【摘要】作為長(zhǎng)期深耕縣域金融市場(chǎng)的主力軍，農(nóng)村信用社當(dāng)前發(fā)展面臨經(jīng)營(yíng)壓力較大、金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新能力還有待提升、省聯(lián)社扁平化管理進(jìn)展較為緩慢、法人治理的有效性還不夠明顯等短板難題。導(dǎo)致農(nóng)村信用社發(fā)展面臨短板難題的根源包括創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制存在短板，農(nóng)村信用社并購(gòu)重組機(jī)制還不夠完善，農(nóng)村金融法律制度還不夠健全以及農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境還有待優(yōu)化。推動(dòng)農(nóng)村信用社“下半場(chǎng)”改革，需要統(tǒng)籌好改革創(chuàng)新和防風(fēng)化險(xiǎn)兩大任務(wù)，推動(dòng)建立農(nóng)村信用社高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制、強(qiáng)化農(nóng)村信用社“下半場(chǎng)”改革的政策保障、加快農(nóng)村金融立法以及推動(dòng)融資配套要素市場(chǎng)化改革等配套措施。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社 體制改革 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F832.35 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
作為長(zhǎng)期深耕縣域金融市場(chǎng)的地方法人金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)信社，包括一級(jí)法人農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社）不僅占據(jù)著縣域金融市場(chǎng)的大部分份額，也承載著服務(wù)城鄉(xiāng)居民和發(fā)展普惠金融的重要使命，備受黨和國(guó)家重視。從早期集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)人民銀行代管，黨中央給予了農(nóng)信社特殊的政策支持與關(guān)照。2003年8月以來(lái)，黨中央針對(duì)農(nóng)信社積極啟動(dòng)了“上半場(chǎng)”改革，組建成立省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱“省聯(lián)社”）負(fù)責(zé)管理農(nóng)信社，因地制宜對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行商業(yè)化改革，形成了一級(jí)法人農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)合行”）和農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)商行”）三種產(chǎn)權(quán)組織形式，同時(shí)通過(guò)“花錢買機(jī)制”幫助農(nóng)信社防風(fēng)化險(xiǎn)，使其扭虧為盈、輕裝上陣，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。在黨中央和地方政府的支持下，一級(jí)法人農(nóng)信社和農(nóng)合行數(shù)量逐年下降，農(nóng)商行組建速度和資產(chǎn)增速明顯加快，并在銀行業(yè)中嶄露頭角。另外，農(nóng)信社還將吸收的金融資源用于滿足當(dāng)?shù)亟傻闹行∑髽I(yè)和居民的金融需求，在破解農(nóng)村融資難、融資貴、融資慢難題中發(fā)揮著重要作用。
國(guó)家金融監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年末，全國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模和總負(fù)債規(guī)模分別達(dá)50.01萬(wàn)億元和46.39萬(wàn)億元，分別是改革前（2002年底）的23.04倍和20.99倍，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的13.4%和13.6%。另外，農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)數(shù)量共計(jì)2195家，其中農(nóng)商行1600家、一級(jí)法人農(nóng)信社572家、農(nóng)合行23家，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中占比近半。然而，由于改革還有待深化，農(nóng)信社在自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展和普惠城鄉(xiāng)居民中面臨著一些難點(diǎn)痛點(diǎn)，影響了支農(nóng)支小效果，亟需推進(jìn)新的改革。鑒于此，為推動(dòng)農(nóng)信社“下半場(chǎng)”改革與發(fā)展，使其全力以赴守好服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)主陣地，當(dāng)好支持鄉(xiāng)村振興主力軍，擔(dān)好發(fā)展普惠金融主責(zé)任，有必要對(duì)農(nóng)信社當(dāng)前面臨的難題以及產(chǎn)生難題的根源進(jìn)行剖析，進(jìn)而更好對(duì)癥下藥。
黨的十八大以來(lái)，隨著全國(guó)多個(gè)省份的農(nóng)信社商業(yè)化改革全面收官，行政管理色彩濃厚的省聯(lián)社與縣域農(nóng)信社（包括一級(jí)法人農(nóng)信社、農(nóng)合行、農(nóng)商行）市場(chǎng)化發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾逐漸凸顯，省聯(lián)社改革的呼聲越發(fā)強(qiáng)烈①。2016年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)提出要“加快農(nóng)村信用社改革”，黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要“深化金融體制改革”“健全農(nóng)村金融服務(wù)體系”。2022年8月，隨著浙江“農(nóng)商聯(lián)合銀行”的先行落地，吉林、海南、四川等省份也將農(nóng)信社改革提上日程，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定改革方案。那么，農(nóng)信社“下半場(chǎng)”改革怎么改？其重點(diǎn)方向是什么？需要制定什么樣的保障機(jī)制來(lái)推動(dòng)農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展？鑒于此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要時(shí)期，深入推進(jìn)農(nóng)信社改革創(chuàng)新和防風(fēng)化險(xiǎn)就成為重大課題，需要我們齊心協(xié)力深入研究。
農(nóng)村信用社發(fā)展面臨的短板難題
經(jīng)營(yíng)壓力較大。受世紀(jì)疫情沖擊和全球經(jīng)濟(jì)下行影響，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)紅利已逐步消退。作為縣域金融市場(chǎng)的主力軍，農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)效益不僅下滑，且面臨的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力更大。一是業(yè)務(wù)離柜率（即客戶離開柜臺(tái)處理的業(yè)務(wù)量占銀行總業(yè)務(wù)量的比例）走高加大了農(nóng)信社物理網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)成本。隨著數(shù)字化浪潮的到來(lái)，社會(huì)大眾對(duì)線上服務(wù)的體驗(yàn)感與適應(yīng)度日趨增強(qiáng)，中小銀行的業(yè)務(wù)離柜率逐漸走高，電子渠道分流率持續(xù)攀升，部分網(wǎng)點(diǎn)產(chǎn)生的實(shí)際利潤(rùn)逐漸下降，無(wú)形中加大了農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)成本。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《2022年中國(guó)銀行業(yè)服務(wù)報(bào)告》顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)離柜交易筆數(shù)達(dá)4506.44億筆，離柜交易總額達(dá)2375.89萬(wàn)億元，行業(yè)平均電子渠道分流率為96.99%。二是縣域金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力增大。近年來(lái)，國(guó)有大行和股份制銀行紛紛利用低資金成本優(yōu)勢(shì)迅速將金融業(yè)務(wù)下沉到縣域市場(chǎng)，并與縣域農(nóng)信社爭(zhēng)奪客戶資源。面臨白熱化競(jìng)爭(zhēng)，縣域農(nóng)信社不得不以更高的經(jīng)營(yíng)成本開發(fā)次優(yōu)客戶來(lái)維持生計(jì)。根據(jù)近期調(diào)查情況看，各個(gè)銀行的存款利率存在較大差異。以一年期的整存整取利率為例，目前，國(guó)有大行存款利率為1.65%，股份制銀行存款利率為1.85%，而城市商業(yè)銀行和縣域農(nóng)信社存款利率基本在2%左右。三是數(shù)字化轉(zhuǎn)型較為滯后。數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及新技術(shù)和新模型的構(gòu)建，既需要大量資金投入，也需要專業(yè)技術(shù)人員支撐。但與大型銀行相比，縣域農(nóng)信社不僅在資金和技術(shù)方面存在劣勢(shì)，而且現(xiàn)有的專業(yè)技術(shù)人員也缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和統(tǒng)籌數(shù)字化轉(zhuǎn)型的能力，這導(dǎo)致縣域農(nóng)信社不能有效支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另外，盡管省聯(lián)社在數(shù)字化人才和技術(shù)方面有較多積累，可以幫助縣域農(nóng)信社推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但由于不同地區(qū)縣域農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)能力有差距，導(dǎo)致其對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的定位和目標(biāo)也存在差異。
金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新能力有待提升。目前，農(nóng)信社金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新能力不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是縣域農(nóng)信社提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)與農(nóng)村金融市場(chǎng)中的需求主體契合度不夠高，大多數(shù)縣域農(nóng)信社只是復(fù)制了大中型商業(yè)銀行的金融產(chǎn)品和服務(wù)，并未凸顯出農(nóng)村領(lǐng)域相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)特色。二是農(nóng)信社為農(nóng)村居民和中小企業(yè)提供的仍是儲(chǔ)、貸、匯等基礎(chǔ)性的金融產(chǎn)品與業(yè)務(wù)，難以滿足在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)下的多元化金融需求②。三是受省聯(lián)社管理體制制約，縣域農(nóng)信社利用金融科技實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新金融服務(wù)的能力較弱，加之精通數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)、收集、分析和應(yīng)用的專業(yè)人才也較為匱乏，導(dǎo)致其只能依賴省聯(lián)社和外部科技公司，這影響了縣域農(nóng)信社實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)的主觀能動(dòng)性。
省聯(lián)社扁平化管理進(jìn)展較為緩慢。盡管省聯(lián)社能大大降低新舊制度替換的摩擦成本，提升農(nóng)信社的財(cái)務(wù)績(jī)效，但隨著農(nóng)信社法人治理的逐步規(guī)范和經(jīng)營(yíng)狀況的有效改善，具有多重屬性的省聯(lián)社在“自下而上”的入股籌建與“自上而下”的行政管理之間的矛盾愈發(fā)凸顯。這具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是作為地方法人金融機(jī)構(gòu)，縣域農(nóng)信社的高管任免本應(yīng)由自己獨(dú)立完成，但在當(dāng)前體制下，省聯(lián)社不僅擁有對(duì)縣域農(nóng)信社高管的任免權(quán)，還會(huì)將多數(shù)縣域農(nóng)信社作為獲取經(jīng)濟(jì)收益的主要來(lái)源，這樣的做法不僅使這種管理形成了一種“替代”關(guān)系，也加劇了縣域資金外流。2023年7月，河南省審計(jì)廳發(fā)布的《關(guān)于2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，有39家縣級(jí)農(nóng)信行社偏離服務(wù)本地縣域經(jīng)濟(jì)定位，發(fā)放異地貸款498.14億元。二是作為省級(jí)政府下放的金融機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社并不完全是真正意義上的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其既要管理和服務(wù)縣域農(nóng)信社，又要履行省級(jí)政府行政管理責(zé)任和合作制金融企業(yè)的管理責(zé)任，多重職能屬性決定了省聯(lián)社可能很難全身心為縣域農(nóng)信社做好服務(wù)工作③；加之在多重代理約束下，省聯(lián)社所研發(fā)的金融產(chǎn)品和金融科技運(yùn)用能力已滯后于縣域農(nóng)信社發(fā)展的實(shí)際需求，制約了縣域農(nóng)信社創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)力。
法人治理的有效性不夠明顯。盡管農(nóng)信社在“上半場(chǎng)”改革實(shí)踐中搭建了“三會(huì)一層”（即股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層）的治理架構(gòu)，但受多方面因素制約，其治理有效性依然與改革設(shè)定的目標(biāo)有一定差距。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，“三會(huì)一層”職責(zé)邊界不清，內(nèi)部人控制現(xiàn)象依然嚴(yán)重。雖然改制后的農(nóng)合行和農(nóng)商行按照“三權(quán)分立、相互制衡、共謀發(fā)展”的原則明確了所涉及的治理主體的職責(zé)和權(quán)力，并下設(shè)了對(duì)應(yīng)的專業(yè)委員會(huì)來(lái)推進(jìn)防風(fēng)化險(xiǎn)、薪酬管理、支農(nóng)支小和稽核審計(jì)等工作，但受管理體制的影響，有的農(nóng)合行和農(nóng)商行存在董事長(zhǎng)“一言堂”的現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)層和監(jiān)事會(huì)基本形同虛設(shè)④。另一方面，部分縣域農(nóng)信社在增資擴(kuò)股中吸引了一批符合監(jiān)管要求的戰(zhàn)略投資者，并“重新洗牌”了股權(quán)結(jié)構(gòu)。根據(jù)原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)2021年公布的信息，當(dāng)前以農(nóng)商行為主的農(nóng)村中小銀行已基本搭建好“三會(huì)一層”的組織架構(gòu)，法人股占比由改革前的不足5%提高至50%以上。但是，通過(guò)調(diào)查西部地區(qū)的情況可以發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)商行引入的股東忠誠(chéng)度和專業(yè)素質(zhì)還不夠高，甚至一些股東在存續(xù)期間因涉訴和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的非正常而無(wú)法連續(xù)履行股東義務(wù)，這會(huì)影響縣域農(nóng)信社守好支農(nóng)支小初心以及注入先進(jìn)管理理念的積極性。
農(nóng)村信用社發(fā)展面臨短板難題的根源
創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制存在短板。近年來(lái)，農(nóng)地抵押貸款和生物資產(chǎn)抵押貸款等創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)盡管能緩解涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村居民貸款三難問(wèn)題，但尚未達(dá)到預(yù)期效果。從持續(xù)跟蹤陜西高陵區(qū)以及寧夏平羅縣、同心縣的農(nóng)地抵押貸款情況來(lái)看，農(nóng)地抵押貸款僅能提高當(dāng)?shù)鼐用?.9%的收入水平，效果并不是很理想，這背后既與農(nóng)村金融市場(chǎng)固有的信息不對(duì)稱、抵質(zhì)押物缺乏以及信貸契約不靈活等客觀原因有關(guān)，也與縣域農(nóng)信社出現(xiàn)的“嫌貧愛富”等主觀原因有關(guān)，但其內(nèi)在根源仍是信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制存在短板。一是農(nóng)地價(jià)值和生物資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和交易市場(chǎng)還不夠健全。目前，對(duì)農(nóng)地價(jià)值或生物資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，要么是金融機(jī)構(gòu)自行評(píng)估，要么是參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的租金價(jià)格或經(jīng)驗(yàn)評(píng)估，缺乏公信力，在一定程度上影響了縣域農(nóng)信社融資業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，雖然各地（例如陜西高陵區(qū)）設(shè)立了縣級(jí)層面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但這些交易中心并未對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他各類農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行登記，導(dǎo)致其并不能作為被認(rèn)可的抵押物。二是農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制存在短板。雖然目前各個(gè)地區(qū)設(shè)立了專門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，但在和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等金融消費(fèi)方面的矛盾化解渠道還不夠通暢，有待進(jìn)一步暢通。根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查（CHFS）2015的大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，盡管農(nóng)村金融消費(fèi)者遭遇過(guò)電話詐騙和短信詐騙的概率已達(dá)到82.72%和69.86%，但其對(duì)如何依法維護(hù)自身合法權(quán)益仍非常迷茫。
農(nóng)信社并購(gòu)重組機(jī)制不夠完善。“抱團(tuán)取暖”是當(dāng)前農(nóng)信社改革和發(fā)展的主流趨勢(shì)，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年年末，農(nóng)信社通過(guò)“抱團(tuán)取暖”方式已成立了不少于43家地市級(jí)農(nóng)商行。就長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查的陜西省農(nóng)信社改革和發(fā)展的情況來(lái)看，自2015年陜西秦農(nóng)農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“秦農(nóng)銀行”）成立以來(lái)，秦農(nóng)銀行先后吸收合并了閻良、臨潼、高陵、長(zhǎng)安四家一級(jí)法人農(nóng)信社和鄠邑農(nóng)商行、藍(lán)田農(nóng)商行、周至農(nóng)商行三家農(nóng)商行。截至2022年年末，秦農(nóng)銀行合并后的資產(chǎn)總額為4062.13億元，其中，各項(xiàng)貸款為2166.35億元；負(fù)債總額為3888.50億元，其中，各項(xiàng)存款為2919.94億元；所有者權(quán)益為173.63億元；不良貸款余額為44.84億元，不良貸款率為2.07%，撥備覆蓋率為169.21%，資本充足率為11.75%。但是，因當(dāng)前并購(gòu)重組機(jī)制尚不完善，農(nóng)信社在防風(fēng)化險(xiǎn)方面的效果并不是很理想。具體而言，一是并購(gòu)重組方可能會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)下滑的風(fēng)險(xiǎn)。由于被收購(gòu)的一級(jí)法人農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)較大，即便經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)非常優(yōu)異的農(nóng)商行可以通過(guò)并購(gòu)重組解決存在問(wèn)題的縣域農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)危機(jī)，但仍有可能在未來(lái)某一時(shí)點(diǎn)暴露更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并影響收購(gòu)方的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。二是并購(gòu)重組產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)較弱。從目前已發(fā)生的農(nóng)信社并購(gòu)重組案例來(lái)看，不同縣域農(nóng)信社之間的并購(gòu)重組主要考慮的是被并購(gòu)重組方的存量風(fēng)險(xiǎn)，忽視了不同縣域農(nóng)信社之間文化理念的差異，因此在后續(xù)融合管理上會(huì)存在摩擦和矛盾，從而影響并購(gòu)重組效果。三是并購(gòu)重組的市場(chǎng)化程度較低。由于少數(shù)地方政府存在干預(yù)縣域農(nóng)信社并購(gòu)重組標(biāo)的資產(chǎn)價(jià)格的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分縣域農(nóng)信社的賬面標(biāo)的質(zhì)量與真實(shí)資產(chǎn)質(zhì)量存在偏差，這會(huì)降低收購(gòu)方參與并購(gòu)重組的積極性。因此，只有建立科學(xué)有效的并購(gòu)重組機(jī)制，才能保證農(nóng)信社安全經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)防風(fēng)化險(xiǎn)。
農(nóng)村金融法律制度不夠健全。一是雖然黨中央針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》，但這些法律并未系統(tǒng)地將農(nóng)信社所涉及的所有制度加以明確細(xì)化規(guī)定，也未界定清楚農(nóng)信社的法律定位（例如，如何開展業(yè)務(wù)、如何滿足農(nóng)村市場(chǎng)有效需求等）。二是雖然原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)頒布了一些“暫行規(guī)定”（如《農(nóng)村商業(yè)銀行管理規(guī)定》等），明確了農(nóng)商行和農(nóng)合行的主體地位，但這些“暫行規(guī)定”多為原則性制度，缺乏權(quán)威性。另外，出臺(tái)的其他法規(guī)也多為省聯(lián)社制定的規(guī)章制度，無(wú)法滿足其對(duì)縣域農(nóng)信社的法律保障和規(guī)范要求。三是有關(guān)農(nóng)村抵押擔(dān)保的法律法規(guī)還不夠完善。2021年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》雖然對(duì)農(nóng)信社支持鄉(xiāng)村振興也做了一些規(guī)定，但未對(duì)信貸客戶信息共享作出說(shuō)明，也未對(duì)涉及農(nóng)村創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)的抵押價(jià)值評(píng)估、處置和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)等作出說(shuō)明，更未對(duì)一些優(yōu)惠政策的扶持對(duì)象、受益期限和覆蓋范圍作出界定，不能有效滿足當(dāng)前縣域農(nóng)信社發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。
農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境還有待優(yōu)化。一方面，農(nóng)村征信體系建設(shè)覆蓋面小。農(nóng)信社對(duì)農(nóng)村征信體系建設(shè)做出了巨大努力。根據(jù)調(diào)查情況來(lái)看，例如，陜西農(nóng)信社積極推進(jìn)信用示范工程建設(shè)，2021年創(chuàng)建了3977個(gè)信用村、鎮(zhèn)和4個(gè)信用建設(shè)示范縣，形成了1個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)示范區(qū)。但是，因信用信息采集范圍窄、數(shù)據(jù)不真實(shí)和信息更新不及時(shí)等問(wèn)題，農(nóng)村信用體系所能發(fā)揮的作用被大打折扣。另一方面，農(nóng)村社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)還有待提升。雖然縣域農(nóng)信社近年來(lái)定期在農(nóng)村地區(qū)開展金融知識(shí)普及工作，但還不能滿足農(nóng)村信用體系建設(shè)需要，少數(shù)涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村居民欠債不還的現(xiàn)象仍然存在。
農(nóng)村信用社“下半場(chǎng)”改革需要統(tǒng)籌好改革創(chuàng)新和防風(fēng)化險(xiǎn)兩大任務(wù)
堅(jiān)持“一省一策”推動(dòng)農(nóng)信社改革創(chuàng)新。關(guān)于省聯(lián)社改革，當(dāng)前有統(tǒng)一法人、聯(lián)合銀行、金融控股公司和金融服務(wù)公司等模式。事實(shí)上，省聯(lián)社改革具有明顯“摸著石頭過(guò)河”的特征，特別是全國(guó)農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)能力以及所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政實(shí)力和金融生態(tài)環(huán)境存在較大差異，導(dǎo)致當(dāng)前管理體制產(chǎn)生的權(quán)責(zé)不對(duì)稱和行政干預(yù)等問(wèn)題影響農(nóng)信社“下半場(chǎng)”改革模式的選擇。農(nóng)信社改革方向是尋求適配不同地區(qū)的要素稟賦，穩(wěn)定縣域法人地位，并借助現(xiàn)代金融科技手段推動(dòng)改革創(chuàng)新，這樣才能充分發(fā)揮支農(nóng)支小優(yōu)勢(shì)，讓“各自為戰(zhàn)”的“小法人”變?yōu)?ldquo;協(xié)同發(fā)展”的“大法人”，并實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源要素市場(chǎng)的應(yīng)用共享和平等交換。值得一提的是，陜西作為首批深化改革的重點(diǎn)省份，其在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至全國(guó)具有一定代表性。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2021年年末，陜西省農(nóng)信系統(tǒng)涉農(nóng)貸款較去年同期增加283.11億元，增速為11.90%；全年累計(jì)發(fā)放普惠型涉農(nóng)貸款1387.28億元，累計(jì)向脫貧地區(qū)和脫貧人口分別投放貸款1577億元和106億元。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年系統(tǒng)性研究陜西省農(nóng)信社改革與發(fā)展成果，筆者提出的“秦農(nóng)模式”（即銀行控股集團(tuán)+農(nóng)商銀行發(fā)展聯(lián)盟+金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)）正加快落地實(shí)施，該模式為推動(dòng)其他省份農(nóng)信社深化改革提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐創(chuàng)新。如圖1所示。
建立多舉并行的防風(fēng)化險(xiǎn)機(jī)制。近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行和大行下沉等因素疊加影響，過(guò)去與地產(chǎn)和城投企業(yè)有緊密業(yè)務(wù)聯(lián)系的農(nóng)信社，資本補(bǔ)充壓力明顯上升，抗風(fēng)險(xiǎn)能力逐漸減弱，隱性風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，有釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)。根據(jù)中國(guó)人民銀行2018年—2022年公布的金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果，8級(jí)—D級(jí)的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別為587家、545家、442家、316家和346家，主要集中在農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行，其中2022年農(nóng)信社高風(fēng)險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)占比已達(dá)到58.38%。鑒于此，需要結(jié)合農(nóng)信社發(fā)展實(shí)際，建立以市場(chǎng)化為主的風(fēng)險(xiǎn)處置和退出機(jī)制。具體而言，對(duì)不良貸款等考核指標(biāo)超出預(yù)警但有救助價(jià)值的問(wèn)題機(jī)構(gòu)，建議利用經(jīng)營(yíng)救助和內(nèi)部紓困方式幫助其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力；對(duì)包袱重、業(yè)績(jī)壓力大但破產(chǎn)損失可控的問(wèn)題機(jī)構(gòu)，建議由業(yè)績(jī)良好的農(nóng)商行兼并重組；對(duì)失去救助價(jià)值的問(wèn)題機(jī)構(gòu)，建議采取機(jī)構(gòu)撤銷、行政接管或破產(chǎn)清算方式，有序引導(dǎo)其退出市場(chǎng)。另外，作為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，銀行資本不僅具有撬動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債的杠桿效應(yīng)，也是抵御風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障。為做好農(nóng)信社防風(fēng)化險(xiǎn)工作，一方面，合理平衡好資產(chǎn)擴(kuò)張和資本補(bǔ)充的關(guān)系，積極通過(guò)地方專項(xiàng)債等外源渠道補(bǔ)充農(nóng)信社核心資本，以此同步促進(jìn)農(nóng)信社“量”的擴(kuò)張和“質(zhì)”的提升。根據(jù)調(diào)查情況看，2023年以來(lái)，陜西省已成功發(fā)行地方政府專項(xiàng)債46億元，并以轉(zhuǎn)股協(xié)議存款和階段性持股方式補(bǔ)充了21家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資本金。其中，秦農(nóng)銀行使用專項(xiàng)債券金額10億元，20家縣域農(nóng)信社使用專項(xiàng)債券金額36億元。資本金補(bǔ)充后，15家縣域農(nóng)信社資本充足率已達(dá)到10.5%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，撥備覆蓋率也達(dá)到100%以上。另一方面，優(yōu)先吸收認(rèn)同農(nóng)信社服務(wù)“三農(nóng)”且追求長(zhǎng)期價(jià)值的戰(zhàn)略投資者和涉農(nóng)企業(yè)入股，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和創(chuàng)新能力的提升以及“三層一會(huì)”治理有效性的優(yōu)化，共同實(shí)現(xiàn)股東利益與農(nóng)信社資產(chǎn)價(jià)值的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。
建立推動(dòng)農(nóng)村信用社“下半場(chǎng)”改革的配套政策
推動(dòng)建立農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。當(dāng)前，農(nóng)信社不僅要滿足多元化的金融需求，也面臨著激烈的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，這倒逼農(nóng)信社打破發(fā)展“瓶頸”，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。鑒于此，一是加快省聯(lián)社功能轉(zhuǎn)變，注重縣域農(nóng)信社存量重組、增量?jī)?yōu)化和治理效率提升的協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)物理網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)其從“市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”走向“質(zhì)”的提升。二是加強(qiáng)“農(nóng)村金融+金融科技”復(fù)合型人才隊(duì)伍建設(shè)，并借助數(shù)字技術(shù)，加快開發(fā)設(shè)計(jì)適合“三農(nóng)”發(fā)展特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，解決農(nóng)信社在獲客、風(fēng)控、增信、放貸和貸后管理等方面存在的“卡脖子”問(wèn)題，強(qiáng)化縣域農(nóng)信社對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和富民產(chǎn)業(yè)的金融賦能力度，形成能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)空白點(diǎn)延伸的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)從“效率優(yōu)先”走向“功能重塑”。三是建立與縣域要素市場(chǎng)相匹配的聯(lián)結(jié)機(jī)制，制定與農(nóng)信社所在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)更多信貸資金精準(zhǔn)滴灌到能全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)技術(shù)、人才、資本與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的充分融合，并從源頭上防止縣域農(nóng)信社資金外流到其他商業(yè)價(jià)值更高的地區(qū)。
強(qiáng)化農(nóng)信社“下半場(chǎng)”改革的政策保障。一是建議成立改革指導(dǎo)小組，有序推進(jìn)各個(gè)?。ㄊ校┺r(nóng)信社的深化改革工作，同時(shí)多管齊下運(yùn)用定向降準(zhǔn)、再貸款、政府補(bǔ)貼和稅收減免等政策工具，用“看得見的手”來(lái)解決縣域農(nóng)信社在改革與發(fā)展中存在的信貸投放不精準(zhǔn)、金融服務(wù)不暢通等堵點(diǎn)難點(diǎn)。二是在地方政府層面制定符合中國(guó)國(guó)情和本土特色的改革方案，并出臺(tái)能推進(jìn)改革創(chuàng)新和防風(fēng)化險(xiǎn)的保障措施，從源頭上為縣域農(nóng)信社優(yōu)化公司治理、完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系等釋放更多政策空間。三是利用市場(chǎng)化改革方法幫助農(nóng)信社支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和富民產(chǎn)業(yè)“降成本”“去杠桿”“穩(wěn)增長(zhǎng)”，并讓更多經(jīng)濟(jì)主體適度參與縣域農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)發(fā)展，促進(jìn)地方政府和縣域農(nóng)信社之間的共生共榮。
加快農(nóng)村金融立法。金融風(fēng)險(xiǎn)的互溢性決定了需要從國(guó)家層面制定更為權(quán)威的農(nóng)村金融法律制度，才能有效應(yīng)對(duì)農(nóng)信社因多種因素疊加所滋生的各種重大金融風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，一是針對(duì)當(dāng)前農(nóng)信社出現(xiàn)的并購(gòu)重組趨勢(shì)，建議以即將出臺(tái)的《金融穩(wěn)定法》為指引，起草一批能與農(nóng)信社改革與發(fā)展需求無(wú)縫銜接的《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》《金融控股集團(tuán)暫行管理辦法》等法律法規(guī)。二是鑒于當(dāng)前縣域農(nóng)信社在改革創(chuàng)新中所產(chǎn)生的一系列創(chuàng)新型涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)（如“兩權(quán)”抵押貸款），建議相關(guān)部門針對(duì)農(nóng)村金融起草《農(nóng)村金融保障法》或《農(nóng)村金融促進(jìn)法》，并從組織形態(tài)、管理方式、業(yè)務(wù)種類、業(yè)務(wù)范圍、政策扶持和市場(chǎng)退出等方面，對(duì)包含農(nóng)信社在內(nèi)的所有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)做出更為具體的規(guī)定，以此有效解決農(nóng)村抵押物合法化、數(shù)據(jù)不安全和農(nóng)村居民金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)不暢通等問(wèn)題。
推動(dòng)融資配套要素市場(chǎng)化改革。當(dāng)前在農(nóng)地抵押、活體畜禽和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備等“三農(nóng)”領(lǐng)域中，創(chuàng)新性融資模式配套政策缺乏是影響農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展的重要原因，因此需要加快推動(dòng)融資配套要素市場(chǎng)化改革。一是在縣級(jí)層面建立有法可依、政府賦能和公眾認(rèn)可的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記和流轉(zhuǎn)平臺(tái)，保證以農(nóng)地抵押、生物資產(chǎn)抵押等為代表的創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)能在市場(chǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)交易，以此從根本上消除縣域農(nóng)信社在開展業(yè)務(wù)過(guò)程中的擔(dān)憂和顧慮。二是引入第三方資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)參與創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)的價(jià)值評(píng)估工作，特別要通過(guò)重點(diǎn)結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品品種、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、土壤肥力、生物資產(chǎn)生命周期等自然條件和地域環(huán)境來(lái)準(zhǔn)確評(píng)估創(chuàng)新性融資業(yè)務(wù)的抵押價(jià)值，以此解決農(nóng)村可盤活資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的公信力問(wèn)題。三是深入推進(jìn)信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶建設(shè)，完善對(duì)涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體的信息采集、信用評(píng)價(jià)和定期更新工作，同時(shí)積極探索建立起從以“人”擔(dān)保為導(dǎo)向的單一型農(nóng)村信用體系，逐步向“抵押品替代融合人地?fù)?dān)保”的復(fù)合型農(nóng)村信用體系過(guò)渡的機(jī)制，以此從根本上解決抵押價(jià)值評(píng)估不科學(xué)、土地交易不規(guī)范和法律制度不健全等“三農(nóng)”領(lǐng)域中的急難愁盼問(wèn)題。四是加快建立農(nóng)村金融數(shù)據(jù)共享機(jī)制，逐漸將縣域農(nóng)信社長(zhǎng)期搜集到的存量客戶信息，與地方政府的戶籍、就業(yè)、社保、公積金、交通、住房等各種政務(wù)信息，以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)搜集到的信用評(píng)分、消費(fèi)等信息進(jìn)行融合，以此完善涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體的“信用畫像”，為精準(zhǔn)開展信用評(píng)級(jí)、信貸審批和貸后管理工作提供有力數(shù)據(jù)要素支撐。
（作者分別為西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、陜西省農(nóng)村金融研究中心主任、西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村金融研究所所長(zhǎng)；國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室銀行研究中心研究員）
【注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)生物資產(chǎn)價(jià)值動(dòng)態(tài)評(píng)估、抵押融資模式與風(fēng)險(xiǎn)管理政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：72273105）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興金融政策創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”（項(xiàng)目編號(hào)：2452022074）和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院青年科研啟動(dòng)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視角下產(chǎn)權(quán)改革對(duì)農(nóng)信社使命漂移的影響：機(jī)理研究與實(shí)證檢驗(yàn)”（項(xiàng)目編號(hào)：2023YQNQD034）的階段性成果】
【注釋】
①?gòu)埲饝?、孫涌、李家鴿、任丹妮、鄭六江：《省聯(lián)社管理及其對(duì)農(nóng)信社效率提升的影響：理論與實(shí)證研究》，《金融研究》，2020年第7期，第95-113頁(yè)。
②張珩、羅劍朝、郝一帆：《農(nóng)村信用社發(fā)展制度性困境與深化改革的對(duì)策——以陜西省為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2019年第5期，第45-57頁(yè)。
③謝宏、李鵬：《金融監(jiān)管與公司治理視角下的農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2019年第2期，第101-107頁(yè)。
④劉達(dá)、溫濤：《深化農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵問(wèn)題和治理對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2022年第10期，第103-109頁(yè)。
責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲
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