[摘要] 跨境數(shù)據(jù)流動在支撐國際貿(mào)易活動、促進(jìn)國際科技合作、推動全球數(shù)據(jù)資源共享方面具有十分重要的作用。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作治理尚處于起步階段，完善的國際治理體制與機(jī)制尚未形成。不同國家和地區(qū)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)存在很大差異，數(shù)據(jù)流動、隱私權(quán)保護(hù)與國家安全問題難以實(shí)現(xiàn)有效平衡。推動跨境數(shù)據(jù)流動相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和完善、促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理技術(shù)創(chuàng)新與治理機(jī)制相匹配、平衡跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理多方利益，是未來建立有效的跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理體系的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]跨境數(shù)據(jù)流動；國際合作治理；國家安全

[中圖分類號] F741.0； F492 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0036-04

習(xí)近平總書記指出：“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)個人信息和商業(yè)秘密，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。”跨境數(shù)據(jù)治理體系是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的重要組成部分?？缇硵?shù)據(jù)流動涉及大量敏感信息和個人數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)在跨境傳輸和處理過程中得到充分保護(hù)至關(guān)重要?？缇硵?shù)據(jù)流動的國際合作治理可以促使各國加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理，制定共同的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高數(shù)據(jù)安全性和隱私保護(hù)水平，有助于共同應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)泄露等威脅，提升數(shù)據(jù)流動的安全性和可信度。同時(shí)，通過跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理，打破跨境數(shù)據(jù)流動壁壘，降低跨境數(shù)據(jù)流動成本，推動數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來更多機(jī)遇。中國作為數(shù)據(jù)大國，在跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作治理中，理應(yīng)發(fā)揮大國作用。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)流動面臨著安全問題、隱私權(quán)保護(hù)問題、流動合規(guī)性問題等諸多挑戰(zhàn)，迫切需要通過國際合作建立起有效的治理體系。

跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的現(xiàn)狀

跨境數(shù)據(jù)流動在支撐國際貿(mào)易活動、促進(jìn)國際科技合作、推動全球數(shù)據(jù)資源共享方面具有十分重要的作用。但是，當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理尚處于起步與探索階段，并沒有形成完善的國際治理體制與機(jī)制?，F(xiàn)有國際合作機(jī)制主要包括以下方面。

一些自由貿(mào)易協(xié)定中包含有關(guān)數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)定。2017年以來，包含數(shù)據(jù)流動規(guī)則的自由貿(mào)易協(xié)定數(shù)量大幅增加。美國在多邊自由貿(mào)易協(xié)定中多要求數(shù)據(jù)跨境自由流動，其根源在于數(shù)據(jù)流動會給美國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益。這在2018年達(dá)成的《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》中有明顯體現(xiàn)，其要求將原來的數(shù)據(jù)本地化存儲轉(zhuǎn)為非必要條件，這樣美墨加三國間數(shù)據(jù)流動變得更為自由便捷。國家間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作也在蓬勃發(fā)展。《墨西哥—歐盟自由貿(mào)易協(xié)定》《美國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》等均已生效，并對跨境數(shù)據(jù)流動問題進(jìn)行了規(guī)定。目前，已經(jīng)有許多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定增設(shè)了包括數(shù)據(jù)跨境流動在內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的專門章節(jié)或?qū)ｉT條款。

一些國家或地區(qū)已經(jīng)簽署了雙邊或多邊的跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議，以促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、暢通和合法流動。2018年，日本等11個國家共同簽署了《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。該協(xié)定的簽署有利于成員國之間的商品和服務(wù)貿(mào)易自由化。該協(xié)定制定了電子商務(wù)章節(jié)，為解決數(shù)字貿(mào)易問題打開了新局面。歐盟與日本簽署的《歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》于2019年2月生效，其中包括數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流動的規(guī)定。2020年11月15日，東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15個國家，正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，在其第12章電子商務(wù)章節(jié)中規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境流動及其相關(guān)問題，明確了各締約方制定本國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管體系所應(yīng)遵循的基本原則。這也是亞太地區(qū)首個涉及面廣、兼顧各方利益、標(biāo)準(zhǔn)較高的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管規(guī)定，為推動在全球范圍內(nèi)構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管體系作出了貢獻(xiàn)。2021年6月，美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會成立，9月首次召開會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)要制定在全球范圍內(nèi)使用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)安全和可持續(xù)的數(shù)據(jù)流動。

國際組織如世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等，在跨境數(shù)據(jù)流動治理方面也作出了貢獻(xiàn)。世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及《金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》對開展日常業(yè)務(wù)所需的金融數(shù)據(jù)跨境流動作出規(guī)定。近年來，一些國際組織出臺了推動跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的推薦性“軟法”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織是最早對跨境數(shù)據(jù)流動作出定義的機(jī)構(gòu)，其于1980年出臺的《關(guān)于隱私保護(hù)和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》被視為從全球?qū)用鎸缇硵?shù)據(jù)流動進(jìn)行規(guī)定的第一次嘗試。1981年1月28日，歐洲理事會各成員國簽署 《有關(guān)個人數(shù)據(jù)自動化處理之個人保護(hù)公約》，被稱為“108號公約”。該公約的約束力僅限于經(jīng)自動化處理的個人數(shù)據(jù)。2018年5月25日，歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》。這一條例被認(rèn)為是目前對個人數(shù)據(jù)保護(hù)水平最高的規(guī)定，其規(guī)定的保護(hù)范圍幾乎涵蓋所有個人數(shù)據(jù)，成為了歐盟規(guī)則制定的新標(biāo)桿。

跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理面臨的問題

不同國家和地區(qū)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的法律法規(guī)存在很大差異。目前，國際社會對跨境數(shù)據(jù)流動的理念、原則與機(jī)制等遠(yuǎn)未形成共識，對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的制定也處于探索初期。美國和歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)治理在價(jià)值理念和規(guī)則模式上存在根本差異，在隱私保護(hù)、境外管轄權(quán)和數(shù)字服務(wù)稅等問題上存在難以彌合的分歧。發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在跨境數(shù)據(jù)治理理念與原則上也存在嚴(yán)重分歧。不同國家之間也因此存在經(jīng)濟(jì)利益和國家安全方面的沖突。

不同國家和地區(qū)對數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)與要求存在明顯差異。有些國家采取了較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，而有些國家對數(shù)據(jù)保護(hù)的要求則較為寬松，這種差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)流動存在難以處理的合規(guī)性問題，在一定程度上阻礙了數(shù)據(jù)的流動和共享，影響了數(shù)據(jù)的有效利用。推動不同國家采取相對一致的數(shù)據(jù)保護(hù)原則和規(guī)則，建立跨境數(shù)據(jù)流動的合規(guī)框架，促進(jìn)數(shù)據(jù)合法合規(guī)跨境流動，是減少數(shù)據(jù)流動合規(guī)性問題的重要舉措。美國在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域處于絕對的領(lǐng)先地位，是建立跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則的推動者，一直主張跨境數(shù)據(jù)的自由流動。但是，美國的規(guī)則并非全球規(guī)則，其與歐洲國家的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系存在很大差異，國際上也存在多種不同的跨境數(shù)據(jù)流動治理模式。當(dāng)前，美國、歐盟在加強(qiáng)協(xié)調(diào)的同時(shí)，都在積極構(gòu)建以其治理規(guī)則體系為主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)流動的“朋友圈”，其跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則深刻影響了全球數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

與歐洲國家相比，亞洲的發(fā)展中國家在制定本國的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則和政策時(shí)，更多地考慮自身數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家安全利益。一些國家要求將特定類型的數(shù)據(jù)存儲在本國境內(nèi)或者對數(shù)據(jù)的流動進(jìn)行限制，這與其他國家允許跨境數(shù)據(jù)流動的政策存在嚴(yán)重分歧。這種分歧造成不同國家和地區(qū)使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施存在差異，導(dǎo)致跨境數(shù)據(jù)流動面臨技術(shù)障礙。另外，有些國家對數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)的權(quán)責(zé)分明，而有些國家則缺乏相關(guān)的法律保護(hù)措施。這些差異使得各國在跨境數(shù)據(jù)流動合作治理上難以達(dá)成共識，從而對跨境數(shù)據(jù)流動的安全性和合規(guī)性產(chǎn)生影響，甚至在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定上表現(xiàn)出政治化和陣營化的傾向。

目前，不同國家在數(shù)據(jù)流動、隱私權(quán)保護(hù)與國家安全問題方面難以實(shí)現(xiàn)有效平衡。數(shù)據(jù)自由流動是促進(jìn)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，與此同時(shí)，個人隱私權(quán)需要得到充分保護(hù)?？缇硵?shù)據(jù)流動涉及大量個人隱私數(shù)據(jù)，如何防止未經(jīng)授權(quán)的數(shù)據(jù)訪問和處理，保護(hù)個人隱私權(quán)，成為突出問題。一方面，為了確保數(shù)據(jù)安全，需要采取加密、訪問控制等安全措施；另一方面，為了保護(hù)隱私，需要限制數(shù)據(jù)流動。如何在數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)之間找到平衡點(diǎn)，成為關(guān)鍵問題。數(shù)字平臺在運(yùn)營過程中積累了海量數(shù)據(jù)，由此引發(fā)的用戶隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用等問題經(jīng)常出現(xiàn)。不同國家對于跨境數(shù)據(jù)流動采取的國家安全審查、數(shù)據(jù)安全審查和訪問限制等措施不同，這些措施對數(shù)據(jù)的流動必然產(chǎn)生影響，由此導(dǎo)致國家間在面臨跨境數(shù)據(jù)流動問題時(shí)可能產(chǎn)生矛盾和沖突。在跨境數(shù)據(jù)流動中，國家安全和個人隱私權(quán)之間也可能存在分歧。處理好國家安全和個人隱私權(quán)的關(guān)系，需要找到平衡點(diǎn)，既滿足國家安全的需要，也尊重個人隱私權(quán)。

跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的展望

跨境數(shù)據(jù)流動國際治理有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)安全合規(guī)流動，推動全球數(shù)字化進(jìn)程，從而為全球經(jīng)濟(jì)、社會和科技發(fā)展提供良好的國際合作環(huán)境。國際社會對跨境數(shù)據(jù)治理已經(jīng)進(jìn)行了初步探索，現(xiàn)有國際治理體系并不能適應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)實(shí)需求，迫切需要國際社會加強(qiáng)探索，注重平衡國際社會中各相關(guān)方的合理利益與訴求。

推動跨境數(shù)據(jù)流動相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和完善。一是推動制定跨境數(shù)據(jù)流動的共同原則和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)合規(guī)流動。簽署多邊或區(qū)域性的數(shù)據(jù)流動協(xié)議，推動國際組織和標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)制定數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，彌合不同國家和地區(qū)之間法律法規(guī)的不一致性。各國也要制定明確個人數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)處理原則、數(shù)據(jù)安全要求等方面的規(guī)定，以提升本國法律法規(guī)的國際適應(yīng)性。二是共同完善跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作框架，共同解決跨境數(shù)據(jù)流動治理中的法律法規(guī)不一致和制度赤字問題。各國可以加強(qiáng)立法合作，通過制定相互認(rèn)可的法律法規(guī)，建立起跨境數(shù)據(jù)流動的合作機(jī)制和相互信任機(jī)制。建立境外數(shù)據(jù)訪問和調(diào)取的合作機(jī)制，以便各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)在必要時(shí)能夠合法訪問和調(diào)取跨境數(shù)據(jù)。企業(yè)在進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動時(shí)，需要同時(shí)滿足各國的數(shù)據(jù)合規(guī)要求和隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)各國之間的信息交流和經(jīng)驗(yàn)分享，共同解決數(shù)據(jù)流動和隱私保護(hù)問題。同時(shí)，各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)跨國合作，共同打擊跨境數(shù)據(jù)流動中的違法犯罪活動，通過信息共享、證據(jù)交換、執(zhí)法合作等方式，加強(qiáng)對跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管和執(zhí)法力度。

促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理技術(shù)創(chuàng)新與治理機(jī)制相匹配。一是鼓勵和支持跨境數(shù)據(jù)流動治理技術(shù)的創(chuàng)新，包括數(shù)據(jù)加密技術(shù)、隱私保護(hù)技術(shù)、安全傳輸技術(shù)等，從技術(shù)層面提升跨境數(shù)據(jù)治理水平與能力。各國政府要通過政策引導(dǎo)、資金支持和技術(shù)合作等方式，推動技術(shù)創(chuàng)新，提高數(shù)據(jù)流動的安全性。要掌握最新技術(shù)發(fā)展趨勢，及時(shí)調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動的治理機(jī)制，確?？缇硵?shù)據(jù)治理能力提升與技術(shù)創(chuàng)新保持同步。要通過加強(qiáng)國際知識產(chǎn)權(quán)法律的保護(hù)力度，打擊侵權(quán)行為，確保知識產(chǎn)權(quán)在跨境數(shù)據(jù)流動中得到充分保護(hù)。二是行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會在跨境數(shù)據(jù)流動治理過程中要發(fā)揮重要作用，相關(guān)行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，引導(dǎo)和規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動行為，確保數(shù)據(jù)流動符合法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家安全等方面的要求。行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)安全和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的教育與宣傳工作，幫助各相關(guān)方更好理解跨境數(shù)據(jù)流動合作治理的重要性。

平衡跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理多方利益。隨著大國競爭日趨激烈，各國都非常重視數(shù)據(jù)資源，并將其視為獲取經(jīng)濟(jì)、科技、安全等全方位戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵，圍繞跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則構(gòu)建的博弈更加激烈。這就要求采取有效措施，推動建立多邊國際合作機(jī)制，通過國際組織等平臺促進(jìn)多方參與，確保各國政府、企業(yè)、社會組織等各方訴求得到表達(dá)，盡可能實(shí)現(xiàn)多方互利共贏。在制定治理政策和規(guī)則時(shí)，要兼顧各方合法權(quán)益。全球數(shù)據(jù)監(jiān)管競爭的實(shí)質(zhì)，是各國尋求全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，搶奪制定全球數(shù)據(jù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)，搶先形成新的國家競爭優(yōu)勢。國際合作治理的努力方向應(yīng)是各國達(dá)成關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則制度的共識，并以此為基礎(chǔ)建立起嶄新的治理體系。國際社會要通過多邊協(xié)商和談判，尋求各方共識，達(dá)成協(xié)議，建立國際合作框架和體制機(jī)制。要建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動治理的相關(guān)培訓(xùn)和能力建設(shè)，包括加強(qiáng)法律法規(guī)的培訓(xùn)、促進(jìn)技術(shù)人員的交流與合作、提供政策指導(dǎo)和咨詢支持等。這樣才能促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動國際合作治理的多方參與和利益平衡，共同推動跨境數(shù)據(jù)流動的可持續(xù)發(fā)展和共同利益的實(shí)現(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

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（作者簡介：熊光清，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、北京對外開放研究院特聘研究員）