摘 要:當(dāng)前我國地方財政工作普遍面臨收支矛盾、績效不足、債務(wù)風(fēng)險隱患等多項難題，原有主要依靠土地財政的地方財政收入模式難以為繼。破解地方財政收入困境，實現(xiàn)地方財政收入模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是新時代新征程對財政治理現(xiàn)代化和財政可持續(xù)發(fā)展提出的明確要求。應(yīng)從優(yōu)化地方財政收支結(jié)構(gòu)、理順政府間財政關(guān)系、加強地方政府資產(chǎn)管理、優(yōu)化政策工具箱、發(fā)揮資金投入和專項債券引導(dǎo)作用等方面入手，打造地方財政收入新增長點。

關(guān)鍵詞:地方財政 增長點 財政收入 財政治理

【中圖分類號】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前地方財政面臨的突出問題

地方財政收支矛盾突出

一是地方財政收入增長乏力。2022年，作為主要稅種的國內(nèi)增值稅和作為地方財力重要來源的政府性基金預(yù)算，其收入同比分別下降了23.3%和20.6%*（見圖1）。原因主要是受經(jīng)濟(jì)下行壓力、土地市場低迷和減稅降費政策三大因素的影響。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大，外部環(huán)境動蕩不安，給我國經(jīng)濟(jì)帶來的影響加深。市場主體納稅額和土地出讓收入降幅大。2022年，隨著我國房地產(chǎn)銷售端疲軟，土地出讓金收入下滑。全國土地市場成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬億，較2021年同期分別下降了37%、31%，土地出讓金從高峰的8.7萬億下降了約3萬億規(guī)模，“以地謀發(fā)展”模式的功效不斷衰竭，各地方政府依靠土地財政的收入方式難以為繼。稅收方面，留抵退稅等減稅降費政策一方面極大推動了助企紓困，但另一方面加大了財政收入實現(xiàn)增長的難度。2022年全國新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2萬億元，其中累計退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款為2.46萬億元，超過2021年全年辦理留抵退稅規(guī)模的3.8倍。** 二是各地方財政支出持續(xù)承壓。新冠疫情沖擊導(dǎo)致2022年衛(wèi)生健康支出同比增長了17.8%，達(dá)到了22542億元。為加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，財政須持續(xù)加大對各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。社會事業(yè)發(fā)展對財政支出的依賴程度日益提高，2022年社會保障和就業(yè)支出規(guī)模達(dá)到36603億元，同比增長了8.1%。三是各地方收支結(jié)構(gòu)不合理。財政支出結(jié)構(gòu)固化，“三保”等財政剛性支出持續(xù)增加，而財政收入增幅主要來自非稅收入的大幅增長（2022年同比增長了24.4%），導(dǎo)致收入下滑與剛性支出增多的矛盾日益突出。

政策工具成效不足

一是國有資產(chǎn)存在配置不足與閑置浪費并存的問題。目前存在未依據(jù)現(xiàn)實情況和項目預(yù)算盲目采購的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)的配置不能滿足發(fā)展需要。資產(chǎn)更新?lián)Q代時存在管理效率低下的問題，造成被替換資產(chǎn)閑置和資源浪費。國有企業(yè)的國有資產(chǎn)是單位經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是很多單位的國有資產(chǎn)在購置、使用和管理等日常工作中存在問題，使得國有資產(chǎn)流失較多。另外，國有企業(yè)對于國有資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)的管理不規(guī)范，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失問題普遍存在。在國有企業(yè)之間和國有企業(yè)內(nèi)部存在著國有資產(chǎn)分配不均的問題，在國有企業(yè)內(nèi)部國有資產(chǎn)的使用具有無償性和公益性，且缺乏具體的管理使用規(guī)定，使得國有企業(yè)在購置、使用和處理國有資產(chǎn)時存在隨意性。國有企業(yè)之間也缺乏國有資產(chǎn)流動共享機制，很多國有企業(yè)的國有資產(chǎn)使用頻率很低。產(chǎn)權(quán)登記國有資產(chǎn)核算脫節(jié)，部分國有企業(yè)國有資產(chǎn)購入和出租過于頻繁，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的記入和記出存在疏漏和誤差。

二是減稅降費受益不均，擠壓財政空間。以增值稅留抵退稅為例，退稅資金在企業(yè)間分布不均，頭部企業(yè)從留抵退稅政策中受益明顯，2022年退稅金額排名前10%的企業(yè)累計獲得退稅資金達(dá)21500億元，占全國退稅金總額的96.4%。留抵退稅是一種精準(zhǔn)的定向紓困工具，一般情況下通過增值稅回補不擠壓財政空間，增值稅留抵退稅回補指財政部門以一般計稅方法下的增值稅收入作為收入形式，以已先期獲得留抵退稅的一般納稅人作為征稅對象，按以往退稅額為限，將退稅資金重新組織收回的財政收入形成過程。但受新冠疫情影響，截至2022年12月末各行業(yè)增值稅回補金額占留抵退稅金額的比例不足三成。***

三是各地區(qū)專項債券品種日益豐富，但發(fā)行節(jié)奏和項目投資領(lǐng)域呈現(xiàn)出泛化趨勢、出現(xiàn)績效欠佳等問題。項目收益專項債券在早期試點時將債券募投范圍集中于高速公路、棚戶區(qū)改造等制度相對健全、確有穩(wěn)定收益的投資領(lǐng)域，這體現(xiàn)了項目收益專項債券項目收益與募得資金自求平衡的設(shè)計初衷。2022年地方政府新增專項債券支持各類建設(shè)項目超過2.9萬個，其中社會事業(yè)類項目（包含教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化旅游、托幼、扶貧等）占比最多，項目數(shù)量超過8000個；市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障類安居工程、農(nóng)林水利類項目分別達(dá)到7919個、3680個和3477個。但實踐中專項債券和一般債券未能有效區(qū)分，部分純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目通過發(fā)行專項債券籌集資金。專項債券投資項目市場化營收能力不足，償債資金來源單一。部分生態(tài)治理項目，項目收益往往依賴政府付費，項目自身市場化內(nèi)生收益較少；部分老舊小區(qū)改造項目，其自身收益非常少，基本依賴各級政府投入；此外，大量的市政道路建設(shè)、污水處理廠等項目收益來源于政府性基金收入，例如土地出讓金、污水處理費等，上述收益與原有政府性基金預(yù)算收入有所重疊，甚至存在“一地多用”等現(xiàn)象，事實上限制了地方財政未來可支配財政收入空間。并且近年來專項債早發(fā)快用保重點項目導(dǎo)致發(fā)行節(jié)奏明顯前置，2022年新增專項債券發(fā)行額度僅在前7個月即發(fā)行完畢。高強度的專項債前置發(fā)行在一定程度上造成項目規(guī)劃申報時間過于緊湊，不利于高質(zhì)量項目的儲備培育。

地方債務(wù)風(fēng)險隱患增大

一是債務(wù)償還壓力大。一方面，財政收支矛盾導(dǎo)致政府債務(wù)還本付息壓力增大。2022年，在財政收入增長動力不足的情況下，債務(wù)付息支出為11358億元，同比增長了8.7%，在財政支出科目中增幅僅次于衛(wèi)生健康支出。另一方面，土地出讓收入的下降，導(dǎo)致將其作為償還資金來源的專項債券償債壓力增加。

二是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險尚未根除。各地通過債務(wù)置換等多種方式化解了一部分隱性債務(wù)，但仍存在政府兜底預(yù)期和隱性擔(dān)保等問題。

三是地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型難度大。第一，融資平臺舉債規(guī)模持續(xù)膨脹。依據(jù)Wind（萬德）數(shù)據(jù)庫提供的信息，融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大。以融資平臺在債券市場發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)（即城投債）為例，2009年以來增長了逾36倍，余額達(dá)到了15.27萬億元。第二，融資平臺投融資期限錯配問題嚴(yán)重，投資的公益性或準(zhǔn)公益性項目回報周期長，而這些長期投資的資金主要來自短期債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)償還壓力不斷增大。第三，融資平臺主要依靠借新還舊等方式償還債務(wù)，償債能力較弱，債務(wù)風(fēng)險持續(xù)積累。第四，除了自身高負(fù)債帶來的風(fēng)險，融資平臺對其子公司的債務(wù)擔(dān)保促使債務(wù)關(guān)系日益復(fù)雜，加大了債務(wù)風(fēng)險的關(guān)聯(lián)和傳播。存量債務(wù)多、償債壓力大導(dǎo)致融資平臺不得不將主要精力放到維持現(xiàn)狀和消化存量債務(wù)上，極大阻礙了融資平臺推動市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。第五，各個地區(qū)分割嚴(yán)重，市場競爭不足。要想實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，融資平臺需真正參與到市場競爭中。但現(xiàn)實中，融資平臺所處的投融資市場存在比較嚴(yán)重的地區(qū)分割，融資平臺的經(jīng)營活動范圍基本局限于所在行政區(qū)劃內(nèi)，跨區(qū)域開展市場活動的行政壁壘較高。由于經(jīng)營活動區(qū)域受到限制，融資平臺拓展市場業(yè)務(wù)的空間比較有限，較難開展充分的市場競爭，不利于融資平臺積極探索市場化轉(zhuǎn)型的道路。最后，地方融資平臺之間個體差異大，統(tǒng)一推進(jìn)轉(zhuǎn)型不現(xiàn)實。融資平臺雖然都是一類比較特殊的地方國有企業(yè)，但不同區(qū)域、層級的融資平臺存在非常大的個體差異。以區(qū)域差異為例，東部省份的融資平臺在市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)度上處于領(lǐng)先。東部地區(qū)融資平臺的股東構(gòu)成日益多元化，非機關(guān)單位股東的股份占比較高；業(yè)務(wù)活動的市場化程度也較高，非公益性項目的收入占比以及經(jīng)營性現(xiàn)金流占比均高于其他地區(qū)。以行政層級為例，相較于省級和地市級融資平臺，縣級融資平臺的資金實力弱、市場化管理水平低，且經(jīng)營服務(wù)的市場容量較小，推動市場化轉(zhuǎn)型的難度很大。個體差異大導(dǎo)致融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型很難按照某種統(tǒng)一模式開展，各地開展市場化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗往往難以成功復(fù)制到其他地區(qū)，不得不采取“一城一策”“一企一方”。

為詳細(xì)分析地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型進(jìn)展情況，我們通過以下五類指標(biāo)進(jìn)行了研究：收入構(gòu)成、現(xiàn)金流構(gòu)成、業(yè)務(wù)構(gòu)成、股權(quán)構(gòu)成以及市場風(fēng)險預(yù)期。收入構(gòu)成：企業(yè)營業(yè)收入占總收入的比重，反映收入構(gòu)成?，F(xiàn)金流構(gòu)成：企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金流占總現(xiàn)金流的比重，衡量現(xiàn)金流構(gòu)成。業(yè)務(wù)構(gòu)成：分析企業(yè)經(jīng)營的12188個項目和普通地方國有企業(yè)經(jīng)營的19780個項目，在排除特定字段如“水”“電”“氣”“安置房”“保障房”“基礎(chǔ)設(shè)施”“土地整理”“港口”“橋”“公路”“高速”“軌道”“地鐵”“管網(wǎng)”“園區(qū)”“BT”“PPP”和“代建”等項目后，計算非公益性項目收入占總收入的比重。前十大項目的收入比重平均超過95%。股權(quán)構(gòu)成：分析融資平臺相關(guān)的5425個股東和普通地方國有企業(yè)相關(guān)的8357個股東名稱、類型和股份等信息。在排除特定機關(guān)單位股東后，算出每家企業(yè)前十大股東中非機關(guān)單位股東的股份占比，比重平均超過99%。市場風(fēng)險預(yù)期：計算年度利差和季度利差，其中年度利差是債券當(dāng)年到期收益率的算術(shù)平均值減去同期限國債的到期收益率，季度利差是債券當(dāng)季到期收益率的算術(shù)平均值減去同期限國債到期收益率。

如圖2所示，從2009年至2019年的轉(zhuǎn)型情況看（考慮到新冠疫情影響，暫不分析2020年后融資平臺轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)情況），可以觀察到融資平臺的營業(yè)收入占比穩(wěn)步提升，但總體水平仍然有提升空間，同時，融資平臺探索業(yè)務(wù)多元化的主動性持續(xù)增強，承接的市場化項目逐漸增多，2015年以來非公益性項目收入占比穩(wěn)定在40%以上，但在部分地區(qū)業(yè)務(wù)構(gòu)成上升緩慢，開拓市場化項目遇到阻力。融資平臺的經(jīng)營性現(xiàn)金流占比有起伏，2012—2016年略有下降，2017年以來持續(xù)上升，但總體現(xiàn)金流水平不高。股權(quán)構(gòu)成方面，非機關(guān)單位股東的股份占比穩(wěn)步上升，表明融資平臺的股東類型日益多元化，國有和社會資本共同推動著融資平臺發(fā)展和轉(zhuǎn)型。市場風(fēng)險預(yù)期方面，融資平臺所發(fā)城投債的交易利差也有起伏，置換債券所帶來的隱性擔(dān)保效果明顯，這種情況在2017年后有所改善，表明投資者在市場風(fēng)險預(yù)期方面逐漸將融資平臺趨同于普通地方國有企業(yè)看待。

打造地方財政收入新增長點的建議

優(yōu)化地方財政收支結(jié)構(gòu)，完善財政績效管理

一是提升財政支出效率。嚴(yán)格落實壓減非急需非剛性支出，優(yōu)先支持重點領(lǐng)域、重大項目支出，盤點部門存量資金和閑置資產(chǎn)，及時收回結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，統(tǒng)籌用于重點支出領(lǐng)域。二是加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度。加強對非稅收入征收的管理，規(guī)范非稅收入征收范圍和征收行為。綜合考慮財政承受能力和市場發(fā)展需要，增強減稅降費政策的精準(zhǔn)度，持續(xù)關(guān)注各行業(yè)留抵退稅回補情況，兼顧助企紓困和財政可持續(xù)。三是強化績效評估，進(jìn)一步加強國有資產(chǎn)和專項債券投資項目的全生命周期績效管理。

理順政府間財政關(guān)系，健全稅制結(jié)構(gòu)

一是持續(xù)優(yōu)化財政管理體制，完善轉(zhuǎn)移支付管理制度。地方財政困難表面上是收支矛盾，實際上是財政能力和財政責(zé)任的不匹配。緩解地方財政壓力需要進(jìn)一步理順省以下政府間財政關(guān)系，優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任的配置，強化財力下沉，改善基層財政狀況。合理安排轉(zhuǎn)移支付資金，完善中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，加強縣級基層地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，有效保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三保”資金需求。二是健全稅制結(jié)構(gòu)。在保持稅制整體穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，拓展消費稅納稅范圍，提高環(huán)保稅征收比例，加快房地產(chǎn)稅立法和試點。根據(jù)中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分情況，調(diào)整稅收分成，適度提高共享稅的地方分享比例。

加強地方政府資產(chǎn)管理，盤活各類存量資產(chǎn)

一是盤活專項債債務(wù)限額空間，科學(xué)規(guī)劃專項債投資范圍，加強專項債券在鄉(xiāng)村振興等新興領(lǐng)域的投資力度。積極探索專項債用于超大特大城市城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。分布式光伏項目前期建設(shè)投入大，收益周期較長，建設(shè)運營工作需要與各社區(qū)、業(yè)主、住建、電網(wǎng)部門的通力協(xié)調(diào)，民營資本獨木難支。建議在分布式光伏領(lǐng)域?qū)嵤ｍ梻顿Y試點，并積極協(xié)調(diào)城投公司對應(yīng)承接。二是借助基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）等方式，盤活長期低效運轉(zhuǎn)、閑置的存量資產(chǎn)，提升資產(chǎn)管理效能，形成資金和資產(chǎn)的良性循環(huán)。

優(yōu)化政策工具箱，加快培育壯大市場主體

一是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、項目收益專項債、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等政策工具的資金撬動作用，發(fā)展政策性開發(fā)性金融工具，繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行在重大項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的支持作用。二是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，建立靈活的市場準(zhǔn)入機制，深入了解企業(yè)需求，精準(zhǔn)紓困，激發(fā)各類市場主體活力。三是處理好地方政府與市場關(guān)系，加快培育和壯大市場主體。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域拓展社會投資渠道，充分調(diào)動市場主體參與公共服務(wù)項目的積極性，扶優(yōu)扶強一批地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)和市場前景好的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，通過培植壯大新興稅源提升創(chuàng)稅能力。

加強隱性債務(wù)風(fēng)險的防范化解，推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

一是有序化解存量隱性債務(wù)，實現(xiàn)隱性債務(wù)問責(zé)的常態(tài)化。繼續(xù)支持有條件的地區(qū)穩(wěn)妥推進(jìn)全域無隱性債務(wù)試點，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，落實地方黨政同責(zé)，對新增隱性債務(wù)和化債不實等違法違規(guī)舉債行為嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，形成系統(tǒng)化、法治化、信息化的隱性債務(wù)問責(zé)機制，切斷隱性擔(dān)保的體制根源。二是多維度提升地方政府融資平臺公司的可持續(xù)發(fā)展能力。第一，融資平臺公司加快打造多元化業(yè)務(wù)板塊，積極參與能源領(lǐng)域、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)等領(lǐng)域的市場化項目，提升自身“造血能力”。第二，融資平臺公司依據(jù)行業(yè)特性和業(yè)務(wù)范圍，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵社會資本積極參與融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，幫助融資平臺公司增強市場化發(fā)展活力。第三，鼓勵融資平臺公司跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)，參與統(tǒng)一大市場建設(shè)，摘掉融資平臺公司“本地性”標(biāo)簽，促使其成長為具有市場競爭力的地方國有企業(yè)。三是分區(qū)域分階段有序推進(jìn)融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型。對于市場化水平較高、財政狀況相對較好的東部地區(qū)，融資平臺公司應(yīng)加速轉(zhuǎn)型進(jìn)程，使其盡快發(fā)展成為現(xiàn)代地方國有企業(yè)。對于其他地區(qū)的融資平臺公司，應(yīng)采取分階段推進(jìn)轉(zhuǎn)型的策略，借助特殊再融資專項債、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式化解存量債務(wù)，不斷培育其市場化經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展能力。

發(fā)揮資金投入和專項債券引導(dǎo)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

一是優(yōu)化地方政府債務(wù)資金的支出結(jié)構(gòu)，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實際情況，因地制宜地安排資金在產(chǎn)業(yè)投入方面的使用，有重點地支持地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升資金使用效率，謹(jǐn)防地區(qū)盲目投資所帶來的債務(wù)風(fēng)險問題，應(yīng)在地方政府債務(wù)規(guī)模的合理區(qū)間內(nèi)大力扶持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。二是發(fā)揮專項債券在資金補充、項目投資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方面的作用。地區(qū)可以通過發(fā)行專項債券籌集資金，用于支持關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)項目，從而提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)的競爭力和創(chuàng)新能力。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。通過針對性的債券發(fā)行，地方政府可以引導(dǎo)企業(yè)加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等的投資力度。同時，可以鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和升級，提高資源利用效率和生產(chǎn)效益。

*注：本文涉及的財政收支相關(guān)數(shù)據(jù)均來自財政部2023年1月30日公布的《2022年財政收支情況》，網(wǎng)址：http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm。

**注：數(shù)據(jù)來源于國家稅務(wù)總局網(wǎng)站2023年1月31日發(fā)布的“國家稅務(wù)總局2022年度新聞發(fā)布會實錄”，網(wǎng)址：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5183875/content.html。

***注：數(shù)據(jù)來自筆者負(fù)責(zé)的財政部綜合司課題《留抵退稅回補規(guī)律及政策影響分析》，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由財政部財政大數(shù)據(jù)平臺提供。

【本文作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院博士生王梓旭對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏