城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破除城鄉(xiāng)二元結構、拓展高質量發(fā)展空間、實現全體人民共同富裕的關鍵抓手，是推進中國式現代化的題中應有之義。中央經濟工作會議將推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調發(fā)展作為推動高質量發(fā)展的重點工作，提出“要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。新時代新征程，需科學研判我國城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢特征，探索符合中國國情、體現中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，為推進中國式現代化建設提供有力支撐。

把握城鄉(xiāng)關系動態(tài)演變

改革開放40多年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進帶動了農業(yè)現代化發(fā)展。在這一動態(tài)演變過程中，小農戶和現代農業(yè)發(fā)展逐步實現有機銜接，鄉(xiāng)村的產業(yè)結構與就業(yè)結構不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)關系呈現出新面貌。

城鄉(xiāng)關系演變主要有以下三個趨勢。一是農業(yè)增加值占國內生產總值（GDP）的比重不斷下降，農業(yè)從業(yè)人員持續(xù)減少。1978年第一產業(yè)增加值占GDP比重為27.7%，2022年這一比重下降到7.3%。在此過程中，農業(yè)從業(yè)人員數量也在不斷下降，1978年第一產業(yè)就業(yè)人員占比為70.5%，2022年這一比重下降到24.1%。大量農村富余勞動力和農村人口轉移進城，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進。二是勞動力就業(yè)結構變化催生農民工群體。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農村富余勞動力產生的虹吸效應，以及農業(yè)現代化發(fā)展產生的擠出效應，催生了農民工群體。這一群體仍是農村居民，但從事的職業(yè)幾乎都是第二、三產業(yè)，表現出身份特征和職業(yè)特征的二元性。三是城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升。經過多年的經濟快速增長，我國步入工業(yè)化的中后期階段，工業(yè)增速趨緩、結構趨優(yōu)，城鎮(zhèn)化發(fā)展產生的巨大需求成為推動發(fā)展的重要動力。1978年至2023年，我國城鎮(zhèn)人口從17245萬人增長到93267萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%增長到66.16%。戶籍制度改革持續(xù)深化，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城區(qū)常住人口300萬以上城市的落戶條件有序放寬，城鄉(xiāng)發(fā)展格局不斷優(yōu)化。

城鄉(xiāng)關系歷經多個發(fā)展階段。新中國成立后，農業(yè)稅征收、戶籍制度、工農業(yè)產品“剪刀差”等催生并強化了城鄉(xiāng)二元結構，成為工農城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要因素。進入新世紀，黨中央把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，工農城鄉(xiāng)關系大為改善，全面放開糧食收購和銷售市場、推進戶籍制度改革、完善社會保障制度等措施有力改善了農村居民的生活質量。特別是2006年，國家取消了農業(yè)稅，在中國延續(xù)兩千多年的農業(yè)稅正式成為歷史。黨中央出臺的“三農”政策行之有效，有效調動了農民積極性，有力推動了農業(yè)農村發(fā)展，工農城鄉(xiāng)關系逐漸向以工補農、以城帶鄉(xiāng)轉變。黨的十九大報告提出，要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化。2017年的中央農村工作會議提出“必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，要求“加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。這些都為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展明晰了方向。

從全球經驗看，國民經濟的持續(xù)發(fā)展、制定實施區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展戰(zhàn)略、扶持政策向農業(yè)農村傾斜等，是縮小城鄉(xiāng)差距、實現城鄉(xiāng)關系協(xié)調發(fā)展的關鍵。城鄉(xiāng)關系的演變深刻反映了我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展、并聯(lián)發(fā)展、疊加發(fā)展的態(tài)勢。已經取得的成就充分證明，我國已經具備推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系的基礎與能力。

夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎

進入新世紀特別是黨的十八大以來，我國圍繞農業(yè)、農村、農民實際需求出臺一系列強農惠農政策，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了良好局面。下一階段，需不斷鞏固和拓展已經取得的成果，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

要進一步推動農業(yè)、農村、農民的全面發(fā)展。繼續(xù)堅持不懈抓好“三農”工作，牢牢守住確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。一是要提升農業(yè)發(fā)展水平，保障糧食等重要農產品穩(wěn)定安全供給，探索建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制，改革完善耕地占補平衡制度，提高高標準農田建設投入標準，樹立大農業(yè)觀、大食物觀，把農業(yè)建成現代化大產業(yè)。二是提升農民收入水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實施農民增收促進行動，發(fā)展農產品加工業(yè)、觀光旅游休閑等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)多重功能，挖掘鄉(xiāng)村多元價值，以縣域為中心大力發(fā)展非農產業(yè)，促進農村富余勞動力就地就近就業(yè)。三是提升鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理水平，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃布局，優(yōu)化村莊布局、產業(yè)結構、公共服務配置，深入實施農村人居環(huán)境整治提升行動，推進農村基礎設施補短板，大力推進數字鄉(xiāng)村建設，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

要持續(xù)推動城市賦能鄉(xiāng)村振興。關鍵是要打通城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度性通道，暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)。在推動城市要素下鄉(xiāng)的同時，把農業(yè)轉移人口市民化擺在突出位置，讓農民真正能夠進城安居樂業(yè)，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。一是深化認識。充分認識新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大潛力和重大意義，充分認識城市和鄉(xiāng)村是相互依存、相互融合、互促共榮的整體，充分認識城市繁榮需要鄉(xiāng)村在資源、產品、勞動力方面的支撐，鄉(xiāng)村振興也離不開城市的帶動和支持。二是推動科技進步。推廣現代農業(yè)技術，重點加強生物技術、裝備技術、數字技術、綠色技術在農業(yè)生產中的應用，提高農業(yè)生產效率，引入現代農業(yè)技術和管理方法，提高農產品質量和產量，降低生產成本，助力農民增收。三是提升人力資本。根據城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，營造良好的政策環(huán)境，有針對性地培養(yǎng)引領型、實用型、管理型等各類人才，引導城鄉(xiāng)人才雙向流動，鼓勵人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。注重突出農民的主體地位，加強農村人才培養(yǎng)，提高農村勞動力的綜合素質和就業(yè)能力。四是加大投入力度。加大財政投入，支持農村基礎設施建設，使農村基本具備現代生活條件。引導社會資本參與農村發(fā)展，拓寬融資渠道，形成良性的利益分配機制。通過政策扶持、貸款貼息等方式，鼓勵企業(yè)、社會組織投資農村產業(yè)、基礎設施建設等領域。

著力解決深層矛盾問題

在制定目標、規(guī)劃路徑、設計政策的過程中，要把握當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的新形勢，著力解決存在的結構性、體制性、機制性矛盾和問題。

一是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。要致力于突破長期以來的城鄉(xiāng)二元結構，避免城鄉(xiāng)割裂、要素單向流動，進一步深化戶籍制度改革，加強教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領域投入，進一步消除城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度障礙。使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。建立健全有利于城鄉(xiāng)間要素雙向流動、要素市場化配置的體制機制，實現城鄉(xiāng)資源交互、產業(yè)融合發(fā)展，以城市發(fā)展帶動和促進鄉(xiāng)村發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展帶動和促進農業(yè)發(fā)展。

二是強化縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展。縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，縣城不僅是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要載體，而且是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要樞紐和依托。要把縣域作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃布局基礎設施建設、公共服務供給和人居環(huán)境治理。以縣城為載體大力發(fā)展第三產業(yè)，吸引農村居民向縣城遷移流動。通過創(chuàng)設產業(yè)園，促進民營經濟發(fā)展，探索靈活就業(yè)機制，增加縣城對所在縣域農村居民的吸引力，實現非農勞動力就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。通過縣域經濟發(fā)展推動市域經濟發(fā)展，進而推動省域范圍實現城鄉(xiāng)融合。

三是率先實現農民工群體城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化建設，需以人的城鎮(zhèn)化為核心。更好推動農民工群體城鎮(zhèn)化，需以系統(tǒng)觀念繼續(xù)推進分工分業(yè)。多措并舉為農村富余勞動力外出就業(yè)提供保障，深化戶籍制度改革，解決好進城農民工隨遷子女教育等一系列問題，讓更多農村居民進城安家落戶、穩(wěn)定就業(yè)，成為中等收入群體的重要來源。要積極擴大鄉(xiāng)村就業(yè)空間，大力發(fā)展特色產業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農村服務業(yè)，引導新生代農民工從事新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，深入實施返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力提升行動、鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進行動。促進新業(yè)態(tài)發(fā)展，通過鄉(xiāng)村經濟社會的數字化轉型、多元化發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，創(chuàng)新農村勞動力就業(yè)領域和方式。降低就業(yè)成本，提高就業(yè)效率，推動農業(yè)轉移人口就地就近城鎮(zhèn)化。

四是深化改革激活城鄉(xiāng)要素市場。實現城鄉(xiāng)融合，需著力提高農業(yè)現代化水平，使農業(yè)和工業(yè)有大體均衡的勞動生產效率。就激活土地要素而言，要把握農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”政策，穩(wěn)定承包權，放活經營權，在嚴防耕地“非農化”特別是“非糧化”的前提下，優(yōu)化土地經營制度，提高土地產出效率。就經營方式而言，隨著大量農村居民向城市遷移和大量農村富余勞動力向非農產業(yè)轉移，大力發(fā)展家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)和各種社會化服務組織，進一步深化小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，將是未來農業(yè)特別是糧食生產規(guī)?；I(yè)化的必然選擇。

五是營造良好發(fā)展環(huán)境。各地需明確目標、創(chuàng)新方式方法，著力形成資源配置引導、產業(yè)引擎驅動、基層治理支撐和服務供給有效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展環(huán)境。需推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體規(guī)劃，以縣域為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃全域覆蓋、城鄉(xiāng)一體的基礎設施和公共服務設施，實現統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護、統(tǒng)一服務，為城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果提供保障。需制定明確的時間表、路線圖，明確農村居民收入增長目標和城鄉(xiāng)居民收入差距縮小目標，在實現高質量發(fā)展過程中，建議將縮小城鄉(xiāng)居民收入差距作為戰(zhàn)略性目標和約束性要求，以10年或15年為期量化、細化，設目標、明要求、探路徑，確保長期目標有約束性，年度目標有彈性。需優(yōu)化政策組合，統(tǒng)籌使用補貼政策和價格支持政策，有針對性地出臺具有地區(qū)差異性的農業(yè)補貼政策，新增補貼向糧食主產區(qū)、脫貧地區(qū)和邊遠地區(qū)傾斜，充分發(fā)揮財政轉移支付對縮小農民內部收入差距的引導作用。加大對農業(yè)基礎設施建設的重資產投入，鼓勵社會資本投入農業(yè)，按照國家促進民營經濟發(fā)展的要求，增強工商資本投入農業(yè)農村的信心，大力扶持智慧農業(yè)、數字經濟等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（作者系中國農業(yè)風險管理研究會會長）