【摘要】流動(dòng)兒童工作既是當(dāng)前各級(jí)政府兜牢守穩(wěn)民生保障底線的痛點(diǎn)難點(diǎn)，也是持續(xù)落實(shí)國(guó)家基本公共服務(wù)均等化和切實(shí)提升人力資本的關(guān)鍵抓手?；诮趯?duì)我國(guó)十個(gè)典型城市4352名9-16周歲兒童及百余名利益相關(guān)人的實(shí)證調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)流動(dòng)兒童具有嬰幼兒階段集中遷移、區(qū)域中心城市廣泛聚集、返鄉(xiāng)意愿低、家庭照顧穩(wěn)定化以及親子關(guān)系相對(duì)和諧等五個(gè)典型特征。同時(shí)，流動(dòng)兒童面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在家庭暴力和忽視、校園和網(wǎng)絡(luò)欺凌、青春期心理健康、早期監(jiān)護(hù)照料及非義務(wù)教育階段教育均等化等五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，加強(qiáng)基層服務(wù)能力，完善配套政策措施，全面形成“家庭為基礎(chǔ)、政府為監(jiān)管、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、社會(huì)廣泛參與”的流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)新格局。
【關(guān)鍵詞】流動(dòng)兒童 關(guān)愛保護(hù) 基本公共服務(wù) 兒童福利 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
流動(dòng)兒童是指居住地與戶籍所在地不一致且離開戶籍所在地半年以上的未成年人。由于我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量從2010年的2.21億快速增長(zhǎng)至2020年的3.76億①，且在居住地由父輩養(yǎng)育和在戶籍所在地由祖輩養(yǎng)育是流動(dòng)人口處置子女監(jiān)護(hù)照料的兩種主要形式，因此我國(guó)流動(dòng)兒童數(shù)量龐大。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)估測(cè)，我國(guó)0-7周歲流動(dòng)兒童的總體規(guī)模達(dá)到7109萬(wàn)，其中在城鎮(zhèn)居住的流動(dòng)兒童數(shù)量為6407萬(wàn)②，顯示約每三個(gè)城鎮(zhèn)在學(xué)兒童中就有一名為流動(dòng)兒童。實(shí)踐中，由于我國(guó)在政策上僅將流浪兒童、孤棄兒童、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、困境兒童和農(nóng)村留守兒童等五類兒童納入到了社會(huì)保障體系③，使得流動(dòng)兒童成為我國(guó)未成年人保護(hù)事業(yè)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中脆弱的一環(huán)，亟需得到政策上的重點(diǎn)關(guān)注。
本研究采取問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方法，自2022年3月到2023年5月集中對(duì)上海、天津、蘇州、南京、濟(jì)南、鄭州、成都、長(zhǎng)沙、合肥、威海等十個(gè)典型城市的4352名9-16周歲兒童及百余名利益相關(guān)人④開展了實(shí)證調(diào)查，希望通過(guò)深入解析我國(guó)流動(dòng)兒童的典型特征和面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)為下一階段流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的統(tǒng)籌布局提供參考。
新時(shí)期流動(dòng)兒童的典型特征
第一，流動(dòng)兒童在嬰幼兒階段集中遷移并展現(xiàn)出流動(dòng)的穩(wěn)定性。
調(diào)查顯示我國(guó)多數(shù)流動(dòng)兒童在嬰幼兒時(shí)期已經(jīng)來(lái)到了所在城市，其中26.6%的被訪者出生在流入地，超過(guò)52.8%的被訪者在幼兒園前已經(jīng)來(lái)到流入地，而高達(dá)76.7%的流動(dòng)兒童在小學(xué)前來(lái)到流入地，這說(shuō)明多數(shù)流動(dòng)家庭在教育投資意識(shí)增強(qiáng)的時(shí)代背景下開始將子女的遷移時(shí)間前置，并展現(xiàn)出建立自嬰幼兒階段起的全過(guò)程流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系十分必要。同時(shí)，5-6周歲及10-11周歲被訪者中的流動(dòng)兒童占比也會(huì)小幅上升，這說(shuō)明部分流動(dòng)家庭可能會(huì)為了子女的入學(xué)機(jī)會(huì)而有計(jì)劃地來(lái)到流入地。流動(dòng)兒童的遷移過(guò)程也展現(xiàn)出了一定程度的穩(wěn)定性，一個(gè)典型的例證是流動(dòng)兒童的轉(zhuǎn)學(xué)率僅為23.8%，三次以上轉(zhuǎn)學(xué)率不足2.6%，反映出隨父母經(jīng)常出現(xiàn)跨城市遷移的現(xiàn)象并不主流，流動(dòng)人口為了子女教育的穩(wěn)定性通常會(huì)選擇保持工作地點(diǎn)的穩(wěn)定性。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，僅有26.4%的流動(dòng)兒童沒(méi)有和兄弟姐妹共同生活，57.7%的流動(dòng)家庭為兩個(gè)子女共同生活，三孩以上共同居住的比重為15.7%，且家庭中男童與女童的占比分別為50.4%和49.6%，顯示流動(dòng)家庭開始更傾向于所有家庭成員的遷移，原有的將男童優(yōu)先遷移至大城市以享有更好教育機(jī)會(huì)的性別不平等狀況⑤已經(jīng)得到了極大改善。
第二，流動(dòng)兒童的跨省遷移以就近的區(qū)域中心城市為目的地。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)在所有流動(dòng)兒童中省內(nèi)流動(dòng)的占比為59.3%，跨省流動(dòng)的占比為40.7%，與聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)推測(cè)的“2020年浙江、廣東和江蘇等發(fā)達(dá)省份的跨省流動(dòng)兒童比重約為35.3%-51.2%”⑥的研究結(jié)論較為類似，反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有較高的跨省流動(dòng)吸引力。流動(dòng)兒童的跨省流動(dòng)占比在城市之間也存在較大分化，其中上海和蘇州等地的跨省流動(dòng)占比超過(guò)了五成，長(zhǎng)沙、合肥、成都等城市的跨省流動(dòng)占比則在18.1%-24.6%的區(qū)間內(nèi)，而濟(jì)南和鄭州等城市的跨省流動(dòng)占比低于12.5%。這一現(xiàn)象反映出，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和流動(dòng)兒童的跨省流動(dòng)比例高度關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、就業(yè)機(jī)會(huì)較多的區(qū)域中心城市往往能夠吸引到更多的省外流動(dòng)人口。在上海和蘇州等外省占比較高城市的流動(dòng)兒童來(lái)源地分析中，共計(jì)有28個(gè)省份的流動(dòng)兒童流入兩地，尤其以安徽、江蘇、河南、山東等鄰近省份的兒童最多，這與流動(dòng)兒童父母會(huì)在綜合考量流入地的收入、支出、文化、氣候、人脈等因素后理性地選擇流入地有關(guān)。
第三，流動(dòng)兒童以農(nóng)村戶籍人口為主但返鄉(xiāng)意愿低。
從流動(dòng)兒童的戶籍類型來(lái)看，農(nóng)業(yè)戶籍兒童仍然占據(jù)較高比例。調(diào)查中非農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)業(yè)戶口被訪者的相對(duì)比例大致為1比7.62，多數(shù)流動(dòng)兒童的戶籍為農(nóng)業(yè)戶口，這與城鎮(zhèn)戶籍流動(dòng)兒童的父母因具有更好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況而在積分落戶政策中占有優(yōu)勢(shì)有關(guān)。值得關(guān)注的是，流動(dòng)兒童未來(lái)想回到農(nóng)村的比例則有限，被訪者中僅有2.7%的愿意回到農(nóng)村，而想留在大城市的比例達(dá)到了61.3%；即使是農(nóng)村戶籍的流動(dòng)兒童，他們回到農(nóng)村的意愿也僅為2.4%，同樣有超過(guò)六成的被訪者未來(lái)想留在大城市?；谏鲜鰯?shù)據(jù)，流動(dòng)家庭中的新一代可能已經(jīng)普遍接受、習(xí)慣并適應(yīng)了大城市生活，他們?cè)诔赡旰笾匦路祷貞艏诘赜绕涫寝r(nóng)村地區(qū)的比例預(yù)計(jì)將非常有限，因而建議未來(lái)基本公共服務(wù)的建設(shè)以多數(shù)流動(dòng)兒童留在大城市為前提來(lái)加以設(shè)計(jì)，流動(dòng)兒童成年后的一系列醫(yī)療、就業(yè)、育兒、兜底保障等配套政策也應(yīng)在流入地抓緊落地。
第四，流動(dòng)兒童具有穩(wěn)定但性別不平等的家庭照顧模式。
調(diào)查顯示流動(dòng)兒童的親子分離現(xiàn)象并不嚴(yán)重，約有86.2%的被訪者與父母同時(shí)居住，未和父母任何一方居住的比例僅為2.5%，幾乎未觀察到有流動(dòng)兒童長(zhǎng)期獨(dú)自居住，這一情況明顯好于農(nóng)村留守兒童⑦。從養(yǎng)育結(jié)構(gòu)來(lái)看，流動(dòng)家庭通常奉行傳統(tǒng)的“男主外、女主內(nèi)”家庭分工，72.6%的被訪者由母親承擔(dān)首要照顧責(zé)任，為此有17.3%的母親沒(méi)有工作，這一比例遠(yuǎn)高于流動(dòng)兒童父親中0.9%的占比。但現(xiàn)代女性對(duì)于工作的渴求度仍然較高，當(dāng)子女進(jìn)入初中階段后，54.3%的未就業(yè)母親會(huì)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，因而在政策上為有就業(yè)需要的流動(dòng)兒童母親提供就業(yè)促進(jìn)幫扶及構(gòu)建靈活性更強(qiáng)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度十分重要。同時(shí)，由于流動(dòng)兒童父母主要以初中學(xué)歷和高中學(xué)歷為主（父親和母親的占比分別為76.2%和72.9%），這使得約九成已就業(yè)流動(dòng)人口主要從事靈活就業(yè)工作，通常其較長(zhǎng)的勞動(dòng)時(shí)間會(huì)降低家庭成員尤其是男性家庭成員對(duì)于流動(dòng)兒童的陪伴。另外多代共同居住的比重為31.4%，小學(xué)階段兒童的多代共同居住比例（36.8%）遠(yuǎn)高于初中階段兒童（24.8%），反映出育兒而非養(yǎng)老是流動(dòng)家庭多代共同居住的主要原因。
第五，流動(dòng)兒童的親子關(guān)系良好但仍面臨家庭功能障礙的新挑戰(zhàn)。
囿于較低的親子分離風(fēng)險(xiǎn)，流動(dòng)兒童與其父母的親子關(guān)系相對(duì)較好。調(diào)查發(fā)現(xiàn)流動(dòng)家庭中親子信任度低、親子溝通不佳以及親子疏離度高的比例分別僅為0.6%、2.2%和5.5%，這展現(xiàn)出與父母共同居住對(duì)于流動(dòng)家庭親子關(guān)系的正向影響。但值得警惕的是，部分流動(dòng)家庭已經(jīng)出現(xiàn)了較為明顯的功能障礙，被訪流動(dòng)兒童中父母“分居”“離婚”和“死亡”的比例分別為8.1%、5.1%和0.8%，顯示約14.0%的流動(dòng)家庭存在功能障礙，同時(shí)流動(dòng)家庭出現(xiàn)功能障礙的比例也從9周歲的10.4%提升至16周歲的20.6%，展現(xiàn)出部分流動(dòng)家庭在婚姻存續(xù)期間出現(xiàn)了較嚴(yán)重沖突。另約有7.2%和5.5%的父親和母親被報(bào)告在其童年期經(jīng)常遭受來(lái)自祖輩的暴力，這同樣可能對(duì)流動(dòng)兒童遭受家庭暴力和忽視帶來(lái)較大隱患，故持續(xù)關(guān)注新時(shí)期流動(dòng)家庭的功能障礙對(duì)其子女的長(zhǎng)期影響尤為重要。
新時(shí)期流動(dòng)兒童面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)
第一，家庭暴力與忽視問(wèn)題需要引起足夠重視。
基于十個(gè)典型城市的調(diào)查證實(shí)，流動(dòng)兒童中約有26.6%的被訪者在過(guò)去一年遭受過(guò)來(lái)自家庭成員的軀體暴力，其中有5.2%的被訪者經(jīng)常遭受軀體暴力；另外受到懲罰式教育傳統(tǒng)的影響，家庭情感暴力的報(bào)告率約為46.0%，經(jīng)常遭受情感暴力的占比也達(dá)到了10.2%；而家庭軀體忽視和情感忽視的報(bào)告率分別達(dá)到了54.7%和80.9%，其中經(jīng)常出現(xiàn)飲食忽視和醫(yī)療忽視的比例分別為3.2%和11.5%，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)護(hù)忽視、醫(yī)療忽視、身體忽視等其他忽視類型的占比范疇為4.4%-7.1%，顯示部分流動(dòng)兒童會(huì)遭遇到嚴(yán)重的家庭忽視。質(zhì)性調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，盡管成人的報(bào)告率不高，但部分被訪兒童仍然會(huì)坦誠(chéng)父母的毆打經(jīng)歷，以“愛”為名義、以懲罰式教育為實(shí)質(zhì)的家庭內(nèi)部暴力呈現(xiàn)出了高度隱形化的特征。進(jìn)一步的研究結(jié)果顯示，不良親子關(guān)系和暴力循環(huán)是形成流動(dòng)家庭內(nèi)部?jī)和┝Φ闹饕绊懸蛩?，而不良的親子關(guān)系是形成流動(dòng)家庭忽視問(wèn)題的主要誘因，因而如何有效地通過(guò)家庭教育指導(dǎo)來(lái)切實(shí)強(qiáng)化親子互動(dòng)意識(shí)、能力和技巧并最終增進(jìn)親子之間的情感關(guān)聯(lián)乃是未來(lái)重要的政策取向。
第二，校園欺凌和網(wǎng)絡(luò)欺凌風(fēng)險(xiǎn)值得高度警惕。
在家庭外部傷害方面，目前流動(dòng)兒童遭受同輩排斥的比例僅約為2.3%，整體的同輩排斥情況不是特別嚴(yán)重。但三個(gè)問(wèn)題仍然值得政策上的高度注意：一是調(diào)查證實(shí)流動(dòng)兒童在2022年遭受校園欺凌的比例為39.2%，其中遭受“推搡毆打”和“敲詐勒索”的比例分別為9.6%和4.7%，且經(jīng)常遭受校園欺凌的占比為4.1%，反映出校園欺凌仍然對(duì)于流動(dòng)兒童威脅較大。二是2022年流動(dòng)兒童網(wǎng)絡(luò)欺凌的報(bào)告率約為21.1%，這一比例不但已經(jīng)高于15.0%左右的國(guó)際平均值⑧，而且較為嚴(yán)重的“錄播不雅行為”及“暴力脅迫錄像拍照”的選擇率也均超過(guò)了1.2%，展現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)欺凌問(wèn)題已經(jīng)日益演變?yōu)橐粋€(gè)影響流動(dòng)兒童發(fā)展的重要問(wèn)題。三是仍有超過(guò)1.9%的流動(dòng)兒童在遭受傷害后無(wú)人求助，該類兒童構(gòu)成了目前兒童家外傷害領(lǐng)域最可能的受害者。數(shù)據(jù)證實(shí)未來(lái)的流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)政策應(yīng)系統(tǒng)性地解決校園欺凌、網(wǎng)絡(luò)欺凌風(fēng)險(xiǎn)并著力降低無(wú)人求助者比重。
第三，抑郁、焦慮等心理健康問(wèn)題日益突出。
進(jìn)一步的研究還發(fā)現(xiàn)流動(dòng)兒童普遍存在更高的心理健康風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查證實(shí)流動(dòng)兒童當(dāng)前罹患重度抑郁癥的比例已經(jīng)高達(dá)2.1%，這一比例與2019年Huang等人在《柳葉刀》雜志上發(fā)表的“中國(guó)2.1%的成人具有重癥抑郁癥”數(shù)據(jù)持平⑨，展現(xiàn)出流動(dòng)兒童群體較突出的抑郁風(fēng)險(xiǎn)。定量研究還發(fā)現(xiàn)，焦慮風(fēng)險(xiǎn)同比抑郁風(fēng)險(xiǎn)的平均得分率高89.8%，沒(méi)有任何焦慮的流動(dòng)兒童占比僅為16.1%，反映出焦慮問(wèn)題同比抑郁問(wèn)題更為嚴(yán)重。從數(shù)據(jù)上看，初中階段的流動(dòng)兒童往往面臨更高的心理健康風(fēng)險(xiǎn)，其抑郁和焦慮得分分別同比小學(xué)生高34.7%和24.6%。有關(guān)流動(dòng)家庭的質(zhì)性調(diào)查也反映出進(jìn)入青春期的流動(dòng)兒童會(huì)表現(xiàn)出同比以往明顯的性格變化，部分兒童會(huì)以沉迷網(wǎng)絡(luò)來(lái)尋求親密依戀關(guān)系的重建，部分兒童甚至?xí)净夹枰t(yī)學(xué)診治的精神障礙疾病。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)兒童羸弱的心理健康問(wèn)題可能與三方面因素有關(guān)：一是受到學(xué)業(yè)成績(jī)不良及家庭懲戒提升等多重壓力的不利影響，童年逆境的增多降低了流動(dòng)兒童的心理健康水平；二是我國(guó)缺乏系統(tǒng)的抗逆力教育和挫折教育，這降低了流動(dòng)兒童面臨多重壓力后的自我應(yīng)對(duì)能力；三是流動(dòng)兒童缺乏正確的情緒調(diào)節(jié)策略，其回避性的情緒處理方式加劇了兒童精神傷害的可能性。
第四，嬰幼兒早期照料需求較難得到滿足。
調(diào)查顯示超過(guò)四分之三的流動(dòng)兒童在六周歲前就已經(jīng)進(jìn)入到流動(dòng)地，流動(dòng)家庭因而普遍面臨較高的嬰幼兒照顧壓力。尤其是考慮到約四分之三的流動(dòng)家庭均具有兩個(gè)以上共同居住的子女，流動(dòng)家庭中的女性群體尤其是母親所承擔(dān)的養(yǎng)育壓力較大，超過(guò)九成的流動(dòng)兒童母親只能夠被迫居家照顧或從事簡(jiǎn)單的靈活就業(yè)。質(zhì)性研究的結(jié)果進(jìn)一步反映出，這種傳統(tǒng)的“男主外、女主內(nèi)”的家庭勞務(wù)分工帶來(lái)了兩個(gè)潛在后果：一是較嚴(yán)重影響了女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并加劇了家庭中的性別矛盾，不但有被訪母親明確表示希望國(guó)家通過(guò)公共托育服務(wù)來(lái)緩解她們的養(yǎng)育壓力并促進(jìn)她們家庭地位的提高，而且有訪談?wù)邔⒘鲃?dòng)?jì)胗變旱酿B(yǎng)育過(guò)程概括為“喪偶式育兒”以表達(dá)不滿。二是沉重的照顧負(fù)擔(dān)較嚴(yán)重地挫傷了流動(dòng)家庭中母親的生育意愿，絕大多數(shù)被訪母親認(rèn)同嬰幼兒照顧負(fù)擔(dān)阻礙了她們繼續(xù)生育的動(dòng)機(jī)，因而流動(dòng)家庭的嬰幼兒照料負(fù)擔(dān)有可能改變現(xiàn)有的以多胎為主的流動(dòng)家庭生育格局并加劇國(guó)家生育赤字。建議未來(lái)通過(guò)普惠性公共托育的建設(shè)來(lái)降低女性在嬰幼兒照顧中的沉重負(fù)擔(dān)，并積極在家庭教育領(lǐng)域改善男性家庭成員的育兒習(xí)慣并引導(dǎo)其參與到嬰幼兒照料過(guò)程中。
第五，非義務(wù)教育階段的教育公平面臨挑戰(zhàn)。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家“兩為主”政策⑩的引領(lǐng)下，各地義務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童入學(xué)政策雖然存在“積分入學(xué)制”和“材料準(zhǔn)入制”的差別?，但現(xiàn)有政策的整體落地情況較好，被訪家庭普遍能夠順利進(jìn)入到公辦義務(wù)教育體系中，故困擾我國(guó)多年的義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)平等問(wèn)題已經(jīng)得到較大緩解。但在非義務(wù)教育階段，針對(duì)流動(dòng)兒童利益相關(guān)人的深度訪談發(fā)現(xiàn)，仍需投入更大精力來(lái)破解三項(xiàng)教育難題：一是由于我國(guó)公辦幼兒園的普惠程度不高，目前較多流動(dòng)兒童尚無(wú)資格進(jìn)入到公辦學(xué)前教育體系。二是我國(guó)“雙減”政策的實(shí)施及教育培訓(xùn)改革的推動(dòng)有力地降低了流動(dòng)家庭的教育成本，但目前部分地區(qū)對(duì)于該政策的落實(shí)不佳，因而在教育培訓(xùn)領(lǐng)域滋生了新的不公平。三是由于“普職分流”政策逐步施行及高考資格的嚴(yán)格管控，目前跨省流動(dòng)兒童在享有均等化高中階段教育資格方面仍然面臨著較大挑戰(zhàn)，部分超大城市和特大城市對(duì)于流動(dòng)兒童的升學(xué)權(quán)利仍有諸多限制。因此建議我國(guó)下一階段流動(dòng)兒童的教育保障政策在夯實(shí)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上重點(diǎn)解決普惠性學(xué)前教育、課外教育培訓(xùn)和后義務(wù)教育階段均等入學(xué)資格等三項(xiàng)問(wèn)題。
完善流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的對(duì)策建議
第一，做好流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的頂層設(shè)計(jì)。
流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的頂層設(shè)計(jì)事關(guān)其政策的全局部署，建議緊密結(jié)合流動(dòng)兒童面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)做好四項(xiàng)工作部署：一是盡快出臺(tái)流動(dòng)兒童的專項(xiàng)政策。考慮到流動(dòng)兒童的龐大規(guī)模及其主要風(fēng)險(xiǎn)不高于農(nóng)村留守兒童的事實(shí)，建議國(guó)務(wù)院將流動(dòng)兒童的政策規(guī)格設(shè)置為“關(guān)愛保護(hù)”層級(jí)，參照《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)）之文件規(guī)格出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，通過(guò)普惠和特惠相結(jié)合、流入地與流出地相結(jié)合、規(guī)范市場(chǎng)與國(guó)家補(bǔ)貼相結(jié)合、家庭盡責(zé)與政府監(jiān)管相結(jié)合的政策舉措來(lái)堅(jiān)定維護(hù)流動(dòng)兒童的基本權(quán)益。二是全面形成兒童福利事業(yè)新格局。建議國(guó)家將兒童福利工作統(tǒng)籌布局為“一類兒童臨時(shí)救助”（流浪兒童）、“兩類兒童關(guān)愛保護(hù)”（農(nóng)村留守兒童和城鎮(zhèn)流動(dòng)兒童）和“三類兒童兜底保障”（孤棄兒童、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童和困境兒童）的新格局，實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)兒童的分層分類管理，妥善利用不同制度工具對(duì)特定對(duì)象施加政府幫扶。三是圍繞流動(dòng)兒童的五個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)開展制度建設(shè)。建議國(guó)家構(gòu)建自嬰兒期的流動(dòng)兒童全過(guò)程關(guān)愛保護(hù)體系，實(shí)行流動(dòng)兒童建檔立卡，重點(diǎn)革除流動(dòng)兒童在家庭暴力與忽視、校園及網(wǎng)絡(luò)欺凌、青春期心理健康、早期監(jiān)護(hù)照料及非義務(wù)教育階段教育均等化等五領(lǐng)域的關(guān)鍵障礙，積極鞏固流入地孕產(chǎn)期檢查、胎兒出生缺陷早期篩查、免費(fèi)疫苗接種、義務(wù)教育以及校園心理健康防控等制度。四是提升流入地基本公共服務(wù)的共享程度。國(guó)家可以通過(guò)鼓勵(lì)流入地設(shè)置基本育兒服務(wù)清單，適度降低積分落戶或資格準(zhǔn)入門檻，在流入地探索建立以居住證為審核條件的臨時(shí)救助制度，提升流動(dòng)家庭的急難救助及支出型貧困救助力度，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)流動(dòng)兒童的繳費(fèi)優(yōu)惠，便捷流動(dòng)兒童的異地就醫(yī)結(jié)算，做好流動(dòng)人口尤其是女性群體再就業(yè)培訓(xùn)及靈活參加城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)的相關(guān)保障工作，通過(guò)家庭育兒個(gè)稅抵扣及普惠型公共托育補(bǔ)貼等形式緩解多子女家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。同時(shí)，建議鼓勵(lì)流入地政府為流動(dòng)家庭提供流動(dòng)人口孕產(chǎn)期服務(wù)、普惠性公共托育服務(wù)、普惠性學(xué)前教育、校園心理健康教育、受侵害流動(dòng)兒童發(fā)現(xiàn)報(bào)告和臨時(shí)庇護(hù)服務(wù)、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)和兒童友好社區(qū)建設(shè)等一攬子基本公共服務(wù)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)重要民生保障資源的均衡配置，探索在教育、醫(yī)療等民生保障重點(diǎn)領(lǐng)域建立以實(shí)際居住人為標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)政補(bǔ)貼的制度試點(diǎn)。
第二，加強(qiáng)流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)的基層服務(wù)能力。
流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)的基層服務(wù)能力事關(guān)其政策的有效落地，建議在充分考慮現(xiàn)有兒童福利體系承載能力的基礎(chǔ)上做好四方面的準(zhǔn)備：一是嚴(yán)格督促落實(shí)家庭在育兒過(guò)程中的首要責(zé)任。以現(xiàn)行法律法規(guī)為依托，流出地政府依法督促監(jiān)護(hù)人對(duì)長(zhǎng)期滯留或回流家鄉(xiāng)的未隨遷子女做好委托照護(hù)，流入地政府扎實(shí)履行社區(qū)走訪、信息統(tǒng)計(jì)、發(fā)現(xiàn)報(bào)告和臨時(shí)庇護(hù)等職能并建設(shè)好家長(zhǎng)學(xué)校、嬰幼兒早期照料機(jī)構(gòu)、其他家庭教育服務(wù)站點(diǎn)和公益性網(wǎng)絡(luò)家長(zhǎng)課堂，鼓勵(lì)家庭成員尤其是男性家庭成員參與流動(dòng)兒童監(jiān)護(hù)照料、傷害求助和心理紓解，執(zhí)法部門對(duì)于不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任并造成嚴(yán)重不良后果的流動(dòng)兒童監(jiān)護(hù)人施與嚴(yán)肅的法律懲戒。二是做好兒童福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建議國(guó)家依法制訂《流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)手冊(cè)》，穩(wěn)固流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)的監(jiān)督、指導(dǎo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，將其納入對(duì)基層兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、城市兒童福利從業(yè)者的綜合評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)各地實(shí)現(xiàn)一線兒童服務(wù)人員的長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化和專職化。建議國(guó)家同時(shí)鼓勵(lì)各地公益彩票金優(yōu)先用于購(gòu)買流動(dòng)?jì)胗變罕O(jiān)護(hù)照料、受暴流動(dòng)兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)、青春期流動(dòng)兒童心理慰藉、流動(dòng)家庭教育指導(dǎo)等一線社會(huì)工作服務(wù)和臨床心理服務(wù)，持續(xù)增進(jìn)流動(dòng)兒童關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域的技能改善。三是深化兒童福利機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)。建議國(guó)家盡快完成基層兒童福利機(jī)構(gòu)和未保中心從傳統(tǒng)孤棄兒童養(yǎng)育、流浪兒童救助業(yè)務(wù)向基層臨時(shí)庇護(hù)中心、信息轉(zhuǎn)介中心和業(yè)務(wù)培訓(xùn)中心轉(zhuǎn)型，做實(shí)基層民政服務(wù)站，充分利用閑置的兒童福利場(chǎng)地及設(shè)施開展針對(duì)流動(dòng)兒童等院外兒童的服務(wù)試點(diǎn)，全面夯實(shí)城市社區(qū)兒童督導(dǎo)員和城市兒童主任隊(duì)伍，以“城市民政服務(wù)站+兒童福利從業(yè)者”形式推動(dòng)基層社區(qū)在兒童服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)化提質(zhì)。四是強(qiáng)化多元力量的協(xié)同共治。國(guó)家可以通過(guò)依托老舊社區(qū)閑置房屋和新建小區(qū)配套公共設(shè)施就近建設(shè)普惠性強(qiáng)的流動(dòng)?jì)胗變汗餐杏?wù)點(diǎn)，培育流動(dòng)兒童托育、課后照料、假期看護(hù)等服務(wù)市場(chǎng)，重點(diǎn)提升市場(chǎng)化育兒服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格市場(chǎng)服務(wù)準(zhǔn)入資格，規(guī)范育兒服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格，擴(kuò)大育兒服務(wù)市場(chǎng)內(nèi)需。建議各級(jí)政府積極推動(dòng)第三次分配改革，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和推動(dòng)社群互助、志愿服務(wù)、慈善捐贈(zèng)和非盈利育兒服務(wù)等社會(huì)力量廣泛參與流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)事業(yè)，加大財(cái)政資金、彩票公益金、公益慈善資金用于政府購(gòu)買兒童福利服務(wù)。
第三，完善流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)工作的配套政策措施。
流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)體系的配套政策建設(shè)事關(guān)其政策的高效實(shí)施，因而建議在系統(tǒng)革除其協(xié)同難點(diǎn)的同時(shí)在四方面進(jìn)行優(yōu)化：一是形成良好的多部門協(xié)同機(jī)制。建議國(guó)家將流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)工作納入民政部?jī)和＠練w口管理，將現(xiàn)有的“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”擴(kuò)展至流動(dòng)兒童。同時(shí)建議各級(jí)政府充分激發(fā)未成年人保護(hù)委員會(huì)和婦女兒童工作委員會(huì)的協(xié)調(diào)議事活力，民政、教育、衛(wèi)生健康、公安、司法、醫(yī)療保障等相關(guān)職能部門應(yīng)做好流動(dòng)兒童領(lǐng)域的政策對(duì)接、資源鏈接和信息共享，健全定期會(huì)商制度，妥善處置多部門協(xié)作事宜。二是增強(qiáng)流動(dòng)兒童的信息監(jiān)管能力。建議國(guó)家通過(guò)摸底排查盡快建立統(tǒng)一的“流動(dòng)兒童基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，城市街道辦事處建立詳實(shí)完備的流動(dòng)兒童信息臺(tái)賬制度，做到“一人一檔案”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理和動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)細(xì)化規(guī)范不同部門的統(tǒng)計(jì)口徑及報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)，有條件地區(qū)可與低收入家庭信息數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整合，對(duì)剛性支出較大的流動(dòng)家庭開放臨時(shí)救助申請(qǐng)端口，依法為流動(dòng)兒童及其家庭的信息匯集、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、兜底保障、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和服務(wù)介入提供智能化指引，社區(qū)、基層未保機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)也可根據(jù)上述信息數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)兒童的日常尋訪、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、資源鏈接、活動(dòng)組織和公益慈善引導(dǎo)。三是持續(xù)推進(jìn)兒童友好城市和兒童友好網(wǎng)絡(luò)空間的建設(shè)。建議各級(jí)政府部門深入落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)流動(dòng)兒童較為集中的老舊小區(qū)應(yīng)增設(shè)、擴(kuò)建或改建兒童活動(dòng)場(chǎng)地與設(shè)施，積極開展公共空間的適兒化改造，為流動(dòng)家庭組織和開展親子活動(dòng)提供足夠空間。同時(shí)，建議網(wǎng)信部門等依據(jù)《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》建設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間，從源頭上遏制暴力、色情等危害少年兒童身心健康內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)信息，降低校園欺凌及網(wǎng)絡(luò)欺凌的互聯(lián)網(wǎng)模仿效應(yīng)。四是優(yōu)化兒童友好的輿論環(huán)境。建議國(guó)家以典型案例為依托，突出對(duì)流動(dòng)家庭婚姻和睦、性別平等、孝親慈幼和親情關(guān)愛的輿論倡導(dǎo)，摒除育兒領(lǐng)域的“躺平”思想，以社會(huì)輿論引導(dǎo)流動(dòng)家庭培育和睦的夫妻氛圍，推進(jìn)建立高質(zhì)量親子依戀，準(zhǔn)確研判新一代流動(dòng)人口婚姻觀、家庭觀和育兒觀的重大變化，引導(dǎo)社會(huì)普遍形成兒童友好、婚姻友好、家庭友好的輿論環(huán)境。
（作者為華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文受到國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村兒童的虐待風(fēng)險(xiǎn)及縣域?yàn)楸镜膮f(xié)同治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23BSH129）與民政部2022年委托課題“我國(guó)城市流動(dòng)兒童關(guān)愛保護(hù)研究”共同資助】
【注釋】
①《第七次人口普查主要數(shù)據(jù)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，2021年11月26日。
②《2020年中國(guó)兒童人口狀況：事實(shí)與數(shù)據(jù)》，聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)駐華辦事處官方網(wǎng)站，2023年4月。
③其中流浪兒童在政策上為臨時(shí)救助制度的保障范圍，其他四類兒童為兒童福利制度的保障范圍。
④ 利益相關(guān)人主要包括流動(dòng)兒童的監(jiān)護(hù)人、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、負(fù)責(zé)兒童事務(wù)的政府干部和社區(qū)干部。
⑤萬(wàn)國(guó)威：《我國(guó)農(nóng)村兒童的權(quán)益保障現(xiàn)狀及政策優(yōu)化研究》，載中國(guó)兒童福利和收養(yǎng)中心編，《中國(guó)未成年人保護(hù)發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書》，中國(guó)社會(huì)出版社，2022年11月。
⑥《2020年中國(guó)兒童人口狀況：事實(shí)與數(shù)據(jù)》，聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)駐華辦事處官方網(wǎng)站，2023年4月。
⑦萬(wàn)國(guó)威：《我國(guó)農(nóng)村兒童的權(quán)益保障現(xiàn)狀及政策優(yōu)化研究》，載中國(guó)兒童福利和收養(yǎng)中心編，《中國(guó)未成年人保護(hù)發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書》，中國(guó)社會(huì)出版社，2022年11月。
⑧Modecki, K. L., Minchin, J., Harbaugh, A. G., Guerra, N. G., & Runions, K. C. (2014). Bullying prevalence across contexts: A meta-analysis measuring cyber and traditional bullying. Journal of Adolescent Health, 55(5), 602–611.
⑨ Huang, Y., Wang, Y., Wang, H., and etc. (2019). Prevalence of mental disorders in China: A cross-sectional epidemiological study. The Lancet, 6: 211-224.
⑩ “兩為主”政策為在義務(wù)教育階段“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的教育保障方針，其來(lái)源于2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)〔2001〕21號(hào)）。
?“積分入學(xué)制”一般是指根據(jù)流動(dòng)人口的累積分值和當(dāng)年度公辦學(xué)校起始年級(jí)的可供學(xué)位數(shù)，分學(xué)?；騾^(qū)域按積分由高到低的順序安排適齡兒童進(jìn)入義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀的入學(xué)管理辦法。這一制度最早在廣東省中山市試點(diǎn)，后擴(kuò)大到珠三角、長(zhǎng)三角以及西南地區(qū)。“材料準(zhǔn)入制”主要指流動(dòng)人口必須擁有政策規(guī)定所需材料方可獲得子女在本地入學(xué)的資格，這一入學(xué)方式主要在北京、天津等地施行。
責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲
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