還十分薄弱，應(yīng)把“稅款代償評(píng)價(jià)”納入現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)體系，納入旨在“對(duì)當(dāng)前納稅人負(fù)責(zé)”的債務(wù)決策程序與機(jī)制。主要優(yōu)先事項(xiàng)包括計(jì)量和評(píng)估過往債務(wù)形成的不良資產(chǎn)，不良資產(chǎn)招致的當(dāng)前償債金額，償債金額來(lái)自當(dāng)前稅款的部分，以及為某些不良資產(chǎn)花費(fèi)的維護(hù)資金有多少。目前欠缺這方面的績(jī)效計(jì)量與評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致債務(wù)績(jī)效問責(zé)的信息基礎(chǔ)比較薄弱。

遵從跨時(shí)交換原理保護(hù)未來(lái)納稅人

新增債務(wù)根植于債務(wù)交換原理：即借政府之手，債權(quán)人讓渡資金使用權(quán)，換取未來(lái)納稅人的本息償債，利息作為讓渡的回報(bào)；未來(lái)納稅人以納稅償付本息，換取令其受益的資本資產(chǎn)。因此，舉債意味著政府啟動(dòng)債權(quán)人和未來(lái)納稅人之間的交換程序。交換原理是互利互惠原理，自然合理而無(wú)需刻意論證。因?yàn)橹挥须p方預(yù)期都可從交換中獲利，交換才會(huì)（或應(yīng)被許可）發(fā)生。

債務(wù)交換屬于“跨時(shí)交換”。債權(quán)人以當(dāng)前支付（購(gòu)買債券），換取未來(lái)的本息支付；未來(lái)納稅人以未來(lái)納稅償還債務(wù)本息，換取債權(quán)人當(dāng)下借錢給政府做當(dāng)下投資。投資和借款活動(dòng)必須在當(dāng)下進(jìn)行，因?yàn)橘Y本資產(chǎn)形成和使用需要時(shí)間。債權(quán)人與未來(lái)納稅人通過跨時(shí)交換相互成全。通過政府代理人的中介作用實(shí)施跨時(shí)交換，債權(quán)人借錢給未來(lái)納稅人，供其取得并受益于資本資產(chǎn)；未來(lái)納稅人以納稅償付債權(quán)人未來(lái)到期本息，利息作為讓渡資金使用權(quán)的回報(bào)。

債權(quán)人和未來(lái)納稅人并非決策實(shí)體，也不具備行動(dòng)能力，因而必須將跨時(shí)交換和義務(wù)承諾托付給政府，政府由此成為雙方委托的代理人，代理跨時(shí)交換。政府擁有強(qiáng)制征稅的權(quán)力，兌現(xiàn)納稅償債義務(wù)問題不大。問題出在債務(wù)資金轉(zhuǎn)換為有效投資以形成資本資產(chǎn)方面，這個(gè)過程困難重重，充滿不確定性。如果債務(wù)資金被用于消費(fèi)而非投資，如果投資中的相當(dāng)部分變成不良資產(chǎn)，那么，即便債權(quán)人的到期本息被償付，未來(lái)納稅人的利益也將受損，受損程度取決于投資形成的資本資產(chǎn)的績(jī)效。這種情況極可能發(fā)生，事實(shí)上也經(jīng)常發(fā)生。

這就提出了“誰(shuí)來(lái)/如何保護(hù)未來(lái)納稅人利益”這個(gè)重大問題。若未加保護(hù)或保護(hù)不力，則與互利交換邏輯背道而馳。交換邏輯的核心本質(zhì)是互利互惠，這在“即時(shí)交換”（指納稅人以當(dāng)前年度納稅換取政府提供當(dāng)前年度受益的公共服務(wù)）的稅收財(cái)政上較易實(shí)現(xiàn)，“跨時(shí)交換”的借款財(cái)政則相對(duì)困難。

這有兩個(gè)根本原因。首先，馬克思關(guān)于“公債是稅收預(yù)征”的論斷是正確的，但由于財(cái)政幻覺，人們很難把公債看作稅收負(fù)擔(dān)，無(wú)論政府、債權(quán)人還是當(dāng)前納稅人，更不用說(shuō)未來(lái)納稅人。所以，政府面對(duì)的借款約束較之稅收約束弱得多。對(duì)當(dāng)下的所有人和群體來(lái)說(shuō)，他們感受不到未來(lái)納稅人在清算日（納稅義務(wù)的實(shí)際履行日）到來(lái)時(shí)的稅收之痛，也很少會(huì)換位思考地去感知，行動(dòng)上也無(wú)能為力。

鑒于此，“債務(wù)-資產(chǎn)綁定問責(zé)”和“前任-在任-后任官員綁定問責(zé)”，應(yīng)置于改革議程的優(yōu)先位置。新增債務(wù)是當(dāng)下的，資產(chǎn)形成則是一個(gè)連續(xù)過程；只問責(zé)債務(wù)、不問責(zé)資產(chǎn)并不充分；前任舉債-在任償付，在任舉債-后任償付，則應(yīng)被設(shè)計(jì)為“連貫問責(zé)制”。因?yàn)槲覀兒茈y找到合理有力的理由，表明“前任舉債令在任償還”和“在任舉債令后任償還”，為何就是正確的和必需的。我們唯一能夠且應(yīng)該確認(rèn)的是：借款財(cái)政的跨時(shí)交換原理是三個(gè)原理的結(jié)合：“負(fù)債-資產(chǎn)綁定”原理、“前任-在任-后任綁定”原理和“稅收預(yù)征”原理。“原理”意味著相互結(jié)合的整體性，源于客觀必然而非主觀意愿。公債之為稅收“預(yù)征”更是如此：當(dāng)前舉債，意味著對(duì)未來(lái)征稅，因?yàn)?ldquo;羊毛出在羊身上”，也因?yàn)榻栊聜€舊債不可持續(xù)，還因?yàn)閮攤?fù)擔(dān)很難轉(zhuǎn)嫁給其他國(guó)家，最終定會(huì)落在本國(guó)民眾身上。

遵從不可分原理保護(hù)社會(huì)利益

政府債務(wù)并非孤立的“債務(wù)問題”，而是“投資-運(yùn)營(yíng)-融資”整體鏈條的一部分。易言之，政府債務(wù)不只是融資（finance）問題，還是投資（investment）問題和運(yùn)營(yíng)（operation）問題，更是把三分支連接起來(lái)的關(guān)鍵紐帶。邏輯關(guān)系如下：債務(wù)用于投資，投資的直接目的是取得資本資產(chǎn)，資本資產(chǎn)的取得（投資）和運(yùn)營(yíng)是服務(wù)提供的先決條件，投資和運(yùn)營(yíng)依賴債務(wù)融資為其提供資金來(lái)源。

由此可知，政府債務(wù)的源頭在于取得資本資產(chǎn)。資本資產(chǎn)是借款財(cái)政的基石。沒有資本資產(chǎn)，政府借款就失去了合理基礎(chǔ)和客觀依據(jù)。借款為投資提供債務(wù)融資，投資形成資本資產(chǎn)。投資需要配套資金需求，項(xiàng)目完工后還需要相應(yīng)的維護(hù)運(yùn)營(yíng)資金需求。投資-運(yùn)營(yíng)-融資三分支因而必然是三位一體的——具有功能上的不可分性。

正是三位一體的不可分性保證政府債務(wù)產(chǎn)生充分的社會(huì)回報(bào)率：經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效、公共服務(wù)績(jī)效和兩者的結(jié)合。由此定義了政府債務(wù)的社會(huì)利益保護(hù)邏輯，與債權(quán)人保護(hù)、當(dāng)前納稅人保護(hù)和未來(lái)納稅人保護(hù)邏輯本質(zhì)上相同，但范圍更宏大。在這里，焦點(diǎn)在于識(shí)別和消除公共投資領(lǐng)域的瓶頸。理性決策的首要要求是考慮瓶頸因素[3]。

基于社會(huì)利益保護(hù)邏輯，全面深化債務(wù)問責(zé)制改革的關(guān)鍵命題可鑒別為：在1至5年的中期財(cái)政框架下，在預(yù)算準(zhǔn)備階段把債務(wù)預(yù)算整合為真正意義上的“一個(gè)預(yù)算”（one budget），底線是消除碎片化（fragments），即投資、運(yùn)營(yíng)和融資預(yù)算彼此離散，責(zé)任部門各自為政，缺失必要的程序、流程和工作協(xié)同。要點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)四個(gè)同步：一是政策制定與支出決定同步；二是支出決定中資本性支出和經(jīng)常性支出決定同步；三是資本性和經(jīng)常性支出組合決定與其融資（借款和稅收）組合決定同步；四是資本性支出與經(jīng)常性支出的內(nèi)部成分間組合決定亦應(yīng)同步。

同步旨在促進(jìn)合理有效的“組合”。系統(tǒng)論的基本原理告訴我們，只有各個(gè)組件間形成了有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)，系統(tǒng)的整體功效才會(huì)最大化；在系統(tǒng)很弱或“失聯(lián)”的情況下，系統(tǒng)的整體功效取決于最薄弱的一環(huán)。

實(shí)踐中的協(xié)調(diào)難題由來(lái)已久，無(wú)論部門間橫向協(xié)調(diào)，還是自上而下、自下而上的縱向協(xié)調(diào)。這導(dǎo)致政府債務(wù)作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的整體功效受限。

樹立“組合績(jī)效”意識(shí)并納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)作為突破口。債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)早已納入了評(píng)價(jià)體系，但組合績(jī)效至今仍未進(jìn)入評(píng)價(jià)視野，也沒有相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效導(dǎo)向的各種方法，包括成本效益分析、最低費(fèi)用選擇法，也包括激進(jìn)的零基預(yù)算方法，都無(wú)法代替項(xiàng)目預(yù)算與管理依賴的組合績(jī)效。合理有效的組合本身就是績(jī)效，而且還是其他績(jī)效的手段與前提?？?jī)效管理并非萬(wàn)能，但確實(shí)提供了一種改進(jìn)政府績(jī)效的思路。[4]

宏觀逆周期調(diào)節(jié)服從底層邏輯

“刺激經(jīng)濟(jì)需要舉債”的宏觀原理根植于凱恩斯主義的赤字財(cái)政理論，即逆周期財(cái)政政策理論的一個(gè)方面，另一個(gè)方面是經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期削減債務(wù)、支出與赤字。實(shí)踐中逆周期規(guī)則往往被順周期規(guī)則取代，這種典型的“半邊凱恩斯主義”在某些發(fā)達(dá)國(guó)家也曾出現(xiàn)。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的研究表明，發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)80%的經(jīng)濟(jì)刺激是無(wú)法控制開支的。[5]

我們可以找到很好的理由，表明宏觀原理為何不足采信。首先，刺激經(jīng)濟(jì)只是表征借款需求，即以借款財(cái)政刺激國(guó)內(nèi)總需求。其適用性取決于嚴(yán)格的門檻條件和假設(shè)，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的拐點(diǎn)預(yù)測(cè)正確無(wú)誤，政府干預(yù)是逆周期的而非順周期的，以及經(jīng)濟(jì)不振源于內(nèi)需不足，而非市場(chǎng)信心、結(jié)構(gòu)失衡和產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后。而現(xiàn)實(shí)很少如此。

其次，即便目標(biāo)是刺激需求，稅收財(cái)政原則上同樣有效，畢竟，支出乘數(shù)（擴(kuò)張）大于稅收乘數(shù)（收縮）。如果顧慮增稅難度大于舉債，則超越了宏觀原理的約定，進(jìn)入了底層邏輯關(guān)注的利益結(jié)構(gòu)與保護(hù)。

再次，當(dāng)前和未來(lái)不得不承受的債務(wù)麻煩，大致上就是過往認(rèn)知與行動(dòng)受宏觀經(jīng)濟(jì)原理驅(qū)使的同時(shí)，罔顧底層邏輯的結(jié)果。這個(gè)教訓(xùn)極為深刻。宏觀原理與底層邏輯本末倒置，可謂債務(wù)麻煩的根本源頭，這與資本市場(chǎng)的中小投資者“利益保護(hù)邏輯”很少起作用如出一轍。決定借款財(cái)政成敗得失的，主要是其背后深藏不露的利益結(jié)構(gòu)，首先是“債權(quán)人-當(dāng)前納稅人-未來(lái)納稅人-社會(huì)”之利益結(jié)構(gòu)，其次是該利益結(jié)構(gòu)與其狹隘利益之間的更大結(jié)構(gòu)。債務(wù)領(lǐng)域向來(lái)是腐敗和尋租的高發(fā)區(qū)。狹隘利益觀也包括片面的政績(jī)觀。

最后，宏觀原理及其驅(qū)動(dòng)的債務(wù)實(shí)踐本質(zhì)上不可問責(zé)，這與底層邏輯的情形截然不同。前者不關(guān)注利益與利益保護(hù)，后者關(guān)切利益與利益保護(hù)。

正本清源，我們?nèi)胬砬搴暧^原理與底層邏輯的關(guān)系，確保債務(wù)決策與管理對(duì)宏觀原理的考慮從屬于對(duì)底層邏輯的考慮。這將提供一種最強(qiáng)力量，推動(dòng)我們走出債務(wù)窘境。

如前所述，基本債務(wù)原理即債務(wù)人虛置原理、稅款代償原理、跨時(shí)交換原理和不可分原理。公債理論至今沒有確立和詮釋這些原理及其實(shí)踐含義，決策者、管理者和學(xué)界多半也缺失相應(yīng)認(rèn)知，盡管每個(gè)原理都對(duì)應(yīng)著可確認(rèn)與可感知的基本債務(wù)事實(shí)與證據(jù)。只要我們正視相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，而非視而不見或蓄意扭曲，每個(gè)原理有如太陽(yáng)的光芒一樣確切與真實(shí)。

只有終結(jié)底層邏輯屈從宏觀原理的現(xiàn)狀，光明才能照耀我們前行，引領(lǐng)我們走出債務(wù)窘境，政府債務(wù)才會(huì)有光明的未來(lái)。尊重底層邏輯不是消極的，而是積極的，因?yàn)槠浠疽笫侨嫔罨瘋鶆?wù)問責(zé)制改革。債務(wù)問責(zé)的基本框架目前已經(jīng)初步建構(gòu)起來(lái)，蘊(yùn)含于《預(yù)算法》和一系列政策文件中。近年來(lái)，債務(wù)問責(zé)的范圍逐步擴(kuò)大，力度逐步加強(qiáng)，但進(jìn)化與升級(jí)的潛能空間依然很大。努力方向應(yīng)是向“保護(hù)性問責(zé)”拓展與深化，以此為利益相關(guān)者提供全面的一致性保護(hù)。

結(jié)語(yǔ)

政府債務(wù)作為公債，在某些關(guān)鍵特征上與私債迥異。私人家庭的精明理財(cái)行為若應(yīng)用于政府債務(wù)管理，雖然原則上完全成立，但不應(yīng)機(jī)械照搬，因?yàn)檎畟鶆?wù)涉及的利益結(jié)構(gòu)截然不同，支撐利益結(jié)構(gòu)的底層邏輯以及支撐底層邏輯的基本債務(wù)原理，與私債也有很大差異。這意味著健全且明智的政府債務(wù)管理，必須基于精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)枚嗟呢?cái)政受托責(zé)任（fiscal accountability）設(shè)計(jì)，伴隨可靠有效的實(shí)施機(jī)制；最重要的是目標(biāo)感與方向感的正確性——對(duì)合理利益結(jié)構(gòu)的平等保護(hù)。無(wú)論逆周期調(diào)控的宏觀經(jīng)濟(jì)原理，還是借新債還舊債和債務(wù)延期，都要與基本原理和底層邏輯保持一致。

全面的債務(wù)問責(zé)制改革還要求重新審視借款財(cái)政與稅收財(cái)政的關(guān)系，把公共投資的融資責(zé)任更多地交給稅收財(cái)政，相應(yīng)減少對(duì)借款財(cái)政的依賴。問責(zé)意味著約束，稅收財(cái)政的約束力度遠(yuǎn)大于借款財(cái)政，這對(duì)公共投資決策的審慎性而言是一個(gè)巨大優(yōu)勢(shì)?；謴?fù)并重構(gòu)復(fù)式預(yù)算框架，有助于充分挖掘和利用這一優(yōu)勢(shì)，還可使稅收問責(zé)和債務(wù)問責(zé)的路徑變得清晰起來(lái)。

【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任】

注釋

[1][美]海曼.P.明斯基著，石寶峰、張慧卉譯：《穩(wěn)定不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)》，北京：清華大學(xué)出版社，2015年，第265頁(yè)。

[2][英]杰弗里·韋斯特著、張培譯：《規(guī)模：復(fù)雜世界的簡(jiǎn)單法則》，北京：中信出版集團(tuán)，2018年，第256頁(yè)。

[3][美]羅伯特.A.達(dá)爾（Robert A. Dahl）、查爾斯.E.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）著，藍(lán)志勇等譯：《政治、經(jīng)濟(jì)與福利》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2021年，第286頁(yè)。

[4][美]唐納德.P.莫伊尼汗（Donald P. Moynihan）著，尚虎平、楊娟、孟陶譯：《政府績(jī)效管理：創(chuàng)建政府改革的持續(xù)動(dòng)力機(jī)制》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第18頁(yè)。

[5][美]邁克爾·斯賓塞：《歐洲財(cái)政主權(quán)的終結(jié)》，《財(cái)經(jīng)》，2010年第11期。

責(zé)編：周素麗／美編：石 玉