【摘要】現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老保障體系的覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，待遇水平顯著提高，支出占比逐年提升，財(cái)政補(bǔ)助不斷增加。從實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，當(dāng)前的養(yǎng)老保障體系建設(shè)還面臨一些挑戰(zhàn)，包括養(yǎng)老保障體系的目標(biāo)定位缺乏總體考慮，統(tǒng)籌層次高低不均，身份與戶籍限制流動(dòng)，制度體系銜接運(yùn)行不暢，籌資與待遇機(jī)制有待完善，財(cái)政支出責(zé)任邊界不清等。為此，需要調(diào)整目標(biāo)定位，提高統(tǒng)籌層次，打破身份與戶籍限制，加強(qiáng)制度銜接和部門(mén)協(xié)同，完善籌資與調(diào)整機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。浙江作為省級(jí)共同富裕示范區(qū)，在完善養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度、提升老年人生活品質(zhì)等方面作出了有益探索，取得了積極的制度成效。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 社會(huì)救助 福利補(bǔ)貼 共同富裕
【中圖分類號(hào)】D632.1/F842.61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.008
【作者簡(jiǎn)介】韓克慶，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)保障與社會(huì)發(fā)展。主要著作有《市場(chǎng)邏輯抑或國(guó)家責(zé)任：中國(guó)社會(huì)保障新論》《經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)分層和社會(huì)保障》《城市最低生活保障制度研究》《Social Welfare in Transitional China》等。
黨的二十大報(bào)告提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”養(yǎng)老保障是國(guó)家通過(guò)國(guó)民收入再分配的方式，滿足社會(huì)成員在老年時(shí)期生活需要的制度運(yùn)行系統(tǒng)，在整個(gè)社會(huì)保障體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，其基本實(shí)現(xiàn)形式是以稅收（繳費(fèi)）和財(cái)政支出為基礎(chǔ)的貨幣發(fā)放和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障的制度安排主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、老年人社會(huì)救助制度、老年人福利補(bǔ)貼制度等共同組成。
本文以浙江省為例，[1]旨在考察我國(guó)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是探討在共同富裕目標(biāo)下，養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)及其改進(jìn)措施，從而為完善我國(guó)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)、改善收入分配狀況、促進(jìn)共同富裕提出政策建議。
有關(guān)養(yǎng)老保障促進(jìn)共同富裕的已有研究
養(yǎng)老保障作為社會(huì)保障體系的核心組成部分，無(wú)論是從保障對(duì)象、發(fā)揮的作用，還是從實(shí)現(xiàn)路徑上來(lái)看，其建設(shè)與完善都是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求。
養(yǎng)老保障對(duì)收入差距的影響。中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地域不平衡，凸顯了老年人收入不平等的城鄉(xiāng)和地域特征。已有研究表明，老年人與勞動(dòng)力人口相比，其收入分配較不平等，且城鄉(xiāng)類別、受教育水平等早期社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異在不平等的形成過(guò)程中存在傳遞作用。[2]此外，隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、老齡化程度的加深，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距會(huì)呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。[3]這種客觀存在，使老年人口成為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要目標(biāo)群體。顯而易見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，就需要完善全生命周期的養(yǎng)老保障體系，使其在“提低”與“擴(kuò)中”中發(fā)揮重要作用。
扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，意味著讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。在收入再分配方面，公共養(yǎng)老金計(jì)劃能夠有效緩解老年人收入不平等，依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在擁有全面、普遍和慷慨的公共養(yǎng)老金制度的國(guó)家，老年人收入分配更為平等。[4]養(yǎng)老保障能夠有效緩解老年貧困，提升老年人的生活質(zhì)量，幫助老年人過(guò)上有尊嚴(yán)的生活。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在減少收入不平等方面的作用大于其他社會(huì)保障制度，而且從代際內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移來(lái)看，以年度收入評(píng)價(jià)的當(dāng)期再分配效應(yīng)小于以個(gè)人終生收入評(píng)價(jià)的長(zhǎng)期再分配效應(yīng)，因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)綜合這兩種再分配效應(yīng)。[5]從總體上看，不論是從優(yōu)化收入分配格局的視角，還是從增加老年人福利的視角，完善的養(yǎng)老保障都是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要制度基礎(chǔ)。
共同富裕視角下養(yǎng)老保障面臨的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保障是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)和必然要求，但不合理的制度設(shè)計(jì)會(huì)在擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)加劇不平等，[6]甚至成為實(shí)現(xiàn)共同富裕的阻礙?，F(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，面臨著統(tǒng)籌層次較低，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間不平衡等突出挑戰(zhàn)。從統(tǒng)籌層次上來(lái)看，較低統(tǒng)籌層次的養(yǎng)老金體系，無(wú)法適應(yīng)我國(guó)人口老齡化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)差異較大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不利于保證養(yǎng)老金制度的公平性、可持續(xù)性和便攜性。[7]我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在未來(lái)甚至還可能面臨養(yǎng)老金缺口、制度碎片化、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、地區(qū)間財(cái)務(wù)不平衡、競(jìng)爭(zhēng)不公平等挑戰(zhàn)，需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌、國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)、完善待遇調(diào)整機(jī)制、漸進(jìn)延遲退休年齡來(lái)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)公平可持續(xù)發(fā)展。[8]此外，養(yǎng)老保障在地區(qū)與城鄉(xiāng)之間差異大，特別是農(nóng)村地區(qū)面臨老年人口基數(shù)大、老齡化速度快、家庭空巢化等問(wèn)題，農(nóng)村養(yǎng)老保障在制度設(shè)計(jì)上仍存在城鄉(xiāng)分治、政策碎片化等短板，[9]導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“轉(zhuǎn)軌”成本持續(xù)增長(zhǎng)。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，需要充分關(guān)照人口老齡化和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，建立符合積極老齡觀、健康老齡化、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡可持續(xù)發(fā)展觀念的養(yǎng)老保障體系。[10]
總結(jié)學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老保障的觀點(diǎn)可知，現(xiàn)有研究既肯定了養(yǎng)老保障對(duì)滿足老年人福利需求、促進(jìn)社會(huì)平等、實(shí)現(xiàn)共同富裕的積極作用，也對(duì)不合理的制度設(shè)計(jì)所造成的逆向分配效應(yīng)提出了批評(píng)。當(dāng)前，有必要進(jìn)一步從共同富裕和養(yǎng)老保障的關(guān)系出發(fā)，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題和優(yōu)化路徑作出歸納總結(jié)。
養(yǎng)老保障體系的制度建設(shè)成效
浙江作為省級(jí)共同富裕示范區(qū)，在完善養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度、提升老年人生活品質(zhì)等方面作出了有益探索，取得了積極的制度成效。下文將從覆蓋范圍、待遇水平、支出占比、財(cái)政補(bǔ)助4個(gè)方面，對(duì)我國(guó)和浙江省的養(yǎng)老保障體系狀況進(jìn)行分析。
養(yǎng)老保障的覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大。從目標(biāo)群體上來(lái)看，共同富裕是指全體人民的共同富裕，需要針對(duì)不同的收入群體精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)幫扶低收入群體，推動(dòng)更多人邁入中等收入行列。[11]當(dāng)前，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，老齡化程度不斷加深。2020年，我國(guó)60歲及以上人口達(dá)到2.64億，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.70%；浙江60歲及以上人口也達(dá)到了1207.27萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?8.70%。[12]在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保障在滿足老年人生活需求方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度和老年人福利補(bǔ)貼制度形成有效的制度屏障。
從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)看，無(wú)論是全國(guó)還是浙江，參加人數(shù)和參保率均逐年提高。全國(guó)2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)制度已覆蓋99864.90萬(wàn)人，參保率達(dá)88.90%；浙江基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)也從2017年的3913.07萬(wàn)人增加到2020年的4355.03萬(wàn)人，參保率從2017年的73.69%提高到2020年的79.57%（見(jiàn)表1）。
除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，作為兜底性的社會(huì)救助制度也起到了緩解老年人貧困、維持老年人基本生活的重要作用。需要說(shuō)明的是，老年人社會(huì)救助制度與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互為補(bǔ)充。一般來(lái)說(shuō)，享受養(yǎng)老金的老年人越多，接受社會(huì)救助的老年人數(shù)就會(huì)相對(duì)越少。從表2可以看出，我國(guó)享受社會(huì)救助的老年人數(shù)總體上逐年下降，其中2020年為1875.99萬(wàn)人，占老年人口的比例為7.11%；2020年浙江老年人社會(huì)救助的人數(shù)和覆蓋率分別為26.52萬(wàn)人和2.20%。從老年人福利補(bǔ)貼制度的覆蓋情況看，我國(guó)享受老年人福利補(bǔ)貼的人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2020年達(dá)到3720.79萬(wàn)人，占全國(guó)老年人口的比例為14.09%；浙江老年人福利補(bǔ)貼制度的覆蓋率則有所下降，從2017年的11.42%下降到2020年的10.59%，這與浙江老年人福利補(bǔ)貼準(zhǔn)入條件更為嚴(yán)格、制度精準(zhǔn)性更強(qiáng)密切相關(guān)?？傮w來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較好、老年人收入水平較高，浙江老年人社會(huì)救助制度與老年人福利補(bǔ)貼制度的覆蓋率低于全國(guó)水平。
養(yǎng)老保障的待遇水平顯著提高。不同的養(yǎng)老保障制度安排有不同的準(zhǔn)入條件和支付標(biāo)準(zhǔn)。浙江在進(jìn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，企業(yè)職工單位繳費(fèi)率一直處于全國(guó)較低水平，2023年起統(tǒng)一升至16%。相較于全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，浙江城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)最高檔次金額更高，最高可達(dá)每人每年5000元。
在社會(huì)救助制度方面，老年人享受特困人員供養(yǎng)的準(zhǔn)入條件主要是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力；最低生活保障制度的準(zhǔn)入條件為共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且其家庭是符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭。[13]表3結(jié)果顯示，浙江城市低保月平均標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保月平均標(biāo)準(zhǔn)均高于全國(guó)水平，2020年分別為882.30元和879.29元。
高齡、經(jīng)濟(jì)困難和失能是老年人福利補(bǔ)貼制度的重要準(zhǔn)入條件，具體到各項(xiàng)補(bǔ)貼制度而言，高齡津貼制度主要針對(duì)80周歲以上的低收入老年人，[14]養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人，護(hù)理補(bǔ)貼制度主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人。[15]浙江對(duì)享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的、年滿80周歲的高齡老人，給予高齡補(bǔ)貼，[16]并對(duì)具有本省戶籍低收入家庭的60周歲以上失能、失智及生活能夠自理的高齡（80周歲以上）老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。[17]目前，浙江省內(nèi)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的老年人護(hù)理補(bǔ)貼政策，但部分地區(qū)已建立起護(hù)理補(bǔ)貼制度，如麗水市云和縣為具有本縣戶籍，未享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的低保、低邊家庭的失能失智人員提供護(hù)理補(bǔ)貼，幫助解決他們的長(zhǎng)期照護(hù)困難。[18]
就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，表4數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)企業(yè)職工的月人均養(yǎng)老金逐年上升，從2017年的2514.09元上升到2020年的2906.44元；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的月人均養(yǎng)老金在2020年有所下降，為5766.94元；城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金呈上升趨勢(shì)，2020年為174元。2020年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金替代率是企業(yè)職工的1.84倍，是城鄉(xiāng)居民的9.86倍，這說(shuō)明各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇水平仍然存在較大差異。
具體到浙江基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，表4的數(shù)據(jù)顯示，浙江城鎮(zhèn)職工的月人均養(yǎng)老金呈上升趨勢(shì)，2020年為3398.05元；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的月人均養(yǎng)老金呈下降趨勢(shì)，2020年為7402.65元；城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金逐年上升，2020年達(dá)到315.23元。相較而言，浙江人均養(yǎng)老金高于全國(guó)水平。2020年，浙江機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的1.52倍，是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的7.67倍，相較于全國(guó)制度間待遇水平差距，浙江不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間待遇水平差距更小。值得一提的是，浙江多次提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，2021年提高至每人每月180元，[19]在一定程度上縮小了不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的待遇差距。
養(yǎng)老保障的支出占比逐年提升。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）逐年上升，2020年我國(guó)GDP已超過(guò)100萬(wàn)億元。同期，浙江全省生產(chǎn)總值也逐年上升，2020年達(dá)到6.46萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率為3.60%。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出及其占GDP的比重亦逐年提高，2020年分別為54656.50億元和5.38%。從浙江的情況來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出及其占全省生產(chǎn)總值的比重均逐年增加，2020年分別為4191.32億元和6.49%（見(jiàn)表5）。
在社會(huì)救助支出與老年人福利補(bǔ)貼支出上，如表6結(jié)果顯示，我國(guó)老年人社會(huì)救助支出呈上升趨勢(shì)，其中2020年為2432.21億元，占GDP的0.24%；浙江老年人社會(huì)救助支出也逐年上漲，2020年為63.97億元，占全省生產(chǎn)總值的0.10%。我國(guó)老年人福利補(bǔ)貼支出逐年增加，2020年為292.20億元，占GDP的0.03%；2020年浙江老年人福利補(bǔ)貼支出為8.43億元，占全省生產(chǎn)總值的0.01%。
總體來(lái)看，浙江和全國(guó)的養(yǎng)老保障支出均逐年上升。其中，2017～2020年全國(guó)養(yǎng)老保障支出依次為42646.74億元、49770.96億元、54643.70億元、57380.91億元，全國(guó)養(yǎng)老保障支出占GDP的比重依次為5.13%、5.41%、5.54%、5.65%。浙江養(yǎng)老保障支出的增長(zhǎng)率總體上高于全國(guó)水平，浙江養(yǎng)老保障支出占全省生產(chǎn)總值的比重高于全國(guó)養(yǎng)老保障支出占GDP的比重。2017～2020年浙江養(yǎng)老保障支出依次為2909.10億元、3385.04億元、3860.73億元、4263.72億元，浙江養(yǎng)老保障支出占GDP的比重依次為5.55%、5.84%、6.18%、6.60%（見(jiàn)表7）。
養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)助不斷增加。在養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)助方面，如表8數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)助及其占比均呈上升趨勢(shì)，2020年分別為11719.66億元和26.41%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)助逐年上漲，2020年為3134.59億元，但財(cái)政補(bǔ)助占比在2020年下降為64.59%。浙江城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)助及其占比均逐年上升，2020年分別為328.93億元和13.68%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)助逐年上升，2020年為185.94億元，而財(cái)政補(bǔ)助占比在2020年下降為61.85%。由此可以看出，浙江各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)助占比均低于全國(guó)平均水平。但無(wú)論是浙江還是全國(guó)，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)類別的財(cái)政補(bǔ)助占比相差較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的財(cái)政補(bǔ)助公平性有待提高。
社會(huì)救助和老年人福利補(bǔ)貼的資金來(lái)源于中央和地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如表9數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)的財(cái)政補(bǔ)助均呈上升趨勢(shì)，2020年分別為1963.59億元和468.63億元；全國(guó)高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼的財(cái)政補(bǔ)助也呈上升趨勢(shì)，2020年分別為242.01億元和18.10億元，而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)助從2017年的61.02億元下降到2020年的32.08億元。浙江最低生活保障和特困人員供養(yǎng)的財(cái)政補(bǔ)助逐年上升，2020年分別為58.47億元和5.50億元；浙江高齡補(bǔ)貼的財(cái)政補(bǔ)助也逐年上升，2020年為4.44億元；而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)助卻呈下降趨勢(shì)，2020年為3.87億元，對(duì)護(hù)理補(bǔ)貼的財(cái)政補(bǔ)助在2020年也有所下降，為0.12億元?？傮w來(lái)看，包括浙江在內(nèi)，全國(guó)養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)助呈上漲趨勢(shì)，財(cái)政投入力度在逐步加大。
養(yǎng)老保障體系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本定型，社會(huì)救助制度與老年人福利補(bǔ)貼制度不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)困難、失能老人等制度對(duì)象不斷增加，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為養(yǎng)老保障進(jìn)一步發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，從實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，無(wú)論是浙江還是全國(guó)，養(yǎng)老保障體系還面臨著一些挑戰(zhàn)。具體來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保障體系在制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)定位、統(tǒng)籌層次、制度銜接、財(cái)政責(zé)任劃分等方面仍存在不足，需要進(jìn)一步加以完善。
目標(biāo)定位缺乏總體考慮。目前養(yǎng)老保障體系的各項(xiàng)制度雖有相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)有制度在目標(biāo)定位方面還缺乏總體考慮。此外，屬地化管理原則在適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的同時(shí)，也導(dǎo)致各地制度執(zhí)行存在差異。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和老年人福利補(bǔ)貼制度的目標(biāo)定位模糊問(wèn)題最為突出。根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的政策文件，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)保險(xiǎn)制度，應(yīng)明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任并維持基金收支平衡。但事實(shí)上，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)更偏向于依賴財(cái)政補(bǔ)貼的福利制度，其定位存在保險(xiǎn)與福利之間的含混不清。比如，浙江居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助金待遇占84%，個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶待遇僅占16%左右，難以實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。
財(cái)政提到了居保制度的定位問(wèn)題，到底是傾向福利制度還是把它作為一個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)定位？國(guó)務(wù)院的文件很明確，它就是一個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但如果是按照這么一個(gè)定位，相關(guān)的個(gè)人繳費(fèi)，各方的主觀能動(dòng)性也好、責(zé)任也好，是需要配套的。從現(xiàn)在來(lái)看，對(duì)于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人繳費(fèi)積累還是比較少的。我們350元∕月的待遇，財(cái)政補(bǔ)助資金的待遇占84%，個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金占16%左右，所以個(gè)人養(yǎng)老的積累還是不足的。從制度層面，還需要有些比較大的突破，才能夠吸引農(nóng)民或者居民個(gè)人多繳費(fèi)。[20]
老年人福利補(bǔ)貼制度，也存在概念使用和政策執(zhí)行上的混亂?，F(xiàn)階段我國(guó)的老年人福利補(bǔ)貼，既存在以市民身份和年齡為準(zhǔn)入條件的高齡津貼，也有依據(jù)經(jīng)濟(jì)困難和失能程度發(fā)放的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和失能護(hù)理補(bǔ)貼。各地區(qū)既有三項(xiàng)補(bǔ)貼疊加發(fā)放的情況，也有將三項(xiàng)補(bǔ)貼合為一項(xiàng)的情況。浙江老年人福利補(bǔ)貼的發(fā)放限制條件較為嚴(yán)格：為享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的、年滿80周歲的高齡老人，每月給予不低于30元的高齡補(bǔ)貼；[21]為具有本省戶籍的低收入家庭的60周歲以上失能、失智及生活能夠自理的高齡（80周歲以上）老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。[22]綜合比較全國(guó)與浙江老年人福利補(bǔ)貼的實(shí)踐可知，浙江的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象主要為經(jīng)濟(jì)困難的失能老年人，其本質(zhì)上為護(hù)理補(bǔ)貼。但民政部的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象主要為經(jīng)濟(jì)困難的老年人，與老年人社會(huì)救助的覆蓋對(duì)象存在重疊，這種理念上的混淆也給地方的政策執(zhí)行造成了操作困難。
在養(yǎng)老保障體系方面，建議國(guó)家的制度能夠統(tǒng)一，特別是養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，這個(gè)概念有點(diǎn)不清。我們浙江省的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼就是一個(gè)護(hù)理補(bǔ)貼，但是國(guó)家民政部的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的對(duì)象是低保家庭的老年人——在領(lǐng)取低保金以后生活仍然困難的，給他一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，失能失智的給他一個(gè)護(hù)理補(bǔ)貼。我們覺(jué)得，如果低保家庭的老年人在領(lǐng)取低保金以后生活仍然有困難，也就是說(shuō)他還是在社會(huì)救助的范圍，社會(huì)救助有低保的、有特困的，還有臨時(shí)救助的……如果符合條件的，可以給他臨時(shí)救助，或者提高低保的標(biāo)準(zhǔn)，也可以通過(guò)其他一些途徑。生活補(bǔ)助的就是生活補(bǔ)助的，護(hù)理補(bǔ)助的就是補(bǔ)助服務(wù)的，最好能夠把這個(gè)概念厘清。我們自己覺(jué)得我們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼應(yīng)該沒(méi)錯(cuò)，但是概念太多了，基層也不好操作。[23]
目標(biāo)定位不清晰還導(dǎo)致了各項(xiàng)制度待遇水平難以確定、制度之間的關(guān)系難以厘清。從縮小貧富差距的角度上看，通過(guò)社會(huì)救助制度和選擇性福利制度為經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供基本生活保障，能夠起到“提低”與“擴(kuò)中”的作用。然而，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保障體系既存在未能完全覆蓋低收入群體的“窄化”問(wèn)題，也存在財(cái)政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、高齡津貼導(dǎo)致的福利疊加與“泛化”問(wèn)題。在老年人社會(huì)救助方面，仍有部分低保邊緣群體未納入保障范圍，同時(shí)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金普遍低于低保金。在老年人福利補(bǔ)貼方面，高齡津貼作為普惠性福利，面向的是全體高齡老年人。這種以年齡為標(biāo)準(zhǔn)的福利津貼，雖然在政策執(zhí)行上更為便捷，卻未能明確津貼本身的定位，在待遇標(biāo)準(zhǔn)的制定上存在進(jìn)一步調(diào)整的空間。
問(wèn)題不僅是浙江省特有的，是全國(guó)普遍的。基本養(yǎng)老保障制度有很多挑戰(zhàn)，一方面我們說(shuō)在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，要量力而行；但另一方面，我們又定位不精準(zhǔn)，“撒胡椒面”。我們講基本養(yǎng)老保障制度窄化和泛化并存，一方面是政策的基本保障對(duì)象始終守著從原來(lái)的五保、低保到低邊，這部分人口是非常少的。浙江1000多萬(wàn)老年人，符合這個(gè)對(duì)象的只有24萬(wàn)，這里面失能的人按大的失能概念來(lái)算，也就是6%，2萬(wàn)多人，覆蓋面非常窄。另一方面，很多制度設(shè)計(jì)的時(shí)候又泛化?，F(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼不再是救助性，它帶有福利的性質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)也很高，很多部門(mén)在做，就會(huì)產(chǎn)生新的福利堆積和福利不公平現(xiàn)象，而且福利斷層了，沒(méi)有福利梯度。很多地方出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)條例，推高齡普惠政策，老人給服務(wù)補(bǔ)貼，高齡給予普惠。但是高齡津貼定位也不清晰，錢(qián)到底是發(fā)給他吃飯的還是請(qǐng)保姆的、還是吃藥？到底解決什么問(wèn)題？高齡普惠財(cái)政的盤(pán)子就大大擴(kuò)大了，因?yàn)楦啐g老人占15%，所以我們現(xiàn)在養(yǎng)老補(bǔ)貼的財(cái)政預(yù)算里面可能70%給這部分人，而這部分補(bǔ)貼完全是錦上添花。[24]
統(tǒng)籌層次高低不均。受制度設(shè)計(jì)理念、地區(qū)發(fā)展不平衡與財(cái)政分割的影響，養(yǎng)老保障體系整體統(tǒng)籌層次較低，帶來(lái)了地區(qū)分割與地方利益不平衡的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期處于地區(qū)分割的狀態(tài)，各地區(qū)參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與待遇千差萬(wàn)別。企業(yè)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)受企業(yè)性質(zhì)、行業(yè)與地區(qū)差異化政策的影響，參保人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率不實(shí)的現(xiàn)象較為普遍，不僅不利于推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，也使得我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)性不足，難以充分發(fā)揮大數(shù)法則的效能。盡管現(xiàn)階段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)開(kāi)始起步，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)與基金運(yùn)營(yíng)管理主要仍由省級(jí)單位承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)增速放緩與屬地化管理對(duì)中央政府資金調(diào)配形成了較大壓力。不論是從提高制度公平性的角度出發(fā)，還是基于降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提升制度可持續(xù)性的考慮，建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系發(fā)展的必然要求。
浙江從1984年開(kāi)始建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，1999年實(shí)施了《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，2020年規(guī)范了省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行、基金收支、責(zé)任分擔(dān)、經(jīng)辦服務(wù)的統(tǒng)一。今年（2022年）1月份開(kāi)始進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，浙江省5月16號(hào)進(jìn)入統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善了結(jié)構(gòu)。到現(xiàn)在為止，盡管基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也全國(guó)統(tǒng)籌，但是繳費(fèi)還在省級(jí)層面。而且現(xiàn)在看來(lái)，經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付、對(duì)中央政府的資金調(diào)配形成很大壓力。[25]
相較于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次更低，導(dǎo)致各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整主要由地方部門(mén)主導(dǎo)、地區(qū)與城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金存在較大差異、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)性不足等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高、省內(nèi)差距較小的浙江，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金在調(diào)整次數(shù)和最低標(biāo)準(zhǔn)上明顯高于全國(guó)水平。但從統(tǒng)籌層次上來(lái)看，浙江城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍處于縣級(jí)統(tǒng)籌的階段，由各地市提供城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)單位根據(jù)自身發(fā)展情況具體執(zhí)行。
如表10的數(shù)據(jù)顯示，2017年至2021年，浙江省內(nèi)各地市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低待遇標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差距，各地市標(biāo)準(zhǔn)的制定和待遇上調(diào)水平各有不同。其中寧波市的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為歷年來(lái)浙江省內(nèi)最高，麗水市為浙江省內(nèi)待遇水平最低。浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較小的地市，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次相對(duì)較高、待遇標(biāo)準(zhǔn)差距較小，制度再分配功能更強(qiáng)，而其余各地市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則面臨著待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的問(wèn)題。
目前浙江省居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金還是縣級(jí)統(tǒng)籌，每個(gè)縣有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是市里也會(huì)總體規(guī)劃，大致趨向于統(tǒng)一。有些比較均衡的市可能就一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不是很均衡的可能定兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是在慢慢趨于統(tǒng)一。總體來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金正在上調(diào)之中，國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金這次剛調(diào)了5塊，是98塊，我們省里現(xiàn)在是180塊。地方上各個(gè)市不一樣，目前最高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是310塊，最低是225塊。從（差異）比例來(lái)看，其實(shí)是1.38∶1。從這個(gè)角度來(lái)分析，城鄉(xiāng)養(yǎng)老已經(jīng)在壓縮收入差距，已經(jīng)起到調(diào)節(jié)作用了。[26]
身份與戶籍限制流動(dòng)。當(dāng)前養(yǎng)老保障仍存在較為明顯的身份和地區(qū)區(qū)隔，導(dǎo)致流動(dòng)人口在準(zhǔn)入條件、待遇享受等方面受到諸多限制。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立以傳統(tǒng)雇傭關(guān)系的職業(yè)身份為基礎(chǔ)，主要解決的是勞動(dòng)力市場(chǎng)中城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障問(wèn)題，缺乏對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和農(nóng)民的保障。2005年，國(guó)務(wù)院針對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題，提出要擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，統(tǒng)一城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)政策。[27]2010年施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員也可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。[28]《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》同樣規(guī)定，無(wú)雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以按照規(guī)定，以個(gè)體身份參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在實(shí)際政策執(zhí)行中，靈活就業(yè)人員參保時(shí)面臨著戶籍限制與高繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等問(wèn)題，會(huì)偏向選擇參加戶籍所在地的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者是在“自愿”原則下直接不繳保險(xiǎn)。
靈活就業(yè)人員和流動(dòng)人口參保困難，反映了當(dāng)前養(yǎng)老保障的戶籍限制與社會(huì)保障管理上的不足之處。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)流動(dòng)的加劇，我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模逐漸擴(kuò)大。截至2020年，全國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量已達(dá)3.76億人。[29]浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的人口流入大省，2020年省內(nèi)流動(dòng)人口937萬(wàn)人，跨省流動(dòng)人口約為1618萬(wàn)人，[30]其中2020年凈遷入人口數(shù)量為28.03萬(wàn)，凈遷出人口數(shù)量為7.69萬(wàn)人。[31]據(jù)浙江省人力資源和社會(huì)保障廳提供的數(shù)據(jù)顯示，2017年浙江無(wú)雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等以個(gè)體身份參保者共有502.03萬(wàn)人，2021年已達(dá)549.15萬(wàn)人。[32]此外，老年人福利補(bǔ)貼等制度仍以戶籍為準(zhǔn)入條件，使得許多沒(méi)有本地戶籍的常住人口，仍面臨著福利補(bǔ)貼與養(yǎng)老服務(wù)獲取等養(yǎng)老保障待遇上的阻礙。
浙江省的參保率還不是很高，按常住人口和就業(yè)人口來(lái)算，參保率達(dá)到72%左右。“七普”下來(lái)，浙江從外面流進(jìn)來(lái)的青年人1600萬(wàn)。這1600萬(wàn)人中可能大多數(shù)沒(méi)有參加企業(yè)職工保險(xiǎn)，也沒(méi)有參加居民的。根據(jù)掌握的情況來(lái)看，參?？偣?500萬(wàn)人，但是參加企業(yè)職工保險(xiǎn)的是3200萬(wàn)，其中還有70萬(wàn)斷保的，800多萬(wàn)是已經(jīng)在領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的。按照制度設(shè)計(jì)，如果他（流動(dòng)人口）繳滿15年，在哪個(gè)地方繳的時(shí)間長(zhǎng)就愿意在哪個(gè)地方辦退休手續(xù)。從制度設(shè)計(jì)上流動(dòng)人口偏向在浙江退休，他可以在他們家鄉(xiāng)養(yǎng)老，但是退休要拿浙江的待遇，拿的養(yǎng)老金就高于家鄉(xiāng)的養(yǎng)老金。[33]
由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助與老年人福利補(bǔ)貼待遇標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)受到各地區(qū)財(cái)政支出的影響。以老年人最低生活保障制度為例，浙江省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市與農(nóng)村之間的低保標(biāo)準(zhǔn)和平均補(bǔ)差情況存在較大差異?？偟膩?lái)說(shuō)，養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度存在的職業(yè)身份和戶籍限制，給靈活就業(yè)人員與流動(dòng)人口養(yǎng)老保障設(shè)置了障礙，不利于勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)與人才優(yōu)化配置，也為縮小群體、城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的養(yǎng)老保障待遇差距造成了困難。
制度體系銜接運(yùn)行不暢。從理論上看，在養(yǎng)老保障的制度體系之中，社會(huì)救助、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年人福利補(bǔ)貼在目標(biāo)定位上具有層次性，即老年人社會(huì)救助發(fā)揮兜底功能，社會(huì)保險(xiǎn)居于其上，老年人社會(huì)福利屬于更高層次的保障。但現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金明顯低于低保標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)困難的老年人，寧可申請(qǐng)低保也不愿意參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此外，現(xiàn)階段老年人福利補(bǔ)貼制度與社會(huì)救助制度的關(guān)系也亟需厘清。
除了社會(huì)救助、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年人福利補(bǔ)貼的制度銜接問(wèn)題之外，我國(guó)養(yǎng)老保障體系還面臨著不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接和跨地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)為例，我國(guó)雖已頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號(hào)），但在關(guān)系轉(zhuǎn)接時(shí)限上，暫行辦法規(guī)定職工向城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接時(shí)需要達(dá)到法定退休年齡，從而限制了參保人關(guān)系的轉(zhuǎn)接。依據(jù)暫行辦法，若城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者選擇轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)合并累計(jì)計(jì)算，個(gè)人賬戶資金同樣轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，但統(tǒng)籌賬戶之中的資金并不轉(zhuǎn)移；若城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，其城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算，從而造成繳費(fèi)年限的中斷。
（養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）存在一個(gè)問(wèn)題就是路徑依賴，你剛開(kāi)始參加的是居民保，他要改為企業(yè)職工保，這個(gè)渠道盡管是開(kāi)的，可是他原來(lái)繳的費(fèi)怎么管理？比如我繳到居民保了，現(xiàn)在要參加城鎮(zhèn)職工了，從居民保還是不能轉(zhuǎn)出。一些去打工的才可以轉(zhuǎn)，而且個(gè)人賬戶可以轉(zhuǎn)，年限轉(zhuǎn)不了。從職工轉(zhuǎn)到農(nóng)村來(lái)可以，從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市去不行。因?yàn)楝F(xiàn)在年限、繳費(fèi)完全不一樣的，你要當(dāng)作視同（繳費(fèi)）肯定不行。[34]
此外，制度銜接過(guò)程中信息化程度不高、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)操作規(guī)范性不足，也給流動(dòng)人口跨地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來(lái)諸多不便。由于長(zhǎng)期的地方分割，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌單位往往會(huì)使用便于自身管理的信息系統(tǒng)，在籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇計(jì)發(fā)參數(shù)設(shè)計(jì)上亦存在差異。甚至有些信息化水平不足的地區(qū)，在基層人員的不規(guī)范操作下，出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接信息未能及時(shí)更新甚至丟失的情況。
籌資調(diào)整機(jī)制存在缺陷。人口結(jié)構(gòu)作為影響福利供給的重要需求因素，不僅會(huì)影響資金供應(yīng)能力，還會(huì)影響制度運(yùn)轉(zhuǎn)的潛在成本，進(jìn)而影響制度的抗耐性。[35]人口老齡化必然給養(yǎng)老保障帶來(lái)資金支出壓力，而制度本身的缺陷又會(huì)加劇養(yǎng)老保障資金支出的區(qū)域性與結(jié)構(gòu)性矛盾。從籌資機(jī)制看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著繳費(fèi)年限過(guò)短、退休人員人力資源浪費(fèi)等問(wèn)題，制度轉(zhuǎn)軌的歷史債務(wù)也給基金的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，個(gè)人賬戶可繼承、繳費(fèi)基數(shù)未能夯實(shí)更是加劇了支出壓力。
現(xiàn)在繳費(fèi)年限15年太短。（浙江?。┴?cái)政去年補(bǔ)了130億，此外還要上交調(diào)劑金。繳費(fèi)年限，國(guó)家已經(jīng)有考慮要延長(zhǎng)，但是最終還是遲遲沒(méi)調(diào)。而且一個(gè)人繳費(fèi)跟一個(gè)人享受的待遇相比是不平衡的。比如我們個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)，如果你活的時(shí)間長(zhǎng)了，統(tǒng)籌金會(huì)撥付相應(yīng)數(shù)額；如果在領(lǐng)完之前就已經(jīng)身故了，還可以繼承。包括現(xiàn)在的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)是全社會(huì)平均工資，但是我們繳費(fèi)的基數(shù)又是打了折的繳費(fèi)基數(shù)，這里有一些設(shè)計(jì)不合理、不科學(xué)的地方，導(dǎo)致會(huì)加劇資金的虧空。[36]
由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度名義繳費(fèi)率偏高，過(guò)高的籌資壓力對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展也造成了很大影響。很多企業(yè)特別是中小微企業(yè)參保負(fù)擔(dān)較重，導(dǎo)致企業(yè)參保積極性不高，部分企業(yè)甚至通過(guò)不簽合同、瞞報(bào)人數(shù)等方式逃避參保，這不僅不利于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面，更損害了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人自愿參保原則，也導(dǎo)致部分群體出于當(dāng)期消費(fèi)和養(yǎng)老規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)等原因而不愿參保。
現(xiàn)在有兩種傾向，一個(gè)是企業(yè)本身想把社保省下來(lái)作為利潤(rùn)處理，就是盡量不繳，企業(yè)自覺(jué)性不是很高。浙江跟廣東的情況都一樣，就是瞞報(bào)職工人數(shù)。一個(gè)是職工本身是外來(lái)務(wù)工人員，很有可能也不愿意繳，他只要你發(fā)給我錢(qián)就可以，至于養(yǎng)老是以后的事情，人的意識(shí)上還是有差異。[37]
從待遇調(diào)整機(jī)制上來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)初步建立了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機(jī)制。相關(guān)政策規(guī)定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金要根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲情況適時(shí)調(diào)整。[38]城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)亦建立了待遇確定機(jī)制、基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、個(gè)人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制、繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，以促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等情況相適應(yīng)。[39]老年人社會(huì)救助、老年人福利補(bǔ)貼則根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老年人的實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整，[40]各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)情況和財(cái)力狀況自主確定。[41]然而，各項(xiàng)制度的待遇調(diào)整機(jī)制在設(shè)計(jì)理念和規(guī)范性上仍有待進(jìn)一步提升。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇調(diào)整機(jī)制為例，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇上調(diào)水平和待遇上調(diào)次數(shù)差距明顯，國(guó)家財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老金的補(bǔ)貼壓力也不斷加大。
我們的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制并不規(guī)范。第一個(gè)，現(xiàn)在的制度可持續(xù)性不足，全國(guó)統(tǒng)籌也不能解決所有問(wèn)題。第二，現(xiàn)在職工跟居民之間養(yǎng)老金差距過(guò)大。職工退休每一次增加養(yǎng)老金，增加部分比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（養(yǎng)老金）的總量還要高。這里還有個(gè)理念的問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)本來(lái)是籌資和待遇相匹配、權(quán)利相對(duì)應(yīng)的，這里最重要的是要控制待遇。控制待遇有什么好處呢？第一，將來(lái)基金可能平衡；第二，和農(nóng)民的差距縮小。[42]
財(cái)政支出責(zé)任邊界模糊。財(cái)政公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)制度定位發(fā)揮不同的作用。由政府負(fù)責(zé)的社會(huì)救助和老年人福利補(bǔ)貼項(xiàng)目，財(cái)政支出對(duì)其負(fù)有全責(zé)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)籌資與待遇之間的匹配，并維持自身基金平衡，保證制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但從實(shí)際情況來(lái)看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，國(guó)家財(cái)政不僅發(fā)揮了承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本和制度運(yùn)行成本的作用，還承擔(dān)了待遇上調(diào)和維持基金平衡的兜底責(zé)任。從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任來(lái)看，由于納入了大量應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，從而擴(kuò)大了政府的財(cái)政支出責(zé)任。
國(guó)家財(cái)政對(duì)于養(yǎng)老金的補(bǔ)貼和補(bǔ)助，從10年之前的每年2000多億，逐步增加到3000多億、4000多億、5000多億，一直加到6000億……農(nóng)民養(yǎng)老金也有補(bǔ)貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是國(guó)家財(cái)政部支出的，當(dāng)然國(guó)家是各級(jí)財(cái)政，有的地方還有給個(gè)人賬戶少量的補(bǔ)貼，像浙江省有個(gè)年限養(yǎng)老金。但是你算算，中央財(cái)政對(duì)退休工人的、對(duì)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助，跟對(duì)以農(nóng)民為主的居民養(yǎng)老金的補(bǔ)助，無(wú)論是總量還是人均都有差距。[43]
各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，尤其是中央與地方財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系的厘清，也是進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障體系、推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵所在。在不同的統(tǒng)籌層級(jí)中，中央政府和地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)存在著明顯區(qū)別。由于現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑比例設(shè)計(jì)和各地基金收支狀況未能完全匹配，中央所能掌握的調(diào)劑金總量未達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡也未達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。[44]在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌步入成熟期后，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的制度模式，將中央與地方共同承擔(dān)財(cái)政責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向由中央支出責(zé)任為主導(dǎo)，強(qiáng)化中央財(cái)政收支決策權(quán)與調(diào)劑權(quán)，依據(jù)各地人口年齡結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍作出調(diào)整。然而，現(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各級(jí)政府財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)比例仍不清晰，出現(xiàn)了政府間財(cái)政籌資邊界模糊、財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)不合理的狀況。特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性較強(qiáng)，在未明確地方財(cái)政支出責(zé)任的情況下，容易造成不同地區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不均，影響財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)性。
從財(cái)政上來(lái)講，農(nóng)民（城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)）是低強(qiáng)制，自己不交，家里拿不上那個(gè)錢(qián)，這種情況待遇沒(méi)法上去。財(cái)政上拿錢(qián)怎么來(lái)弄？浙江也已經(jīng)快過(guò)了財(cái)政的紅利期了，因?yàn)檎憬r(nóng)民戶口占的量大，（城鎮(zhèn)）居民僅有500多萬(wàn)人。但是對(duì)浙江來(lái)說(shuō)，外地人的錢(qián)流動(dòng)的話，就落在浙江了，但如果固化下來(lái)，就不會(huì)在浙江，這個(gè)叫做“福利磁吸”效應(yīng)?？沙掷m(xù)性是個(gè)問(wèn)題，立法了以后才能把這個(gè)盤(pán)子可持續(xù)下去。[45]
完善養(yǎng)老保障體系的政策建議
在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)共同富裕是需要長(zhǎng)期奮斗的系統(tǒng)工程。在日益復(fù)雜的內(nèi)外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之下，應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保障體系面臨的主要問(wèn)題，明確養(yǎng)老保障促進(jìn)共同富裕的政策路徑。
調(diào)整目標(biāo)定位。健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，不僅是養(yǎng)老保障發(fā)展的必然要求，更與扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的目標(biāo)相契合?，F(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保障體系仍存在制度目標(biāo)定位模糊等問(wèn)題，造成對(duì)低收入群體保障不足、福利懸崖與福利疊加等問(wèn)題并存，需要從總體上調(diào)整目標(biāo)定位，發(fā)揮其提綱挈領(lǐng)的作用。針對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年人福利補(bǔ)貼制度目標(biāo)定位模糊的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體作用，以保險(xiǎn)福利涵蓋救助福利所保障的對(duì)象，為全體人民提供更高水平的養(yǎng)老保障。針對(duì)無(wú)力繳納保險(xiǎn)的困難群體，可以考慮由國(guó)家承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，抑或給予適當(dāng)補(bǔ)貼，避免制度銜接不暢、待遇水平過(guò)低等造成的貧困陷阱。概述之，養(yǎng)老保障體系要形成合理的福利梯度，各項(xiàng)制度緊密關(guān)聯(lián)，有效發(fā)揮促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的整體效能。
提高統(tǒng)籌層次。實(shí)現(xiàn)共同富裕，意味著消除城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和群體差別，需要打破養(yǎng)老保障地區(qū)分割和地方利益割據(jù)的格局。提高養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次，不僅有利于加強(qiáng)制度的互助共濟(jì)性，還能防范基金不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，要打破城鄉(xiāng)分立的局面，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化。浙江多地已實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇已經(jīng)接近城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，為全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了有益借鑒。其次，要破除影響社會(huì)流動(dòng)的障礙因素，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一管理養(yǎng)老保障基金、制定統(tǒng)一的發(fā)放政策，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系能在不同地區(qū)順利轉(zhuǎn)移接續(xù)。最后，要逐步縮小人群差異，將不同職業(yè)群體之間、代際之間的養(yǎng)老保障水平差距控制在合理范圍內(nèi)。未來(lái)在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)上，還應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、待遇計(jì)發(fā)等政策，合理劃分中央與地方財(cái)政支出責(zé)任，并通過(guò)建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息資源共享。
打破身份與戶籍限制。實(shí)現(xiàn)共同富裕的養(yǎng)老保障體系，應(yīng)當(dāng)是覆蓋全民的普惠性制度安排。這就要求在制度設(shè)計(jì)理念上，應(yīng)綜合考慮我國(guó)人口老齡化與地區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況，逐步建立以公民身份為基礎(chǔ)的制度體系，從現(xiàn)階段覆蓋戶籍人口轉(zhuǎn)向覆蓋常住人口、從覆蓋正規(guī)就業(yè)者擴(kuò)大到覆蓋全體勞動(dòng)者，避免養(yǎng)老保障的“窄化”與“泛化”問(wèn)題。具體而言，就是要打破靈活就業(yè)人員和流動(dòng)人口享受養(yǎng)老保障的身份與戶籍限制，破除現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的局面，從而確保真正有需要的老年人群體得到應(yīng)有的保障。與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步縮小不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間、城市與農(nóng)村老年人社會(huì)救助和福利補(bǔ)貼的待遇差距，解決由制度分割和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致的群體間待遇不平衡的問(wèn)題。
加強(qiáng)制度銜接和部門(mén)協(xié)同。制度銜接是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)和老年人社會(huì)救助制度有效銜接，明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度的目標(biāo)定位，逐步提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇水平。老年人救助制度和老年人福利補(bǔ)貼制度之間亦應(yīng)加強(qiáng)銜接，在提升瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度的同時(shí)，避免覆蓋群體過(guò)窄抑或是福利疊加的現(xiàn)象。為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)養(yǎng)老保障權(quán)益不對(duì)等、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問(wèn)題，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上打破繳費(fèi)年限積累和賬戶資金轉(zhuǎn)移的限制，通過(guò)健全全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)分段計(jì)算參保年限、加權(quán)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇，進(jìn)一步提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的便攜性。此外，還應(yīng)當(dāng)明確不同部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免部門(mén)職能分割或交叉重疊，以浙江正在探索建設(shè)的“共富型大社保體系”為例，探索并實(shí)現(xiàn)人社部門(mén)、民政部門(mén)、醫(yī)保部門(mén)等部門(mén)之間的職能協(xié)作和一體化管理，為居民提供由老年人社會(huì)救助、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年人福利補(bǔ)貼構(gòu)成的覆蓋全生命周期的高質(zhì)量養(yǎng)老保障體系。
完善籌資與調(diào)整機(jī)制。在籌資調(diào)整機(jī)制方面，首先，要合理確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率與繳費(fèi)基數(shù)，適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，以達(dá)到提升養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳率、擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的目標(biāo)，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資機(jī)制要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，適當(dāng)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限，適時(shí)出臺(tái)延遲退休年齡政策方案，促進(jìn)代際公平的實(shí)現(xiàn)。最后，要完善財(cái)政補(bǔ)助的調(diào)整機(jī)制，明確不同制度的財(cái)政責(zé)任以及央地財(cái)政履責(zé)邊界，平衡不同制度的財(cái)政投入，提高財(cái)政補(bǔ)助的公平性，可參考浙江建立的“錢(qián)隨人走”的財(cái)政補(bǔ)貼模式以及市民化財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，建立適應(yīng)人口的大規(guī)模流動(dòng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。在養(yǎng)老保障的待遇調(diào)整機(jī)制方面，一方面，要通過(guò)合理的待遇調(diào)整機(jī)制，逐步縮小制度覆蓋群體的待遇差距，重點(diǎn)提高中低收入群體的養(yǎng)老保障待遇水平；另一方面，要根據(jù)國(guó)民收入水平、工資水平和物價(jià)的變動(dòng)情況，兼顧財(cái)政支付能力與財(cái)政投入的可持續(xù)性，適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)。
建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中，養(yǎng)老保障體系應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)制度環(huán)境的變化，進(jìn)一步提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。養(yǎng)老保障體系需要著眼于總體國(guó)家安全，立足于國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急響應(yīng)與長(zhǎng)效機(jī)制，將制度建設(shè)上升到與經(jīng)濟(jì)、政治、文化緊密相關(guān)的福利體制高度，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安全的關(guān)系，構(gòu)建更加有效的風(fēng)險(xiǎn)屏障。[46]從國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，養(yǎng)老保障體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)，發(fā)揮養(yǎng)老保障應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性作用。從國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)提升養(yǎng)老保障體系的制度彈性與行動(dòng)張力，針對(duì)全球金融危機(jī)、新冠疫情等全球公共衛(wèi)生危機(jī)、局部戰(zhàn)爭(zhēng)等國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)作出前瞻性設(shè)計(jì)。此外，針對(duì)自然災(zāi)害等誘發(fā)的社會(huì)公共危機(jī)事件，應(yīng)當(dāng)提升養(yǎng)老保障體系的應(yīng)急響應(yīng)能力，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)、社會(huì)力量參與共同化解跨界危機(jī)。
（中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院申晨、王焙焙、張弛對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]本文使用的訪談資料來(lái)源于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院課題研究。課題組于2022年7月到浙江省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并召開(kāi)省直機(jī)關(guān)部門(mén)座談會(huì)、專家學(xué)者座談會(huì)、嘉善縣共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)座談會(huì)，形成了近11萬(wàn)字的訪談?dòng)涗?。除此之外，浙江省委政策研究室亦協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，為課題研究提供了豐富的資料支撐。
[2]K. Hanewald; R. Jia and Z. Liu, "Why is Inequality Higher Among the Old? Evidence from China," China Economic Review, 2021, 66, p. 101592.
[3]Z. Dong; C. Tang and X. Wei, "Does Population Aging Intensify Income Inequality? Evidence from China," Journal of the Asia Pacific economy, 2018, 23(1), pp. 66–77.
[4]R. L. Brown and S. G. Prus, "Social Transfers and Income Inequality in Old Age," North American Actuarial Journal, 2004, 8(4), pp. 30–36.
[5]何立新、佐藤宏：《不同視角下的中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度與收入再分配——基于年度收入和終生收入的經(jīng)驗(yàn)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2008年第5期。
[6]M. Cai and X. Yue, "The Redistributive Role of Government Social Security Transfers on Inequality in China," China Economic Review, 2020, 62, p. 101512.
[7][10]林寶：《積極應(yīng)對(duì)人口老齡化：內(nèi)涵、目標(biāo)和任務(wù)》，《中國(guó)人口科學(xué)》，2021年第3期。
[8]鄭秉文等：《養(yǎng)老金改革的前景、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2021年第4期。
[9]陸杰華等：《新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)：歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第04期。
[11]習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！?，《求是》，2021年第20期。
[12]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第五號(hào)）——人口年齡構(gòu)成情況》，2021年5月11日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817200.html。
[13]國(guó)務(wù)院：《社會(huì)救助暫行辦法》，2014年2月27日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/27/content_8670.htm。
[14][40]中國(guó)政府網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，2021年10月29日，http://www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm。
[15]國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》，2022年2月21日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm。
[16][21]浙江省人民政府辦公廳：《浙江省人民政府關(guān)于加快實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，2012年7月14日，https://www.zj.gov.cn/art/2012/7/14/art_1229019364_63462.html。
[17][22]浙江省民政廳：《浙江省民政廳 浙江省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)浙江省養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度實(shí)施辦法的通知》，2021年9月18日，http://mzt.zj.gov.cn/art/2021/9/18/art_1229266175_2360840.html。
[18]云和縣民政局：《云和縣民政局 云和縣財(cái)政局 關(guān)于印發(fā)〈云和縣失能失智困難群眾生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼實(shí)施辦法〉的通知》，2022年7月5日，http://www.yunhe.gov.cn/art/2022/7/5/art_1229426527_2410713.html。
[19]浙江省人力資源和社會(huì)保障廳：《浙江省財(cái)政廳關(guān)于2021年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，2021年9月24日，http://rlsbt.zj.gov.cn/art/2021/9/24/art_1229506773_2366202.html。
[20][23][25][26][33][34]中共浙江省委政策研究室：《共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)》省直機(jī)關(guān)部門(mén)座談會(huì)記錄，課題調(diào)研資料。
[24][36][37][42][43][45]中共浙江省委政策研究室：《共同富裕背景下養(yǎng)老保障體系建設(shè)》專家學(xué)者座談會(huì)記錄，課題調(diào)研資料。
[27]國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7376.htm。
[28][38]中國(guó)人大網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，2019年1月7日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/4a6c13e9f73541ffb2c1b5ee615174f5.shtml。
[29]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司編：《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2021年，第24頁(yè)。
[30]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2021年，第58頁(yè)。
[31]資料來(lái)源：浙江省公安廳人口遷入與遷出相關(guān)數(shù)據(jù)，課題調(diào)研資料。
[32]資料來(lái)源：浙江省人力資源和社會(huì)保障廳《關(guān)于有關(guān)資料的函》相關(guān)數(shù)據(jù)，課題調(diào)研資料。
[35]Peter Taylor Gooby等：《壓力下的福利國(guó)家：變革與展望》，劉育廷等譯，臺(tái)北：松慧資訊股份有限公司，2006年，第228頁(yè)。
[39]人力資源社會(huì)保障部：《人力資源社會(huì)保障部 財(cái)政部關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2018年3月26日，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/shbx/201803/t20180329_291008.html。
[41]民政部：《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡 失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》，2014年9月10日，http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2014/wg2014010/201504/t20150401_1211568.htm。
[44]邊恕、王子龍：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌：政策內(nèi)涵、制度銜接與央地關(guān)系》，《地方財(cái)政研究》，2022年第4期。
[46]韓克慶：《市場(chǎng)邏輯抑或國(guó)家責(zé)任：中國(guó)社會(huì)保障新論》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2021年，第439～444頁(yè)。
Increasing the Level of Old-age Security Based on Shared Prosperity:
A Case Study of Zhejiang Province
Han Keqing
Abstract: As a provincial common prosperity demonstration area, Zhejiang has made beneficial exploration in improving various systems of old-age security and improving the quality of life of the elderly, and has achieved positive institutional results. At present, the coverage of China's old-age security system continues to expand, the treatment level of the old-age security system has significantly improved, the proportion of expenditure on old-age security has been increasing year by year, and the financial subsidies for old-age security have been continuously increasing. From the perspective of achieving the goal of common prosperity, the current old-age security system, whether in Zhejiang or in the whole country, still faces some challenges, including the lack of overall consideration of the goal orientation of the old-age security system, the uneven level of overall planning, the restrictions on mobility of identity and registered residence registration, the poor connection and operation of the system, the financing and treatment mechanism to be improved, and the unclear boundary of financial expenditure responsibility. Therefore, it is necessary to adjust the target orientation, improve the level of overall planning, break the restrictions of identity and registered residence registration, strengthen the system integration and government departments coordination, improve the financing adjustment mechanism, and establish risk response mechanism.
Keywords: the old-age security system, basic pension insurance, social assistance, welfare subsidies, common prosperity
