【摘要】韌性治理體系是在面對外部沖擊時能夠快速反應(yīng)和彈性調(diào)適的風(fēng)險治理體系。面對多重風(fēng)險的疊加沖擊，構(gòu)建彈性適應(yīng)的韌性治理體系，是提升公共安全治理水平的內(nèi)在要求，也是國家治理領(lǐng)域需要著重研究的重要課題。構(gòu)建中國韌性治理體系，需要從大力強化韌性治理理念、不斷優(yōu)化韌性治理結(jié)構(gòu)、著力完善韌性治理制度、持續(xù)健全韌性治理機制、不斷強化治理工具支持等方面采取措施。

【關(guān)鍵詞】韌性治理體系 框架 構(gòu)建路徑 【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

現(xiàn)代社會已經(jīng)進入風(fēng)險社會階段，風(fēng)險成為當(dāng)今時代的突出特征。各種復(fù)雜和不確定的風(fēng)險廣泛存在于社會各個領(lǐng)域，體現(xiàn)為傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險相互交織，自然風(fēng)險與人為風(fēng)險并存，給社會安全穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的二十大報告強調(diào)“提高公共安全治理水平”。這就要求國家治理體系不斷增強韌性，構(gòu)建更可抗沖擊的韌性治理體系。

韌性治理體系的主要特征

韌性治理體系是在面對外部沖擊時能夠快速反應(yīng)和彈性調(diào)適的風(fēng)險治理體系，具備及時響應(yīng)和學(xué)習(xí)適應(yīng)能力，能在應(yīng)急狀態(tài)下維持系統(tǒng)持續(xù)運行，從而動態(tài)適應(yīng)環(huán)境變遷。相對于傳統(tǒng)風(fēng)險治理體系，韌性治理體系具有以下特征：

一是敏銳的風(fēng)險識別。風(fēng)險識別是風(fēng)險治理的前提?？焖贉?zhǔn)確的風(fēng)險識別能夠為敏捷高效的危機響應(yīng)提供寶貴的時間窗口。韌性治理體系強調(diào)運用科學(xué)的方法進行實時的數(shù)據(jù)收集和全面的風(fēng)險評估，從而快速識別風(fēng)險，提高準(zhǔn)確預(yù)測和及時預(yù)警能力。

二是多維的危機響應(yīng)。危機響應(yīng)是風(fēng)險治理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危機響應(yīng)的情況在很大程度上決定了風(fēng)險治理的績效。韌性治理體系能夠根據(jù)風(fēng)險的不同類型和程度采取不同的措施和策略進行有差異性的響應(yīng)，從而提升危機響應(yīng)靈活性。

三是動態(tài)的危機學(xué)習(xí)。危機學(xué)習(xí)是風(fēng)險治理的重要支撐。韌性治理體系強調(diào)建立健全危機學(xué)習(xí)機制，從過去的經(jīng)驗教訓(xùn)中及時學(xué)習(xí)總結(jié)，不斷優(yōu)化治理體系，提升治理體系的運行績效。

四是彈性的環(huán)境適應(yīng)。環(huán)境適應(yīng)是風(fēng)險治理的重要目標(biāo)所在。韌性治理體系以促進系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，面對不同的外部挑戰(zhàn)及時采取不同的應(yīng)對措施，能夠幫助系統(tǒng)在不同情境下保持穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)對于環(huán)境的動態(tài)適應(yīng)。面對多重風(fēng)險的疊加沖擊，構(gòu)建彈性適應(yīng)的韌性治理體系，是提升公共安全治理水平的內(nèi)在要求。

中國韌性治理體系的框架

韌性治理體系可以被界定為特定風(fēng)險治理主體面對復(fù)雜和多變的風(fēng)險挑戰(zhàn)時，在風(fēng)險治理理念的指導(dǎo)下，通過治理制度、治理機制和治理方法的作用，形成的適應(yīng)性治理體系。由此可見，韌性治理體系是由治理理念、治理主體、治理制度、治理機制和治理工具等要素構(gòu)成的有機體系。對于中國而言，韌性治理體系的目標(biāo)框架主要包括以下內(nèi)容：

一是治理理念。治理理念是治理體系的靈魂。韌性治理體系是在一定的治理理念指導(dǎo)下運行的。韌性治理體系之所以能夠?qū)ν饨绛h(huán)境進行動態(tài)調(diào)適，與其所秉持的治理理念是分不開的。一個風(fēng)險治理體系要成為韌性的治理體系，首先要求該風(fēng)險治理體系具有與韌性治理相適應(yīng)的理念。與傳統(tǒng)風(fēng)險治理體系對返回初始穩(wěn)定狀態(tài)的片面強調(diào)不同，韌性治理體系以彈性適應(yīng)為理念內(nèi)核，強調(diào)在面對復(fù)雜環(huán)境風(fēng)險時，根據(jù)不同的風(fēng)險情境及時采取有針對性的措施來保持系統(tǒng)的持續(xù)運行。

二是治理主體。治理主體是治理任務(wù)的具體承擔(dān)者。隨著現(xiàn)代社會風(fēng)險因素的不斷增多和日益復(fù)雜，對于風(fēng)險的韌性應(yīng)對離不開有力的治理主體。傳統(tǒng)上風(fēng)險治理主要依靠政府單方的力量。然而，風(fēng)險因素的復(fù)雜化決定了現(xiàn)代風(fēng)險治理已經(jīng)越來越超出單一政府力量的應(yīng)對能力范圍，韌性治理對于保持系統(tǒng)持續(xù)運行和彈性適應(yīng)環(huán)境變遷的要求也離不開多方力量的共同作用。因此，韌性治理需要構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)型的風(fēng)險治理主體系統(tǒng)，涵蓋政府、企業(yè)、社會組織、基層社區(qū)和居民等多方力量。其一是政府。政府作為風(fēng)險韌性治理的主導(dǎo)力量，是由中央政府和地方政府構(gòu)成的統(tǒng)一體系。其中，中央政府作為韌性治理的頂層設(shè)計者，在風(fēng)險治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重大決策等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。地方政府則主要承擔(dān)著上傳下達、具體落實的重要責(zé)任。其二是社會組織。社會組織是韌性治理的重要支持力量。與其他主體相比，社會組織具有專業(yè)性、公益性和志愿性等特征，可以基于專業(yè)的力量提高風(fēng)險治理的科學(xué)性，基于資源鏈接能力在風(fēng)險治理中協(xié)助政府等主體發(fā)起各種應(yīng)急行動，以及基于立足基層社會的優(yōu)勢加強與公眾的風(fēng)險溝通、增強公眾對風(fēng)險的認識和引導(dǎo)公眾對風(fēng)險治理的參與，及時補充其他力量的不足。其三是企業(yè)。企業(yè)構(gòu)成了韌性治理力量的重要來源。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越多越多的企業(yè)既具有參與韌性治理的物質(zhì)資源、專業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢，又具備參與韌性治理的社會責(zé)任感。其四是基層社區(qū)?；鶎由鐓^(qū)是韌性治理主體網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點。隨著社會風(fēng)險因素的不斷增多和日益復(fù)雜，基層社區(qū)在風(fēng)險治理過程中發(fā)揮了日益重要的作用。其五是居民?，F(xiàn)代社會已經(jīng)進入風(fēng)險社會階段，風(fēng)險因素的增多帶來了風(fēng)險向社會蔓延的趨勢。每一個居民都可能受到風(fēng)險的影響，同時也構(gòu)成了應(yīng)對風(fēng)險的重要主體。

三是治理制度。治理制度是規(guī)范治理行為的一整套規(guī)則，包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。一個風(fēng)險治理體系要具有韌性，從根本上離不開制度提供的堅實保障。這里的治理制度主要包括應(yīng)急立法、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急文化等方面的內(nèi)容。其一是應(yīng)急立法。應(yīng)急立法根據(jù)風(fēng)險應(yīng)對的目標(biāo)、任務(wù)和要求，對應(yīng)急主體的職責(zé)、管理的流程等方面進行明確的規(guī)范，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。韌性治理是對風(fēng)險的動態(tài)適應(yīng)性治理，應(yīng)急立法為韌性治理的實現(xiàn)和治理韌性的提升提供了可靠的保障。其二是應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急立法包括法律、法規(guī)、規(guī)章，相對具有宏觀性、一般性，而應(yīng)急預(yù)案是對應(yīng)急立法的進一步具體化，為主體面對具體風(fēng)險情境的彈性應(yīng)對提供了可操作性的應(yīng)對指引，構(gòu)成了韌性治理的重要支持。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，針對具體風(fēng)險情境的內(nèi)容，對風(fēng)險應(yīng)對的組織結(jié)構(gòu)、整體流程、保障措施等進行明確的規(guī)定。其三是應(yīng)急文化。文化作為一種非正式制度對組織和成員的行為具有潛移默化的影響。韌性治理的實現(xiàn)既離不開正式制度的保障作用，也會受到應(yīng)急文化等非正式制度的影響。

四是治理機制。這里的治理機制指風(fēng)險治理機制，描述的是風(fēng)險治理系統(tǒng)各要素相互聯(lián)系、共同作用的關(guān)系和過程。韌性治理是系統(tǒng)根據(jù)環(huán)境復(fù)雜變遷的需要作出彈性調(diào)適。這種彈性調(diào)適在治理機制上主要表現(xiàn)為三個環(huán)節(jié)：準(zhǔn)備、回應(yīng)和恢復(fù)。其一是準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。韌性治理與傳統(tǒng)治理的一個重要差異在于對風(fēng)險及其帶來的挑戰(zhàn)是否有充分的準(zhǔn)備。韌性治理要求系統(tǒng)對外界環(huán)境的變遷保持敏銳的覺察，做好應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。其二是回應(yīng)環(huán)節(jié)。回應(yīng)環(huán)節(jié)是韌性治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。韌性治理要求系統(tǒng)針對外界環(huán)境帶來的擾動和沖擊及時作出回應(yīng)，通過自身功能和行為的調(diào)節(jié)適應(yīng)環(huán)境變遷的不利影響，盡量保持系統(tǒng)基本功能的持續(xù)運行。其三是恢復(fù)環(huán)節(jié)?；謴?fù)是風(fēng)險治理的目標(biāo)所在。韌性治理強調(diào)系統(tǒng)通過彈性調(diào)適盡快地返回到一種穩(wěn)定狀態(tài)。這種穩(wěn)定狀態(tài)既可能是突發(fā)事件發(fā)生前的原始穩(wěn)定狀態(tài)，也可能是新的穩(wěn)定狀態(tài)。

五是治理工具。治理工具作為韌性治理體系的重要組成部分，是為了實現(xiàn)韌性治理的目標(biāo)而采取的方法、技術(shù)和手段的總和。一般而言，對于治理工具有兩種不同的理解。一種是廣義的理解。這種理解將凡是治理主體采用的有助于實現(xiàn)風(fēng)險治理目標(biāo)的措施都視為治理工具，包括政策、方案、技術(shù)等。另一種是狹義的理解。這種理解更多聚焦于技術(shù)層面，將治理工具視為治理主體采用的實現(xiàn)風(fēng)險治理目標(biāo)的技術(shù)和方法。本文主要從狹義的角度對治理工具進行理解。從該角度來看，治理工具是風(fēng)險治理的重要助力，能夠為實現(xiàn)韌性治理提供有力的技術(shù)支持。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術(shù)在風(fēng)險治理領(lǐng)域得到了越來越多的應(yīng)用，已經(jīng)成為推進韌性治理的有力工具，正在發(fā)揮著越來越重要的作用。

中國韌性治理體系的構(gòu)建路徑

第一，大力強化韌性治理理念。韌性治理體系作為以彈性調(diào)適為目標(biāo)的新型風(fēng)險治理體系，與傳統(tǒng)風(fēng)險治理體系截然有別。構(gòu)建韌性治理體系，首先要求治理系統(tǒng)牢固樹立和不斷強化與韌性治理相適應(yīng)的治理理念。一是強化整體性治理理念。中國韌性治理體系注重風(fēng)險的整體性有效應(yīng)對，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的臨時性拼湊應(yīng)付。這就要求治理系統(tǒng)強化風(fēng)險整體性治理的理念，從風(fēng)險治理的整體目標(biāo)出發(fā)系統(tǒng)設(shè)計治理的思路和流程。二是強化全過程治理理念。一個韌性的治理體系，需要對風(fēng)險應(yīng)對的全過程予以高度的關(guān)注，不僅重視事中事后的應(yīng)急處置和善后恢復(fù)，也重視事前的預(yù)防預(yù)警。這就要求風(fēng)險治理系統(tǒng)強化全過程治理理念，對風(fēng)險治理的每一個環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)之間的銜接均保持高度的重視。三是強化交互式治理理念。一個韌性的治理體系需要根據(jù)具體的風(fēng)險內(nèi)容采取相應(yīng)的風(fēng)險治理措施，從而動態(tài)地適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。這就要求治理系統(tǒng)采取交互式治理理念，根據(jù)風(fēng)險治理的具體任務(wù)和目標(biāo)，對自身功能和行為進行相應(yīng)的調(diào)適。四是強化嵌入式治理理念。一個韌性的治理體系是依治理情境而定的。這就要求治理系統(tǒng)強化嵌入式治理理念，根據(jù)不同的治理情境，有選擇地采取治理措施，使治理措施與治理情境有機契合，融為一體。

第二，不斷優(yōu)化韌性治理結(jié)構(gòu)。這里的治理結(jié)構(gòu)是指由各治理主體以一定方式有機組合形成的結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)就其本質(zhì)而言是風(fēng)險治理的力量之源。因此，治理結(jié)構(gòu)越是優(yōu)化，治理效果往往會越好，治理韌性也會越明顯。面對風(fēng)險因素的不斷增多和日益復(fù)雜，優(yōu)化風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)需要從以下幾個方面采取有力的措施。一是強化政府在風(fēng)險應(yīng)對中的作用。政府是風(fēng)險應(yīng)對的主導(dǎo)力量，也是韌性治理體系的一個關(guān)鍵構(gòu)成主體。面對風(fēng)險日益復(fù)雜化的情境，政府在風(fēng)險應(yīng)對中的作用應(yīng)進一步強化。對此，既需要不斷優(yōu)化政府風(fēng)險應(yīng)對的職能，也需要持續(xù)優(yōu)化政府風(fēng)險應(yīng)對領(lǐng)域的機構(gòu)設(shè)置，還需要不斷強化政府風(fēng)險應(yīng)對方面的隊伍建設(shè)，以不斷提升政府的風(fēng)險應(yīng)對能力。二是促進社會組織的積極參與。社會組織的專業(yè)性、自愿性和公益性，使得其在風(fēng)險治理中具有自身的優(yōu)勢。構(gòu)建韌性治理體系應(yīng)當(dāng)進一步發(fā)揮社會組織在風(fēng)險治理中響應(yīng)迅速、行動專業(yè)等優(yōu)勢，不斷提升社會組織的風(fēng)險治理能力。三是拓展企業(yè)參與方式。盡管越來越多的企業(yè)既具備參與風(fēng)險治理的意愿，又具備參與風(fēng)險治理的資源，不過整體而言，當(dāng)前企業(yè)參與風(fēng)險治理的方式仍較為單一，為此應(yīng)該增強企業(yè)與政府、社會組織、社區(qū)等的聯(lián)系對接，不斷拓展企業(yè)參與風(fēng)險治理的渠道和方式。四是積聚社區(qū)社會資本。基層社區(qū)是風(fēng)險治理的一線陣地，構(gòu)成了韌性治理體系的堅固堡壘。社區(qū)社會資本的積聚往往與基層黨建引領(lǐng)、志愿者作用發(fā)揮、社區(qū)能人群體帶動等因素密切相關(guān)。具有豐沛社會資本的社區(qū)，往往居民間的信任度比其他社區(qū)更高，凝聚力和社區(qū)韌性也更強。五是大力培育韌性居民。一個韌性治理體系，最終體現(xiàn)在作為社會基本構(gòu)成單元的居民是否具有韌性。培育韌性居民，一方面需要增加居民有關(guān)風(fēng)險應(yīng)對的專業(yè)知識和技能儲備，另一方面需要提升居民應(yīng)對風(fēng)險和不確定性的心理韌性。

第三，著力完善韌性治理制度。韌性治理制度是韌性治理體系的核心構(gòu)成部分，也是韌性治理體系有效運作的堅實保障。近年來，我國在風(fēng)險治理制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了明顯成績，然而與風(fēng)險治理面臨的任務(wù)和要求相比，仍然存在一定的不相適應(yīng)之處。要構(gòu)建韌性治理體系，需要進一步加強風(fēng)險治理制度建設(shè)。一是完善應(yīng)急立法體系。當(dāng)前，隨著風(fēng)險因素的不斷增多和日益復(fù)雜，出現(xiàn)了一些風(fēng)險治理領(lǐng)域的立法空白點，對此應(yīng)不斷拓展應(yīng)急立法的覆蓋面，力求風(fēng)險治理的各個方面都有法可依。此外，隨著風(fēng)險情境的變遷，對一些已經(jīng)不適應(yīng)環(huán)境要求的應(yīng)急立法，應(yīng)及時進行修訂更新，以增強應(yīng)急立法的適用性。二是加強應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。近年來，從中央到地方都非常重視應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，已經(jīng)初步形成了一個立體式的應(yīng)急預(yù)案體系。不過現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系仍然存在一些不足，例如，有的地方?jīng)]有對一些新出現(xiàn)的風(fēng)險領(lǐng)域及時制定預(yù)案，存在預(yù)案缺口；有的地方制定的應(yīng)急預(yù)案沒有及時更新，存在時間滯后性；有的地方的應(yīng)急預(yù)案更多停留在紙面上，缺乏實際的針對性演練。對此，應(yīng)當(dāng)進一步重視應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，不僅隨著風(fēng)險情境的變遷及時推進應(yīng)急預(yù)案的更新，而且結(jié)合具體實際大力推進應(yīng)急預(yù)案的演練，以增強應(yīng)急預(yù)案的實效性。三是培育現(xiàn)代應(yīng)急文化。應(yīng)急文化是韌性治理體系的內(nèi)核，在韌性治理中發(fā)揮著潛移默化的重要作用。培育現(xiàn)代應(yīng)急文化，要求治理系統(tǒng)大力強化韌性思維，形成和不斷增強組織的危機學(xué)習(xí)氛圍，不斷提升組織的風(fēng)險應(yīng)對能力。

第四，持續(xù)健全韌性治理機制。治理機制是風(fēng)險治理體系的重要組成部分。近年來，隨著應(yīng)急管理體制改革的持續(xù)推進，我國風(fēng)險治理機制正在由傳統(tǒng)事前、事中、事后較為脫節(jié)的碎片化模式向事前、事中、事后并重的全過程模式轉(zhuǎn)型。構(gòu)建中國韌性治理體系，要求持續(xù)健全韌性治理機制，為此，應(yīng)從如下幾個方面著力采取措施。一是強化事前的應(yīng)急準(zhǔn)備。風(fēng)險因素一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的突發(fā)事件，可能在短時間內(nèi)帶來嚴(yán)重的沖擊。為了減少風(fēng)險造成的潛在損失，應(yīng)高度重視突發(fā)事件發(fā)生前的準(zhǔn)備工作，例如，著力加強對風(fēng)險源的監(jiān)測預(yù)警，不斷強化預(yù)案的建設(shè)和演練。二是強化事中的應(yīng)急回應(yīng)。一旦發(fā)生突發(fā)事件，治理系統(tǒng)應(yīng)作出及時有效的回應(yīng)，而回應(yīng)的及時性和有效性，又與治理系統(tǒng)的信息收集匯總能力、決策能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等存在密切的關(guān)聯(lián)。為此，應(yīng)當(dāng)在平時加強治理系統(tǒng)的上述能力建設(shè)，以便在突發(fā)事件發(fā)生時平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能夠及時順暢進行并取得實效。三是強化事后的情境恢復(fù)。風(fēng)險治理的理想目標(biāo)是實現(xiàn)情境的完全恢復(fù)，使遭遇外來沖擊的空間和群體恢復(fù)至突發(fā)事件發(fā)生前的狀態(tài)。但這一狀態(tài)對于一些遭遇嚴(yán)重外來沖擊的空間和群體而言，在特定期限內(nèi)可能很難達到。那么，從韌性的角度而言，就需要使系統(tǒng)盡快達到一個新的穩(wěn)定狀態(tài)。值得注意的是，不管達到原來的穩(wěn)定狀態(tài)還是新的穩(wěn)定狀態(tài)，都既需要重視物理情境的恢復(fù)，也需要重視心理情境的恢復(fù)。

第五，不斷強化治理工具支持。風(fēng)險治理任務(wù)的完成和目標(biāo)的實現(xiàn)離不開一定的工具支持。尤其是隨著現(xiàn)代社會風(fēng)險因素的不斷增多、疊加和共變，風(fēng)險治理面臨的挑戰(zhàn)不斷增大。在此背景下，提升風(fēng)險治理的績效，更離不開包括數(shù)字技術(shù)在內(nèi)的治理工具的賦能。這對于構(gòu)建中國韌性治理體系而言，顯得非常重要。對此，應(yīng)當(dāng)著重從兩個方面不斷強化治理工具的支持。一方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險治理的具體需要有選擇地采用適用的治理工具。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，可供風(fēng)險治理系統(tǒng)使用的工具也不斷增多，但并非每一種工具都是同等適用的。對此，應(yīng)當(dāng)摒棄盲目求多和一味標(biāo)新立異的不當(dāng)心態(tài)，而是根據(jù)風(fēng)險治理的實際需要，選擇最適用的治理工具。另一方面，隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，各地都在大力推進數(shù)字技術(shù)賦能風(fēng)險治理，為增強風(fēng)險治理效果提供了重要的技術(shù)支持。然而也必須理性地看到，技術(shù)具有雙刃劍效應(yīng)，一些治理技術(shù)在為風(fēng)險治理賦能的同時，也可能帶來潛在的風(fēng)險。對此，治理主體在采用治理技術(shù)賦能風(fēng)險治理時，應(yīng)當(dāng)清醒認識并有效應(yīng)對其可能帶來的風(fēng)險。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、應(yīng)急管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系上海市教育發(fā)展基金會和上海市教育委員會“曙光計劃”項目“城市環(huán)境沖突治理機制優(yōu)化研究”（項目編號：19SG48）階段性成果】

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責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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