摘 要:《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“建立現(xiàn)代財稅金融體制”“健全政府債務管理制度”。制定科學合理的地方債務管理體制，對促進經(jīng)濟增長和防控金融風險具有重要意義。當前，地方政府債務中的隱性債務問題已經(jīng)成為影響中國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的重要因素，防范和化解隱性債務風險也已成為推進全面深化改革的一項關(guān)鍵內(nèi)容。為此，分析地方隱性債務風險與金融風險、財政風險和經(jīng)濟增長之間的傳導機制，并根據(jù)實地考察調(diào)研，研究當前我國地方隱性債務管理中存在的問題，對于化解地方隱性債務危機具有重要意義。

關(guān)鍵詞:地方債 債務危機 風險傳導 隱性債務 債務管理

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

地方隱性債務是指地方政府直接負債之外，地方政府違法違規(guī)擔保和承擔一定救助責任的債務。在2013年的地方政府債務統(tǒng)計過程中，國家審計署提出了一個相對權(quán)威的歸類，地方政府債務被分為三個大類：首先是地方政府需要償還的債務，其次是地方政府需要擔保的債務，最后一種則是可能需要地方政府出手救助的債務。在這個歸類中，前兩種被認為是顯性債務，而可能需要救助的債務被定義為隱性債務，其中包括由非財政資金償還的政府融資平臺公司、未得到地方政府（包括政府部門和機構(gòu)）擔保的經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位的債務，但并不包含欠債于其他單位和個人的債務。而地方隱性債務，便是現(xiàn)階段需要預防的地方性政府債務風險中的核心，也是本文探討的重點對象。

地方隱性債務的風險傳導機制

本部分主要討論地方債務風險向金融風險、財政風險和經(jīng)濟增長風險三個方面擴散的傳導機制。

地方隱性債務風險與金融風險

目前，中國地方性隱性債務問題和金融行業(yè)風險因素之間存在互為加劇與擴散因素的緊密關(guān)系，形成了風險的“雙螺旋”形態(tài)。這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為，地方隱性債務會對金融部門的資產(chǎn)負債表帶來負向沖擊，進而影響金融；同樣金融風險的增長也可通過一般均衡效應對地方隱性債務的風險進行放大。

具體來說，地方隱性債務風險和經(jīng)濟風險的信息交流途徑可以被劃分為兩個層面：一方面，地方政府融資機構(gòu)及其相關(guān)體系的產(chǎn)生，以及城市基礎設施投資債券評級，其實是對債務風險的真實情況的掩飾，從而使得這些風險向經(jīng)濟各個領域擴散；另一方面，地方政府在金融機構(gòu)的貸款過程中過度干預，引發(fā)了大量的定向貸款的產(chǎn)生，由于融資平臺公司和政府配置資產(chǎn)的收益率較低，導致地方政府還款壓力上升；隨后，地方政府的償債壓力又會導致對土地財政的高度依賴，形成了土地市場泡沫，增加了金融風險；同時，為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)而出臺的穩(wěn)健型貨幣政策和積極的財政政策組合，加大了地方政府的融資難度和還債壓力，進一步提高了金融風險發(fā)生的概率。

地方隱性債務風險和財政風險

地方政府融資機構(gòu)內(nèi)部存在著不應忽視的財政風險，這主要反映在資金的獲取、操作和管理領域。具體來說，融資機構(gòu)的資本一般由地方財政部門和相關(guān)機構(gòu)通過注入財政基金、分配土地、公有財產(chǎn)股份或債券方式進行建構(gòu)，財政風險可能因債務償還風險而間接觸發(fā)；現(xiàn)有多數(shù)籌資機構(gòu)，其投資貸款主要用于全公益或半公益項目，這導致了機構(gòu)盈利能力不足，地方政府還債中的“借新還舊”和拖欠付款問題特別突出；道德風險和逆向選擇是導致資金管理上出現(xiàn)財政風險的人為因素，部分籌資機構(gòu)的債務資金未得到及時或適當?shù)墓芾?，這削弱了其為公共基礎設施融資的作用，間接放大了地方政府的收入和開支的不足，刺激了地方政府的二次融資需求，增大了地方政府的融資風險，同時這些風險可能進一步轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑陲L險。

地方財政問題的核心就是財政資金的使用效果，而隱性債務則是由財政效率不高所導致的，這就是地方性財政問題的外在表現(xiàn)。如果由于過度赤字而忽視了對社會資金的合理導向，由低效財政引發(fā)的地方隱性債務以及地方財政風險就會成為大概率的事件。因此，我國需要把地方財政問題當作重要課題，不能僅僅根據(jù)債務規(guī)模來做出評估，而應該考慮到財政資金使用效率。此外，為了提升地方財政支出效率，應該從政府債務結(jié)構(gòu)、產(chǎn)能、民眾消費力度、社會投資力度、市場交易效率、金融貸款環(huán)境、國家戰(zhàn)略規(guī)劃以及地區(qū)治理等多方面入手，以降低政府債務規(guī)模直接轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截斦L險。

地方隱性債務風險和經(jīng)濟增長風險

當?shù)胤絺鶆者^高時，它可能對經(jīng)濟全局產(chǎn)生負面效應。以我國地方債務的形成及其擴展為例，地方債務可能催生通脹，擠出私人投資和家庭消費，以及阻礙產(chǎn)業(yè)的進步和經(jīng)濟構(gòu)造的調(diào)優(yōu)。它還會通過影響貨幣政策及對房地產(chǎn)調(diào)節(jié)政策的制約，妨礙國家對宏觀經(jīng)濟的管理。債務逾期可能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟風險，因此，務必在政府履約的情況下探究政府債務的穩(wěn)步上升對經(jīng)濟的影響。研究發(fā)現(xiàn)：政府債務的大小與經(jīng)濟的增長之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系；政府債務會通過社會投資、資本配置效益、金融風險、利稅扭曲、財政政策能力和全要素生產(chǎn)率影響國民經(jīng)濟的發(fā)展。

總的來看，如果想要有力地管理地方債務并對債務風險進行預防和化解，就必須抓緊構(gòu)建中央和地方的新財政關(guān)系，以此從根本上遏止地方政府債務的上升趨勢；需要建立適應新時代需要的地方政府投融資架構(gòu)，糾正地方政府投融資思路上的失誤；也要明確各個監(jiān)管層級，構(gòu)建出地方公共債務管理的持久合作機制，從財政和金融兩個角度共同提高地方政府融資的約束力。

當前地方隱性債務管理面臨的挑戰(zhàn)和困難

地方政府對于潛在債務危機的認識仍不充分。目前，這些危機的發(fā)生集中在城市及其中各類項目，其中最常見的就是城市的基礎建設項目的債務。一旦債務風險發(fā)生，政府有責任進行財政救援，這在實際中已有所驗證。從法律的角度來看，政府并不需要直接承擔這種債務的還款責任。然而實際上，由于這些債務涉及到公益項目，如果地方政府不能及時償還，還款責任會逐級上升到更高一級的政府。

根據(jù)最近的調(diào)查結(jié)果，“吃飯型財政”地區(qū)的財政狀況明顯較差，一些地級市的財政問題突出。“三保”地區(qū)的財政狀況也受到影響，盡管固定支出沒有受到影響，但是由于減免稅款以及此前新冠疫情的影響，使得收入與支出的比例失衡，從而使得償還債務的能力減弱，這一點也是不可忽視的。在此情況下，中央政府并未及時采取措施來幫助地方政府解決其潛在的債務困境，這就使得“自責自負”成為一個重要的警示。因此，省級政府面臨的潛在的債務壓力更加沉重，必須承擔起相關(guān)的責任。

地方政府債務處理方法單一，導致債務償還期漫長

國家要求各地方政府根據(jù)自身實際情況，設計五年到十年的債務清償規(guī)劃。債務清償?shù)膶嵤┓绞接幸韵聨c：利用每年的預算，超出預期的收入，以及活動的財政資金進行還款；通過轉(zhuǎn)移政府的股權(quán)和經(jīng)營的國有財產(chǎn)權(quán)益來進行償還；公司和機構(gòu)通過項目的結(jié)余資金和運營收益來進行償還；將穩(wěn)定現(xiàn)金流的合法債務轉(zhuǎn)為公司運營的債務；公司和機構(gòu)與金融機構(gòu)協(xié)商，通過新貸款來償還舊的貸款，或者延長貸款期限的方式來進行償還。

當前各地采取的主要措施是整合財政資源，將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)的運營負債，以及通過核銷、減少債務等方式，以期有效緩解債務問題，但這些措施仍然存在著較大的局限性。執(zhí)行這些方法時，經(jīng)濟環(huán)境和平臺公司的經(jīng)營狀況等諸多因素會對此產(chǎn)生影響，另外，對政策理解存在的誤區(qū)等因素也會使得債務整理的進度變得緩慢。第一，受近幾年經(jīng)濟下行、疫情防控等多重壓力影響，部分縣市的財政狀況大幅下降，預存的償還債務的資金無法按計劃實現(xiàn)。第二，許多企業(yè)試圖將部分負債轉(zhuǎn)變?yōu)楣镜慕?jīng)營負債，以期獲得更多的資金，然而，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，債務人、債權(quán)人和地方政府之間的意見存在分歧，許多企業(yè)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從而無法滿足償還債務的需求。第三，在債務清償過程中，如果沒有足夠的證據(jù)，例如建設項目的結(jié)算、核算和審計報告，或者債權(quán)人放棄權(quán)利的法院裁決和同意書，都將無法提供有效的支持。第四，對于隱性債務解決過程中可能產(chǎn)生的利息及其他費用并沒有進行深思熟慮，也未制定對應的處置方案，因此可能引發(fā)新的債務問題。第五，在各地方處理債務的計劃中，大家普遍寄望于政策性銀行的參與，用低息貸款來替代高債。盡管當前的政策傾向于讓地方政府承擔風險，但中央政府仍然強調(diào)，在處理地方政府隱性債務時，應當充分考慮地方的實際情況，并加以有效的管理。

金融市場的作用尚未得到充分發(fā)揮

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，各地已經(jīng)開始積極整合和利用金融資源，并在金融機構(gòu)的支持下，對現(xiàn)有的債務進行延期和轉(zhuǎn)型，以減輕風險。但是，根據(jù)國家發(fā)布的地方政府投融資活動的相關(guān)文件，各家金融機構(gòu)在審核階段變得更加謹慎，紛紛提高了審核權(quán)限，嚴格限制了業(yè)務的合法性和融資規(guī)模，從而降低了審核通過的可能性。金融機構(gòu)對于資金使用的透明度審核卻非常嚴格，涉及活期貸款等非固定貸款的轉(zhuǎn)型業(yè)務難以得到通過。

融資平臺的改造與升級需要深化

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在大多數(shù)融資平臺并未進行實質(zhì)性的運營，過分依賴財政補助，而且難以用收益來清償當年的債務本金和利息。這些融資平臺的改變和提升步伐過于緩慢，還未具有自行運營和承擔盈虧的能力，幾乎一直以借貸新資金償還舊債的形式維持運營。

完善地方隱性債務管理的對策建議

嚴控地方政府隱性債務增量

在2021年4月，國務院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》。這份文件明確指出，把對地方政府隱性債務風險的應對和防范視為關(guān)鍵的政治紀律和規(guī)則，要堅決限制隱性債務的增長，合理地處理和解決已有的隱性債務。完善常態(tài)化的監(jiān)督體制，并加大日常監(jiān)督管理的力度，堅決禁止在新項目中增加隱性債務，且不準許開展新的工程項目。為了確保公共利益的平等受益，必須加大對公共服務領域的監(jiān)督，確保財政支出的合理使用，避免濫用財力來支持非法活動。同時，也要堅決打擊任何形式的非法貸款和非法集資。

如前所述，普遍存在的地方政府隱性負債，其根源主要源于地方政府在財政上的壓力。因此，防止地方政府隱性債務的增長需要通過以下幾種方法：第一，切斷隱性的貸款渠道，適當開放合法的貸款渠道，并通過科學合理的地方政府債券發(fā)行和使用來緩解地方政府的財政壓力；第二，改進地方官員的業(yè)績評價機制，特別是提高財政持續(xù)性和民生投入績效等指標在整體評價機制中的地位和權(quán)重，遏制地方官員違規(guī)借款的動機；第三，逐步使隱性債務公開化，使地方政府債務管理更加公開、透明，完全發(fā)揮政府債務的調(diào)控作用，提高公共資源的配置效率，使其與市場經(jīng)濟的發(fā)展相適應，提升國家的治理能力，為現(xiàn)代經(jīng)濟體系的建設做好服務。

多渠道增加償債資金來源

就地方政府隱性債務的償還而言，在國家堅決不提供援助，堅持“誰養(yǎng)的孩子誰負責”的大原則下，地方政府大力尋找償債財源才是可行的出路。

首先，要充分采用各類的債務化解手段。除了采取傳統(tǒng)的預算資金結(jié)清債務的方式，也鼓勵和指導地方政府采取更多的回款策略，比如通過資產(chǎn)劃歸、營業(yè)權(quán)變賣等方式，為國有企業(yè)注入資金，提升其籌款能力；同時，也可以采取轉(zhuǎn)讓政府股份、經(jīng)營性國有財產(chǎn)權(quán)益以及借用隱性債務對應的項目周轉(zhuǎn)金及營業(yè)收益的方式，以及混合所有制改革等措施，有效激發(fā)政府資產(chǎn)的價值，從而實現(xiàn)債務的有效償還。通過改善資產(chǎn)管理，縮短政府預算的收支周期，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。其次，加強對項目和部門未使用的資金的回收，以此增加償還款項的資金來源。最后，需要精心管理土地資源，擴大公共預算的調(diào)整范圍，確保“三保”項目的基本需求得到滿足，同時也為債務化解提供強大的支持。

優(yōu)化現(xiàn)有政策，提速隱性債務化解進程

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地不能全然依賴地方政府自身來解決隱性債務問題。必須進一步增強中央層面的統(tǒng)籌能力，并嚴格執(zhí)行各種政策。

第一，債務置換的強度是關(guān)鍵。關(guān)注隱性債務的正常運營是至關(guān)重要的，中央政府應該加強對短期償債壓力較大的地方政府隱性債務的管理，并制定出更加合理的期限限制，以及降低債務利息成本的具體措施。倡導中央政府一致調(diào)度，盡早制訂明確的操作步驟，保證在既定的標準內(nèi)進行“借新還舊”的措施能持續(xù)實施。緩和金融市場的緊張氛圍，激發(fā)各類金融機構(gòu)主動參與，全力配合地方政府處理隱性債務的置換事宜。綜合平衡非標準類債務、非項目債務等關(guān)鍵難題，采用“借款置換非標債務”的辦法，以一般的貸款方式發(fā)放到各地方平臺，主要用于替代在監(jiān)管平臺中高成本的非標準債務。重新組織債務結(jié)構(gòu)，緩解償還壓力，優(yōu)先處理期限較短、影響范圍較大、利率較高、必須按時完成預期的債務，以降低成本，緩解緊張局勢，避免潛在的債務鏈斷裂風險。

第二，需要通過積極的獎勵及問責的辦法，結(jié)合起來處理隱性債務。為了提高地方政府的工作效率，應該采取一些措施，如考核評價、晉升等，來鼓勵工作人員、金融機構(gòu)和相關(guān)組織的積極性，激勵創(chuàng)新，減少隱性債務，從而有效降低風險。此外，還應該加強對責任追究的執(zhí)行，確保責任得到充分落實。為了有效地管控地方政府的隱性債務，應當建立起專門的巡視機構(gòu)，以確保地方政府負起其應盡的義務。

第三，中央政府在更多的縣級和更高的層級實行試行項目，從而增大全方位無隱性債務的試點覆蓋面。基于2019年和2020年在這些縣級進行的隱性債務化解試點，對于所有的地級市以下的紅色警告地區(qū)進行處理，并利用政府債務上限，將部分隱性債務轉(zhuǎn)化為公開的債務。在地方政府債務的限定額度之內(nèi)，可以發(fā)行專項債券，將必須強制償還的部分隱性債務轉(zhuǎn)為政府債務，并在預算中進行統(tǒng)一管理。這樣可以將“未公開賬目”轉(zhuǎn)為“公開賬目”，并承接所有的職責和負擔，以推動地方政府的長遠發(fā)展，更符合地方政府利益。

加快推進地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級

針對負責處理地方政府隱性債務以及提供籌資建設服務的金融平臺，其職責就是不逾越潛在債務的界限，并解決現(xiàn)存的債務問題，這就標志著其籌款和發(fā)展需要在更公開透明的市場環(huán)境下進行。此外，平臺企業(yè)應促進分類精確的區(qū)域性籌資平臺轉(zhuǎn)型升級，這也是處理債務問題的根本辦法。因此，應鼓勵中央政府全面廢止融資平臺目錄制度，實施融資平臺的退出機制，優(yōu)化滿足資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金流量覆蓋率等多項技術(shù)指數(shù)的融資平臺退出，以加快推動地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，其目的就是主動籌措資金，徹底清除潛在的地方政府債務余額。對公共工程項目如污水處理、餐飲垃圾處理、停車場、加油站、充電樁等的債務，可以考慮賦予特許權(quán)，以市場化方式，利用“市盈率”原理稀釋債務風險?？梢越栌靡焉鲜械墓具M行重組，或者設立新的公司，讓一定規(guī)模的公用類企業(yè)整體上市。

進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化財政體制改革

第一，應當對地方政府的財權(quán)和事權(quán)進行重組，進一步厘清中央與地方的財政職責和還款義務，強化中央的角色，減緩中央和地方共同代理。需設立明晰的財政開支規(guī)則，并結(jié)合財政負擔與人民生活需求來適當設定公共服務標準。長遠看，進一步深化財政體制改革是解決地方政府隱性負債問題的核心。地方政府的隱性債務，本質(zhì)上是財政行為的變異，其背景是不合理的財政環(huán)境。在目前中央與地方財權(quán)和事權(quán)不均衡的現(xiàn)狀下，事權(quán)的過大擴張是導致地方政府債務負擔過重的主因，也是地方政府的無奈之選。龐大的事權(quán)導致了巨額的付款責任，而付款責任的過大則等于沉重的債務壓力。為永久解決此問題，各級政府的權(quán)責需要明確，中央政府須承接更多的職責，例如在義務教育、社會保障和環(huán)保領域承擔更多責任。

第二，為了有效減少地方政府的債務負擔，應當從“生產(chǎn)建設投資”型政府向“公共服務”型政府轉(zhuǎn)變，摒棄以追求短期利益為重點的政績觀，并加強對可持續(xù)發(fā)展和民生福祉的考核，以提高政績的影響力。同時還需要配合不同的政策手段，來改革地方政府的履責方式和評價標準。

第三，硬化地方政府預算約束。從短期來看，中央政府對地方政府的緊急援助，如債務保證、貸款支持、債務寬免，以及允許用新債務替代舊債務等，雖然可以暫時緩和地方政府的債務困厄。然而，從長遠看，中央政府要徹底根除地方政府債務負擔和債務風險所帶來的各種問題，就必須強化預算制約，斷開軟預算制約與金融危機之間的連帶關(guān)系。嚴格的預算約束是防止金融危機的重要工具?，F(xiàn)階段，應借著執(zhí)行新的《預算法》提供的機會，將地方政府的所有行為都納入統(tǒng)一的資產(chǎn)負債表的管理，使地方政府的行為變得安全、合規(guī)和透明，同時強化對地方政府預算的評估，以實現(xiàn)嚴格地方政府預算制約的目標。

將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于地方債務管理全過程

經(jīng)驗證實，不能將降低債務風險和減少債務規(guī)?；鞛橐徽?，需要賦予債務化解新的理念和新的思維方式，更多地運用市場和法律等新的發(fā)展思維來推動債務化解工作，真正把它作為一種有效的經(jīng)濟杠桿來使用。

第一，地方政府隱性債務的解決過程需要以預防風險為目標，穩(wěn)健地進行。這就需要加強地方政府債務的發(fā)行與流通管理，建設并完善債務風險的監(jiān)測、評估和預警系統(tǒng)，讓政府債務信息更加公開透明。另外，對地方政府隱性債務的償還風險程度來說，并非完全基于債務數(shù)量，還會根據(jù)政府未來的償付能力。

第二，需要綜合考慮地方政府的財務能力、國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變動以及新冠疫情等不可預測的突發(fā)情況，以應對地方政府隱性債務的化解問題。這包括優(yōu)化地方政府債務的評估和審查系統(tǒng)，進一步調(diào)節(jié)地方政府債務上限，對債務率和償債率的限制指標進行放松，以提高可持續(xù)性等措施。

第三，解決地方政府隱性債務問題時，必須在推動發(fā)展和預防風險之間尋求一種平衡。為了更好地應對隱性債務，中央政府應該采取一種更加靈活的政策，即實行“統(tǒng)一管理、專項核算、專項使用”的模式，并在全國范圍內(nèi)設置多個省級以上的償債準備金，以便在短期內(nèi)為未能如期償清的債務提供補助，從而確保財政收入的穩(wěn)定增長。為了應對新債務的償還，計劃通過募集財政基金和土地收益的方式，為債權(quán)人提供更多的幫助。此外，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，還應當鼓勵不同省份之間的合作，共同設立援助性的基金，并利用市場機制幫助債權(quán)人獲得更多的貸款。通過建立一個由當?shù)亟鹑跈C構(gòu)牽頭的救濟基金，并邀請不同行業(yè)的投資者，根據(jù)當前的隱性債務水平來確定其最終的投入數(shù)量，為處理突發(fā)事件提供必要的支持。

【本文作者為中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院、北京財經(jīng)研究基地研究員；本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目（15JZD011）、國家社科基金重大項目（19ZDA057）的階段性成果之一】

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責編：李 懿 ／美編：石 玉