摘 要:漸進式延遲法定退休年齡已經(jīng)成為“十四五”時期的一項重要任務(wù)，涉及面廣、影響深遠，不僅會對勞動力市場和社會保障制度帶來直接的影響，而且可能引發(fā)人事管理、養(yǎng)老托幼服務(wù)等領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)。若要減小改革阻力、確保平穩(wěn)實施，必須進一步推進政策配套，包括做好政策彈性設(shè)計、深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、完善多層次社會保障制度、積極推進人事制度改革、加強養(yǎng)老托幼服務(wù)體系建設(shè)、健全社會溝通機制等。

關(guān)鍵詞:漸進式延遲退休 社會保障 政策配套 社會關(guān)切

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

自十八屆三中全會提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策以來，退休年齡改革一直是社會熱點問題。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中進一步明確，“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”?！度肆Y源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也強調(diào)，“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，穩(wěn)妥實施漸進式延遲法定退休年齡”。由此可見，延遲法定退休年齡已經(jīng)成為“十四五”時期的一項重要任務(wù)。退休年齡改革并非一項獨立的改革，延遲法定退休年齡將對勞動力市場和社會保障制度帶來直接的影響，并引發(fā)人事管理、養(yǎng)老托幼服務(wù)等領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)。結(jié)合當(dāng)前民眾普遍關(guān)心的問題，進一步完善漸進式延遲退休年齡制度設(shè)計，需要重點做好以下幾個方面的政策配套工作。

做好政策彈性設(shè)計，減小退休年齡改革阻力

目前退休年齡改革的基本原則已經(jīng)確定，但具體方案尚未公布，理論上仍然具有繼續(xù)完善的空間和機會。由于個體境遇不同，延遲退休政策對其影響必然存在差異，在這一過程中必然有人贊成、有人反對，這是一個十分正常的現(xiàn)象。但改革要順利推行，必須盡可能滿足大多數(shù)群眾的需求，當(dāng)下應(yīng)把著力點放在做好彈性設(shè)計上，使勞動者可以在一定的年齡范圍內(nèi)自愿選擇年齡退休，提高政策靈活性選擇性，從而達到趨利避害的目的。

設(shè)計合理的彈性機制有利于回應(yīng)社會關(guān)切、減小改革阻力，是實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的得力手段，也是確保退休年齡改革目標順利實現(xiàn)的必要條件。首先，彈性設(shè)計可以讓退休年齡改革成為一項賦權(quán)性質(zhì)的改革。當(dāng)前強制性法定退休年齡規(guī)定人們到齡必須退出工作崗位，實際上在一定程度上限制了人們的勞動意愿。通過彈性設(shè)計，讓勞動者可在法定退休年齡（全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡）左右一定區(qū)間內(nèi)自由選擇退休與否。這實際上是增加勞動者的選擇權(quán)，使退休年齡改革成為一個向勞動者賦權(quán)的過程。其次，可通過彈性設(shè)計完善養(yǎng)老金制度中的激勵機制引導(dǎo)勞動者主動延遲退休?，F(xiàn)有養(yǎng)老金制度對長期繳費的激勵性不足，容易出現(xiàn)部分民眾在到達最低年限后不愿繼續(xù)繳費的現(xiàn)象。通過彈性設(shè)計，可以將繳費年限與養(yǎng)老金待遇更緊密地結(jié)合起來，引導(dǎo)和激勵人們主動延遲退休，從而順利實現(xiàn)退休年齡改革的目標。最后，彈性設(shè)計可以提供一種自動篩選機制，讓有能力有意愿的勞動者盡量更長時間留在勞動力市場，做到人盡其才、才盡其能，優(yōu)化人力資源配置，大大提高勞動力利用效率。

如何做好政策彈性設(shè)計是改革的重中之重。筆者（林寶，2021）曾建議變“漸進式延遲退休年齡”的實質(zhì)為“漸進式擴大退休年齡彈性”，即在現(xiàn)有退休年齡基礎(chǔ)上不斷擴大彈性區(qū)間范圍，以現(xiàn)有的男性退休年齡（60歲）和女性退休年齡（55歲）為基礎(chǔ)，漸進式延遲法定退休年齡，用20年左右的時間將男性和女性的法定退休年齡提高到65歲。在實際運作中，將原退休年齡作為最低退休年齡，以法定退休年齡再加5歲作為最高退休年齡，不斷擴大彈性退休年齡范圍，最終形成男性可在60—70之間、女性可在55—70歲之間彈性退休的區(qū)間范圍。這一設(shè)計有幾個明顯優(yōu)勢：一是充分尊重勞動者本人的選擇權(quán)，勞動者可以在一定區(qū)間里自由選擇退休與否；二是具有多勞多得的激勵機制，為勞動者自愿延遲退休年齡提供內(nèi)在動力，勞動年限越長，養(yǎng)老金待遇水平越高，而且退休年齡越高，養(yǎng)老金繳存價值越高；三是為女性提供更大彈性，充分考慮了與現(xiàn)有制度銜接及家庭工作平衡，讓女性可以更加從容地適應(yīng)這項改革。

深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，減小延遲退休對就業(yè)的沖擊

延遲退休年齡將延長勞動者的工作年限，客觀上將增加勞動力供給。在當(dāng)前我國勞動力供給不斷下降的背景下，這一舉措無疑有利于改善勞動力供給狀況和推動經(jīng)濟發(fā)展。但是，在勞動力供給整體下降的大趨勢下，退休年齡改革仍然可能會加劇失業(yè)問題。此前對人口負增長國家的分析表明，在勞動力供給下降的情況下，仍然有可能產(chǎn)生嚴重的失業(yè)問題（林寶，2020）。另外，盡管今年以來就業(yè)形勢總體比較平穩(wěn)，但青年失業(yè)率仍然處于較高水平。由于一定時期的就業(yè)總量有限，延遲退休可能會進一步加劇失業(yè)問題。盡管一些研究認為，延遲退休不會對青年就業(yè)造成擠壓，但是短期沖擊一定是存在的。特別是，如果在青年失業(yè)率居高不下的情況下實施延遲退休，在心理上會對年輕人帶來較大影響。

減小延遲退休年齡改革對就業(yè)的沖擊，除了要為改革選擇一個好的時機，即在就業(yè)形勢較好時開始實施改革之外，更重要的是深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。一方面，宏觀政策首先要有保就業(yè)穩(wěn)就業(yè)的導(dǎo)向。在實施各項政策時要把就業(yè)放在核心位置，政策出臺前應(yīng)評估對就業(yè)的影響。如在推進“雙碳”戰(zhàn)略和節(jié)能減排過程中，要充分考慮對就業(yè)的影響，避免大規(guī)模的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理穩(wěn)步推進去產(chǎn)能，防止短時期造成大量工作崗位減少。另一方面，宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)以創(chuàng)造新增就業(yè)為目標。高度重視平臺經(jīng)濟的就業(yè)蓄水池作用，處理好監(jiān)管與發(fā)展之間的關(guān)系；進一步優(yōu)化營商環(huán)境和降低稅費，促進中小微企業(yè)發(fā)育和發(fā)展，使其成為新增就業(yè)的重要來源；積極支持青年創(chuàng)業(yè)，實施青年創(chuàng)業(yè)扶持計劃，在稅收、房租、社保等方面出臺扶持措施，重點扶持大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；大力推動新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為年輕人發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢創(chuàng)造新的就業(yè)機會。

需要提醒的是，應(yīng)對延遲退休短期內(nèi)引發(fā)的就業(yè)沖擊，要慎用擴大體制內(nèi)單位招聘規(guī)模的措施。當(dāng)前，“考公熱”“考編熱”盛行，進入體制內(nèi)成為很多年輕人的擇業(yè)首選目標。擴大公務(wù)員、事業(yè)單位和國有企業(yè)招聘規(guī)模雖然經(jīng)常被用來解決高校畢業(yè)生就業(yè)問題，但從經(jīng)濟社會發(fā)展全局角度來看，這一措施存在較大問題，不利于延遲退休年齡改革的實施：體制內(nèi)本身面臨著減員增效的巨大改革任務(wù)，無序擴大招聘規(guī)模將加劇體制內(nèi)人員的臃腫狀態(tài)，擴大延遲退休年齡改革的負面效應(yīng)，增加退休年齡改革、行政機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革和國有企業(yè)改革的難度。更重要的是，當(dāng)大量優(yōu)秀人才進入體制內(nèi)追求穩(wěn)定，整個社會會逐漸喪失創(chuàng)新創(chuàng)造精神和發(fā)展活力，不利于現(xiàn)代化建設(shè)目標的實現(xiàn)。

完善多層次社會保障制度，適應(yīng)退休年齡改革需要

延遲退休年齡意味著工作期延長和退休期縮短，從社保角度來看，會擴大繳費人群和減少領(lǐng)取者規(guī)模，客觀上有利于改善養(yǎng)老保險制度的資金平衡。但是，也必須進行一系列的政策部署以回應(yīng)社會關(guān)切和適應(yīng)退休年齡的變化。漸進式延遲退休趨勢對養(yǎng)老保險制度改革提出了更高的要求，同時也為養(yǎng)老保險制度改革提供了機遇，應(yīng)抓住這一契機，進一步完善養(yǎng)老保險制度。

一是進一步優(yōu)化養(yǎng)老金繳費和待遇的關(guān)聯(lián)機制。目前的養(yǎng)老金制度對長期繳費缺乏激勵，應(yīng)結(jié)合延遲退休年齡，增加激勵機制。可以改革養(yǎng)老繳費年限和基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇之間的關(guān)系，具體說來分三段：第一段是到達最低退休年齡以前，第二段是在最低退休年齡（彈性區(qū)間下限）和法定退休年齡之間，第三段是在法定退休年齡和最高退休年齡（彈性區(qū)間上限）之間?？梢栽谶@三段采取不同的繳費權(quán)益設(shè)計，總體原則是年齡越大繳費權(quán)益越高，具體方式可以通過更詳細的測算來確定。由此，形成越晚退休、繳費價值越高的導(dǎo)向，引導(dǎo)人們自愿延遲退休。二是建立科學(xué)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，在待遇調(diào)整中納入退休年齡、預(yù)期壽命、人口結(jié)構(gòu)等考量因素，然后再結(jié)合工資指數(shù)、物價指數(shù)等綜合調(diào)整待遇水平，提升養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。三是引入與繳費無關(guān)的公民養(yǎng)老金，一旦退休自動享有，增加退休年齡改革的認同度。引入公民養(yǎng)老金后，可調(diào)整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，使城鎮(zhèn)職工在改革前后的養(yǎng)老金水平基本相當(dāng)，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平則相對有所提高。通過引入公民養(yǎng)老金，形成最低養(yǎng)老金保障，減小養(yǎng)老金差距，避免因延遲退休而引起對養(yǎng)老金公平性的質(zhì)疑。

同時，由于延遲退休年齡，高齡、失能人口的照料資源將進一步減少，需要盡快出臺長期護理保險制度。我國長期護理保險制度自2016年開展試點工作以來，已經(jīng)經(jīng)歷了近7年的時間，盡管試點范圍在不斷擴大，但是覆蓋面仍然偏小，且各地政策差異較大，迫切需要建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的長期護理保險制度，分擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)利用負擔(dān)，滿足廣大人民群眾的美好生活需要。當(dāng)前是建立長期護理保險制度的合適時機，應(yīng)及時總結(jié)前期試點經(jīng)驗，出臺統(tǒng)一的兼具福利性、普惠性和強制性的長期護理保險制度，為國民提供標準化的基本護理保障?？紤]到這一制度實施需要較大的資金投入，可以從較低水平起步，依據(jù)“寬費基、嚴受益”的原則把制度先建立起來，然后再根據(jù)人口老齡化發(fā)展進度及制度運行情況不斷完善。

積極推進人事制度改革，降低退休年齡改革的負面影響

社會公眾對延遲退休年齡改革的一個普遍擔(dān)心是：延遲退休會使部分人在原有崗位上占據(jù)更長時間，從而堵塞后來者或者說是年輕一代的晉升通道。特別是，由于體制內(nèi)單位工作相對穩(wěn)定，福利相對更有保障，預(yù)計體制內(nèi)愿意延遲退休的比重會顯著高于體制外單位，延遲退休阻礙晉升通道的矛盾也會更加突出。為了避免出現(xiàn)這些矛盾和沖突，有必要進行一系列人事制度改革。

人事制度改革要與退休年齡改革相適應(yīng)，從“堵”和“疏”兩個角度來推進。在“堵”的角度，重點是解決任職長期化、能上不能下的問題。這涉及如何根據(jù)體制內(nèi)不同崗位特點和需要，設(shè)置合適的任職資格、任職條件、任職期限等，以及如何建立相應(yīng)機制確保相關(guān)規(guī)定得到正確實施。在“疏”的角度，重點是解決晉升渠道單一和職數(shù)限制等問題。這涉及如何建立公務(wù)員和事業(yè)單位人員的多途徑職業(yè)晉升體系和各種競爭機制。

消除社會公眾對延遲退休可能造成部分人員長期占據(jù)崗位的顧慮，關(guān)鍵是要使在其位者德才配位，能夠服眾。一是要把好選人關(guān)，要嚴格執(zhí)行官員選拔程序，把真正有能力的官員選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位和關(guān)鍵崗位上來。二是要把好用人關(guān)，要根據(jù)不同崗位特點，選用適合崗位的官員。三是要把好考核關(guān)。要把工作能力和實際業(yè)績作為官員考核的重要內(nèi)容，使在其位者德才配位，能夠服眾。四是要把好教育關(guān)。面對科技進步日新月異、知識更新空前加快、市場競爭日趨激烈的時代環(huán)境，必須加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)水平、工作水平、知識素養(yǎng)和創(chuàng)新能力，確保領(lǐng)導(dǎo)干部在整個任職生涯中保持持續(xù)的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力。另外，還需要在干部選用、考核時把任期因素放在重要地位，根據(jù)每個領(lǐng)導(dǎo)崗位的特點，合理確定崗位的任職資格、任職條件和任職期限，在干部隊伍和普通職工中形成任期意識。與此同時，淡化年齡意識，基于平等原則，可規(guī)定只要距離退休仍然有一個任期，就可以參與領(lǐng)導(dǎo)干部的競爭和選拔，德才更優(yōu)者勝出。因為有任期限制又放松了年齡限制，一來體制內(nèi)部分人長期占據(jù)崗位的現(xiàn)象會得到遏制，二來公眾的關(guān)注點也將從年齡轉(zhuǎn)移到任期，退休年齡改革的影響將會降至最小。

對于事業(yè)單位，除了強調(diào)任人唯賢和領(lǐng)導(dǎo)干部任期制之外，關(guān)鍵是要實行評聘分開。一些專業(yè)技術(shù)人員較為集中的事業(yè)單位面臨的主要問題是論資排輩、職數(shù)限制和能上不能下的問題，通過評聘分開，可以將一些確有實績但資歷不夠的人員選聘到更高的崗位上，從而提升其積極性。這樣，即便一些工作實績不相符的人員因為延遲退休而占據(jù)了高系列的職數(shù)，也會通過評聘分開的方式退出重要工作崗位，從而減小延遲退休對晉升公平公正性的影響。國有企業(yè)則是要進一步打破“鐵飯碗”，弱化年齡要求，強化競爭機制，采用市場化的方式選人用人，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，盡可能降低退休年齡改革的社會負面影響。

加強養(yǎng)老托幼服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)對延遲退休引起的需求增長

漸進式延遲退休年齡改革對養(yǎng)老托幼服務(wù)的影響主要體現(xiàn)在：當(dāng)前，低齡老年人是幼兒和老年人的重要照料者，延遲退休年齡將原本可以提供幼兒和老年照料服務(wù)的家庭成員仍然留在工作崗位，一方面可能引發(fā)家庭資源配置的被動調(diào)整，另一方面也必然導(dǎo)致社會托幼養(yǎng)老服務(wù)需求的急劇增加，加劇供求矛盾。

為應(yīng)對延遲退休帶來的家庭托幼養(yǎng)老資源減少問題，必須增加有政府公信力保障的基本公共服務(wù)。一方面，應(yīng)建立基本托幼服務(wù)制度和基本養(yǎng)老服務(wù)制度，為相關(guān)家庭提供基本保障。建議明確提出建立基本托幼服務(wù)制度和基本養(yǎng)老服務(wù)制度的目標，制訂服務(wù)清單，明確基本托幼服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)的范圍和標準，引入服務(wù)機構(gòu)須按照“成本+合理利潤”的原則開展相應(yīng)服務(wù)，政府有關(guān)部門也要對服務(wù)進行監(jiān)督并對特殊困難家庭的服務(wù)利用給予適當(dāng)補貼。建立基本服務(wù)制度的目的就是要確保有相應(yīng)需求者人人有能力、有條件享有基本托幼和養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，要加快社區(qū)托幼和養(yǎng)老設(shè)施標準化建設(shè)。要將社區(qū)托幼和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入新社區(qū)規(guī)劃和老舊社區(qū)改造的計劃之中，使社區(qū)具備開展相關(guān)服務(wù)的場地及條件。

除了基本公共服務(wù)之外，還要鼓勵社會力量參與托幼和養(yǎng)老服務(wù)供給，推動服務(wù)供給體系的多層次發(fā)展。例如，采用有針對性的支持措施，如通過稅費減免、運營補貼、簡化手續(xù)、優(yōu)化流程等方式鼓勵托幼和服務(wù)機構(gòu)發(fā)展；注重品牌培育和模式創(chuàng)新，通過整合閑置資產(chǎn)、建立協(xié)調(diào)機制等鼓勵服務(wù)機構(gòu)的品牌化、連鎖化發(fā)展；充分調(diào)動社會組織和志愿服務(wù)團體的積極性，鼓勵為非營利性質(zhì)的托幼和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、組織提供力所能及的幫助，重點建議鼓勵各類大學(xué)和中學(xué)將學(xué)生的社會實踐活動與志愿服務(wù)結(jié)合起來，建立志愿服務(wù)隊伍，深入社區(qū)協(xié)助開展托幼和養(yǎng)老服務(wù)。

健全社會溝通機制，及時回應(yīng)社會關(guān)切

退休年齡改革方案設(shè)計和實施過程中，社會溝通非常重要。作為一項與全體勞動者切身利益密切相關(guān)的重大社會制度和政策調(diào)整，其帶來的改革效應(yīng)是長遠而深刻的，社會溝通難度大也是不可避免的，面對的困難在思想觀念日益多元化、個體權(quán)利意識日益增強、自媒體日益發(fā)達的情況下更是成倍的。一是退休年齡改革涉及所有人的利益，涉及面廣，很容易形成社會熱點，具有發(fā)酵快、傳播廣的特征，可能在相應(yīng)社會溝通措施采取之前就形成了較大影響；二是退休年齡改革對不同群體的影響不同，很容易基于不同利益形成不同觀點，有可能會形成較為激烈甚至對立的社會情緒，造成溝通困難；三是改革方案可能會被斷章取義，甚至惡意曲解，造成社會公眾的誤解。

但也正是由于退休年齡改革事關(guān)我國廣大勞動者的切身利益，對我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人民群眾的生活保障影響甚廣，更要做好政策出臺前后的社會溝通工作。在方案出臺前，應(yīng)盡可能克服困難，充分征求社會各界意見，爭取最大共識，保障方案征求意見的全面性和廣泛性，并根據(jù)征求意見最終形成具有基本共識、盡可能照顧各方利益的改革方案。在方案發(fā)布時，要把關(guān)鍵內(nèi)容準確傳遞給社會公眾，做到三個“說清楚”：把為什么延遲退休年齡說清楚；如何延遲退休年齡說清楚；把延遲退休對職工個人的影響說清楚，夯實民意基礎(chǔ)、凝聚社會共識。在方案實施中，要建立信息反饋機制，將各方面對退休年齡改革的真實反映及時收集上來，并針對民眾的疑慮給出權(quán)威性的解答和反饋。對于一些特殊情況，應(yīng)及時研究解決方案，并盡快給予回復(fù)。

總之，退休年齡改革是“十四五”時期的一項重要任務(wù)，涉及面廣、影響深遠。要減小這項改革的阻力，確保改革平穩(wěn)實施，除了做好制度設(shè)計之外，還必須做好政策配套，盡量取得最大共識。

【本文作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所、中國社會科學(xué)院應(yīng)對人口老齡化研究中心研究員】

參考文獻

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責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏