摘 要:自治、法治、德治是傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史基因，也是新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村空間實(shí)現(xiàn)善治的必由之路。鄉(xiāng)村空間治理面臨違法建設(shè)多發(fā)、基層政府盲目決策、部分空白管理、管理方式粗放等顯性挑戰(zhàn)，隨著鄉(xiāng)村功能、人口、產(chǎn)業(yè)等的轉(zhuǎn)型和變化，鄉(xiāng)村空間亟待建立有效支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治系統(tǒng)的治理邏輯和配套制度?？赏ㄟ^(guò)建構(gòu)基于空間治理目標(biāo)（Why）、空間治理主體（Who）、空間治理手段（How）、空間治理制度（What） 的空間治理框架，有效銜接自治、法治、德治“三治融合”理念，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序的本源回歸。

關(guān)鍵詞:“三治融合” 鄉(xiāng)村空間 治理體系 實(shí)現(xiàn)路徑

【中圖分類號(hào)】D422.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)土空間可以分為互不重疊的城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間和鄉(xiāng)村空間，這三類空間并非彼此分割，而是互動(dòng)聯(lián)系。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)國(guó)土空間治理格局已經(jīng)發(fā)生重大變革，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、用途管制全域化、要素統(tǒng)一市場(chǎng)化等由“分”到“統(tǒng)”的發(fā)展趨勢(shì)，這對(duì)重建鄉(xiāng)村空間治理體系、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村秩序的本源回歸提出了新要求。從理論研究來(lái)說(shuō)，一些學(xué)者長(zhǎng)期以來(lái)運(yùn)用根植西方文明的知識(shí)體系和碎片化的中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)思想來(lái)解釋中國(guó)城市空間治理運(yùn)行的體制機(jī)制，缺乏對(duì)根植于中國(guó)本土文化和特色國(guó)情的鄉(xiāng)村空間治理實(shí)踐的深入研究。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“今后一個(gè)時(shí)期，是我國(guó)鄉(xiāng)村形態(tài)快速演變的階段。建設(shè)什么樣的鄉(xiāng)村、怎樣建設(shè)鄉(xiāng)村，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。”本文以鄉(xiāng)村空間作為研究客體，探討構(gòu)建“三治”嵌套的鄉(xiāng)村空間治理體系的實(shí)現(xiàn)策略。需要指出的是，鄉(xiāng)村治理理論上主要分為社會(huì)治理和空間治理兩個(gè)維度，但現(xiàn)實(shí)中并未有嚴(yán)格的界限區(qū)分。

“三治”理念在鄉(xiāng)村空間治理中的運(yùn)用及變遷

自治、法治、德治是傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史基因，在“三治融合”治理思想的指導(dǎo)和熏陶下，鄉(xiāng)村治理形成了有序的樹(shù)狀社會(huì)管理體系和點(diǎn)狀空間治理體系。自治是鄉(xiāng)村空間治理的前提，從歷史上看，宋代以前，國(guó)家治理層級(jí)在四級(jí)（如秦、隋從中央到鄉(xiāng)里為中央、郡、縣和鄉(xiāng)等四級(jí)）、五級(jí)（如唐從中央到鄉(xiāng)里為中央、道、州、縣和鄉(xiāng)等五級(jí)）徘徊，以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行基層管理。法治和德治相輔相成，作為鄉(xiāng)村秩序維護(hù)的重要手段主要通過(guò)官化的“保甲”制度（側(cè)重社會(huì)治理）、工官制度（側(cè)重空間治理）*和自有的族權(quán)權(quán)威（兩種兼具）發(fā)揮作用，并在尊儒重教、等級(jí)秩序、地位尊卑、控制欲望等背景下形成正式治理和非正式治理兩種制度。自治、法治、德治在古代鄉(xiāng)村空間治理中發(fā)揮作用的切入點(diǎn)存在差異，其中自下而上的以倫理倫常為基礎(chǔ)的自治以“德治”和非正式制度為主，主要包括村規(guī)民約、地方習(xí)俗、風(fēng)水理念等；自上而下的中央權(quán)威在鄉(xiāng)村地區(qū)的官治則以“法治”和正式制度為主，如隋唐時(shí)期的律令格式以及明代的典、律、令、例等；二者 “一經(jīng)一緯”保證鄉(xiāng)村地區(qū)的有序運(yùn)行。宋以后“皇權(quán)不下縣”，縣以下形成了鄉(xiāng)土中國(guó)“無(wú)為政治”的格局，治理邏輯基本符合三個(gè)要求：一是考慮治理效能，達(dá)到低成本；二是明確治理目的，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)政權(quán)；三是實(shí)現(xiàn)有限治理，做到不擾民。

新中國(guó)成立后，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間治理理念和邏輯被全面顛覆。始自于上世紀(jì)五十年代的中國(guó)農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)在某種程度上破壞了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序。單純依靠行政指令實(shí)施鄉(xiāng)村管制，無(wú)法有效回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面需求，鄉(xiāng)村空間治理呈現(xiàn)出在全面管制和放任不管兩種極化現(xiàn)象之間搖擺的特點(diǎn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益至上的文化邏輯沖擊著鄉(xiāng)村固有價(jià)值，鄉(xiāng)村社會(huì)的文化價(jià)值和信仰體系、表達(dá)形式、結(jié)構(gòu)設(shè)置、文化載體都發(fā)生了歷史性的嬗變，導(dǎo)致以農(nóng)耕文明為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村文化人文傳統(tǒng)和價(jià)值觀念日漸式微。再加上支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化系統(tǒng)的空間治理制度不健全，如鄉(xiāng)村建設(shè)管理領(lǐng)域主要依靠2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和1993年出臺(tái)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，輔之部門(mén)規(guī)章和政策文件形成簡(jiǎn)易化的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可制度，許可中建設(shè)使用年限、退出機(jī)制、損害補(bǔ)償、恢復(fù)機(jī)制、許可收費(fèi)、糾錯(cuò)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等缺乏系統(tǒng)制度設(shè)計(jì)；又如自然資源管理領(lǐng)域主要依靠土、林、水、海、礦等資源要素依托各自單項(xiàng)法及其對(duì)應(yīng)的主責(zé)部門(mén)職能，通過(guò)行政許可、空間規(guī)劃、用途管制、重大項(xiàng)目等方式實(shí)現(xiàn)資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用，農(nóng)業(yè)空間呈現(xiàn)出依自然資源要素分而治之的特征，自然要素的系統(tǒng)性、人地關(guān)系的協(xié)調(diào)性被人為分割。

當(dāng)前鄉(xiāng)村空間治理面臨多重挑戰(zhàn)

在自治不足、德治缺位、法治缺失的背景下，鄉(xiāng)村空間治理面臨多重挑戰(zhàn)。包括農(nóng)民在集體土地上自行其事的建設(shè)行為屢見(jiàn)不鮮；違反村民意愿的強(qiáng)制實(shí)施和暴力執(zhí)法現(xiàn)象頻繁發(fā)生；政府部門(mén)間協(xié)同性不足，存在目標(biāo)沖突、政策沖突、事權(quán)沖突、轉(zhuǎn)用困難等問(wèn)題；政府和企業(yè)之間雙向不信任，契約不可靠和承諾不可信問(wèn)題突出；等等。歸結(jié)起來(lái)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

違法建設(shè)多發(fā)

在資本利益驅(qū)動(dòng)下，很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)了普遍性違法建設(shè)。一些近郊村莊由于靠近大城市主城區(qū)，且房屋租金與主城區(qū)相比較便宜，常吸引大量外來(lái)人口在此租房，出于獲得更多收益的目的，少批多建和違建行為時(shí)有發(fā)生。另外，一些遠(yuǎn)郊村莊為獲取更多賠償，借助村莊拆遷撤并節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)可以滿足城市建設(shè)需求的契機(jī)，或者搭建彩鋼棚頂致使整個(gè)宅基地“不見(jiàn)天日”，或者未經(jīng)批準(zhǔn)向上加蓋卻沒(méi)有有效封閉形成門(mén)窗空洞現(xiàn)象。以上種種亂象說(shuō)明了鄉(xiāng)村空間治理中德治和法治的式微乃至缺失。最近幾年，國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)頻繁下發(fā)制止耕地“非農(nóng)化”和防止耕地 “非糧化”的政策文件，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國(guó)辦發(fā)明電[2020]24號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2020]44號(hào)）、《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)[2021]166號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)[2021]6號(hào)）等。盡管這些政策出臺(tái)后很多違法行為得到了有效遏制，鄉(xiāng)村空間治理取得了很大進(jìn)步，但因?yàn)槿狈皶r(shí)發(fā)現(xiàn)和快速制止違法行為的制度性保障和實(shí)效性管控措施，一些鄉(xiāng)村空間又出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題。以廣東清西三鎮(zhèn)為例，大量基本農(nóng)田的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難，農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入大降，由1300元/畝降為500元/畝，部分農(nóng)地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

基層政府盲目決策

與歷史上鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為村莊百姓共同出資、出工出勞修建的鄉(xiāng)村自下而上的民間精英主導(dǎo)模式相反，我國(guó)鄉(xiāng)村空間治理與公共服務(wù)供給基本以政府為主導(dǎo)，形成了鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的政府行政主導(dǎo)模式。一些基層政府采取運(yùn)動(dòng)式、一次性、單方面決策的項(xiàng)目形式，自上而下進(jìn)行價(jià)值輸出，以顯性表達(dá)的“授之以魚(yú)”的方式推進(jìn)不同名目的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。這雖然能夠在短期內(nèi)改變鄉(xiāng)村的表象，但很難觸及鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的本質(zhì)，甚至引發(fā)了一些新問(wèn)題。例如，鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了個(gè)別政府依靠強(qiáng)制權(quán)力推行土地整理和增減掛鉤項(xiàng)目，加之農(nóng)民缺乏自主決策的渠道和機(jī)會(huì)，農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量參差不齊；又如，單純依靠政府財(cái)政推進(jìn)涉農(nóng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)（如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)）或向鄉(xiāng)村提供主要公共服務(wù)，使得村民高度依賴政府，缺乏主動(dòng)性，“等靠要”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

部分管理空白

從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理的全生命周期角度來(lái)看，鄉(xiāng)村空間治理各個(gè)階段均面臨不同形式的困難和挑戰(zhàn)：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，鄉(xiāng)村空間治理以項(xiàng)目為主要實(shí)施方式，除少量重大項(xiàng)目外，基層的一般建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)難度大，容易陷入策劃無(wú)人、申請(qǐng)無(wú)門(mén)、資金無(wú)源的困境。在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，尤其改革過(guò)渡期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)治理矛盾頻發(fā)，出現(xiàn)了諸如鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容與規(guī)劃管理需求錯(cuò)位，鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)度借鑒城市規(guī)劃理論，總體設(shè)計(jì)水平不高，規(guī)劃編制滯后難以支持鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作等問(wèn)題。在建設(shè)施工層面，小體量、低成本、高質(zhì)量、保安全的鄉(xiāng)村建設(shè)制度、安全監(jiān)管制度等尚未建立，自建房的安全責(zé)任體系處于被動(dòng)的“兜底”狀態(tài)，安全事故時(shí)有發(fā)生；缺少針對(duì)集體土地臨時(shí)建設(shè)的管理辦法和用地指標(biāo)，導(dǎo)致公共設(shè)施項(xiàng)目或是無(wú)法完整落地，或是不得不違法占用農(nóng)用地建設(shè)。在運(yùn)營(yíng)管理層面，各領(lǐng)域的管理均存在制度性空白和漏洞，如資金保障方面相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用缺乏制度性保障，公共設(shè)施建而未用、低效利用現(xiàn)象普遍；對(duì)于一調(diào)、二調(diào)或三調(diào)中已成事實(shí)的集體用地等歷史遺留問(wèn)題，缺少再利用的政策通道，無(wú)法有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源；鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施缺少規(guī)劃許可的詳細(xì)規(guī)定，申請(qǐng)材料、程序以及批后監(jiān)管等缺乏依據(jù)。

管理方式粗放

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。但現(xiàn)實(shí)中卻有一些基層政府行政效能低下，治理思路、治理內(nèi)容、治理手段、治理效率等難以滿足鄉(xiāng)村快速發(fā)展需求。特別地，當(dāng)鄉(xiāng)村空間治理跟不上市場(chǎng)、政策跟不上實(shí)踐，就容易出現(xiàn)一管就死、一放就亂的局面。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)用地管理。在村莊規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地不增加的情況下，農(nóng)用地與建設(shè)用地的置換、轉(zhuǎn)用手續(xù)十分復(fù)雜，鄉(xiāng)村空間治理缺乏快速靈活的農(nóng)村土地利用變更權(quán)力配置，對(duì)于集體建設(shè)用地的管理村集體也缺少自由裁量權(quán)，村級(jí)組織的自治權(quán)力未得到保障。同時(shí)，“一事一議”制度下，多宗集體土地入市的需求難以有效滿足，土地出讓后的監(jiān)管、集體公益性用地許可發(fā)放也缺乏制度性的設(shè)計(jì)，如農(nóng)村集體用地入股缺失審批主體。另外，農(nóng)用地配套用地標(biāo)準(zhǔn)和管理制度缺失、管理靈活性不足，各地區(qū)用地指標(biāo)對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的傾斜普遍不夠，農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展缺少用地指標(biāo)的支持，農(nóng)用地管理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾亟待解決。二是宅基地管理。宅基地閑置與分戶需求無(wú)法滿足同時(shí)存在，一方面，農(nóng)村宅基地空置現(xiàn)象嚴(yán)重。以陜西為例，農(nóng)村地區(qū)宅基地空置率約在1/3左右，實(shí)際戶均宅基地面積遠(yuǎn)大于目前標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，同時(shí)閑置宅基地缺乏回收與可持續(xù)利用的手段。另一方面，受用地條件、占補(bǔ)平衡、審批等因素影響，新增宅基地難以滿足適齡人群的需求。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在對(duì)省市宅基地指標(biāo)執(zhí)行不到位的問(wèn)題，一些地方對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理簡(jiǎn)單粗暴，部分村莊“一刀切”暫停發(fā)放《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，導(dǎo)致一些合理建設(shè)需求無(wú)法得到滿足。

“三治融合”的鄉(xiāng)村空間治理體系建構(gòu)策略

邏輯思路

鄉(xiāng)村空間治理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，歸結(jié)根源是鄉(xiāng)村空間治理制度性缺失和制度性失效。進(jìn)一步地，隨著鄉(xiāng)村功能、人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相應(yīng)引發(fā)對(duì)空間的多維需求與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的土地利用方式的根本性轉(zhuǎn)變，空間利用更為復(fù)雜，鄉(xiāng)村空間亟待建立有效支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治系統(tǒng)的治理邏輯和配套制度。從功能轉(zhuǎn)變來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村功能由早期的提供農(nóng)副產(chǎn)品單一功能轉(zhuǎn)化為集生態(tài)功能、游憩功能、農(nóng)產(chǎn)品提供以及景觀文化功能等于一體的復(fù)合功能。其中，鄉(xiāng)村生態(tài)功能是國(guó)家生態(tài)安全的重要組成部分；鄉(xiāng)村游憩功能是工業(yè)化后期，城市居民由物質(zhì)消費(fèi)轉(zhuǎn)向精神消費(fèi)的生動(dòng)體現(xiàn)；鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品提供功能正面臨著城市消費(fèi)者對(duì)食品安全的關(guān)注和反思所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村發(fā)展契機(jī)——健康農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)村景觀文化功能的不斷發(fā)揮又能帶動(dòng)生態(tài)功能和游憩功能的升級(jí)。從人口結(jié)構(gòu)變化來(lái)說(shuō)，隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，在鄉(xiāng)村居住的一部分主體人口將逐步流入城市，留在農(nóng)村生產(chǎn)生活的主體人口結(jié)構(gòu)可能發(fā)生轉(zhuǎn)變，主要包括原有的種田能手、衣錦還鄉(xiāng)的年輕人和告老還鄉(xiāng)的中等收入群體。從產(chǎn)業(yè)變遷來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展大趨勢(shì)下，鄉(xiāng)村地區(qū)不再只重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，而是以激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力為目標(biāo)，試圖建立健全生產(chǎn)—加工—流通—銷售的綜合型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合體系。可以預(yù)見(jiàn)，隨著鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素由勞動(dòng)力、土地為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向資本、技術(shù)為主導(dǎo)，部分鄉(xiāng)村可能會(huì)因?yàn)槿狈Y本和技術(shù)進(jìn)入的條件，從而面臨經(jīng)濟(jì)衰敗、人口流失加劇、收縮性明顯、自然性破壞、文明性下降等缺失現(xiàn)象；區(qū)位條件較好的鄉(xiāng)村也有可能由于治理能力不足、治理體系不健全，或者缺乏對(duì)于大量涌入的下鄉(xiāng)資本的篩選和整合能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村景觀呈現(xiàn)地域性消失、社會(huì)倫理遭受沖擊、農(nóng)業(yè)生態(tài)出現(xiàn)倒退等。

鄉(xiāng)村空間治理的本質(zhì)是鄉(xiāng)村秩序的本源回歸和制度重構(gòu)，2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：“要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村既充滿活力又穩(wěn)定有序。”構(gòu)建自治、法治、德治“三治”融合的鄉(xiāng)村空間治理體系主要基于國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)屬于國(guó)家和村民自治的國(guó)家法律規(guī)定。展開(kāi)來(lái)講，在遵守規(guī)劃的前提下實(shí)施村民自治，而法治和德治則是人民遵守空間規(guī)范和實(shí)現(xiàn)他律自覺(jué)的重要保障。在“三治”融合的鄉(xiāng)村空間治理體系中，以人為本是核心理念，底線法治、有限自治、全面德治是重要特征，主要目的則有三個(gè)：一是建立資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)底線和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定滿足鄉(xiāng)村保護(hù)需求的管控規(guī)則；二是從引導(dǎo)投入、要素開(kāi)發(fā)、品質(zhì)提升等方面，研究鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施的配置規(guī)則和格局調(diào)整策略，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)；三是建立適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的不同設(shè)施、不同要素的空間生產(chǎn)格局和調(diào)適管理規(guī)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村自然資源升值保值。

基本框架

直面我國(guó)鄉(xiāng)村空間治理面臨的挑戰(zhàn)與治理基礎(chǔ)，可以建構(gòu)空間治理框架，有效銜接自治、法治、德治“三治”融合理念：一是明確空間治理目標(biāo)（Why），樹(shù)立以人為本的鄉(xiāng)村空間治理理念，兼顧生態(tài)環(huán)境、自然資源以及人的發(fā)展權(quán)保護(hù)；二是完善治理主體結(jié)構(gòu)，明確空間治理主體（Who）包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)；三是優(yōu)化空間治理手段（How），強(qiáng)調(diào)法治與德治雙輪驅(qū)動(dòng)，法治管底線，德治謀提升，并充分調(diào)動(dòng)多元主體參與鄉(xiāng)村空間治理的積極性，兼顧公平與效率以及發(fā)展和保護(hù)；四是建構(gòu)空間治理制度（What），明晰該管什么、不管什么，將鄉(xiāng)村既有的非正式制度中的普適部分和有效經(jīng)驗(yàn)上升為正式制度；正式制度在具體執(zhí)行過(guò)程中以當(dāng)?shù)貫楸尘把苌龇钦街贫?，?shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度之間的有效互動(dòng)；開(kāi)啟“法”守底線、形成規(guī)則，“德”控欲望、美化風(fēng)氣，“自”降成本、減少摩擦的鄉(xiāng)村空間善治新局面。

具體路徑

鄉(xiāng)村空間治理需要遵循以人為本、還權(quán)賦能、有序共贏的總體思路，引導(dǎo)參與鄉(xiāng)村治理的各類主體轉(zhuǎn)變治理理念，通過(guò)自治、法治、德治 “三治”融合的治理體制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)契合鄉(xiāng)村實(shí)際利益、實(shí)現(xiàn)村民自我管理、規(guī)范政府協(xié)同治理和提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益等善治目標(biāo)。

一是建立基于信任的鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。鄉(xiāng)村空間治理從多主體參與角度建立互信機(jī)制、實(shí)現(xiàn)思路轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是鄉(xiāng)村精英權(quán)威的再樹(shù)立和鄉(xiāng)規(guī)民約的再?gòu)?qiáng)化。精英的作用如同《荀子·儒效》中所言，“儒者在本朝則美政，在下位則美俗”，建立基于信任的鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，需加大力量培育鄉(xiāng)村能人，健全鄉(xiāng)村人才引進(jìn)和財(cái)富回流機(jī)制，通過(guò)各種手段還原社會(huì)倫理秩序，強(qiáng)化村民對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感、歸屬感，為構(gòu)建新型鄉(xiāng)村秩序奠定社會(huì)基礎(chǔ)。進(jìn)一步地，通過(guò)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化、建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、完善農(nóng)村戶籍遷入遷出制度等提升鄉(xiāng)村吸引力，做到人才引得來(lái)、用得好、留得住。

二是建立基于現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村空間管理制度。鄉(xiāng)村空間管理制度主要包含規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理三個(gè)層面。規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，地方政府和規(guī)劃師應(yīng)制定符合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿的規(guī)劃方案，以及符合國(guó)家政策和適應(yīng)居民發(fā)展訴求的規(guī)劃申請(qǐng)法定程序，通過(guò)設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。建設(shè)施工層面，應(yīng)充分發(fā)揮建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系的作用，提升建筑質(zhì)量，建立房屋定期質(zhì)量評(píng)估、監(jiān)管機(jī)制，做好村莊分類（發(fā)展類、撤并類、維持類和保護(hù)類）規(guī)劃，通過(guò)許可管理、拆除管理、限制管控和強(qiáng)制+引導(dǎo)的雙向管控等手段進(jìn)行空間管制。運(yùn)營(yíng)管理層面，建立鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)保障制度，設(shè)立相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村建設(shè)維護(hù)投入資金，引進(jìn)的項(xiàng)目投資應(yīng)符合居民實(shí)際生產(chǎn)生活需要，制定資金使用約束制度、各項(xiàng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理制度、鼓勵(lì)獎(jiǎng)懲制度、公示公開(kāi)制度、監(jiān)督制約制度，優(yōu)化鄉(xiāng)村自約束、自管理體制機(jī)制，明確實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃師、建筑師制度。

三是建立基于問(wèn)題的系統(tǒng)性實(shí)施方案。宅基地、集體土地使用方面，地方政府可以結(jié)合自身實(shí)際，以縣域?yàn)榉秶贫ńy(tǒng)一的宅基地、集體土地使用政策，包括針對(duì)空置宅基地、缺房戶和分房戶制定宅基地置換政策（應(yīng)允許宅基地的產(chǎn)權(quán)交易，或制定相應(yīng)的征收程序明確收歸集體所有用于公共設(shè)施建設(shè)）；針對(duì)企業(yè)占用的集體土地的使用政策；針對(duì)宅基地置換保障性住房的配套政策；等等。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉