【摘要】合法性審查制度中的程序建設(shè)影響著合法性審查工作的質(zhì)量，其規(guī)范和完善與否，決定著合法性審查工作能否落到實(shí)處并取得成效?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制、對(duì)審查程序時(shí)限予以統(tǒng)一、細(xì)化合法性審查程序運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化審查程序全過(guò)程公開(kāi)等方式，進(jìn)一步完善重大行政決策合法性審查程序，不斷提高合法性審查工作的質(zhì)量，保證重大行政決策的科學(xué)化、合理化。
【關(guān)鍵詞】重大行政決策 合法性審查 合法性審查程序
【中圖分類號(hào)】C934 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
合法性審查制度中的程序建設(shè)影響著合法性審查工作的質(zhì)量，其規(guī)范和完善與否，決定著合法性審查工作能否落到實(shí)處并取得成效。本文通過(guò)分析比對(duì)22份省級(jí)政府（包括直轄市、自治區(qū)）的重大行政決策程序規(guī)定文件文本①，結(jié)合實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，對(duì)重大行政決策合法性審查程序的現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行分析，并從發(fā)展需要角度提出完善建議。
重大行政決策合法性審查程序現(xiàn)狀
2004年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行重大行政決策合法性審查制度，并頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確規(guī)定“重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證”。2008年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》強(qiáng)調(diào)，“市縣政府及其部門(mén)做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策”。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)后，合法性審查被列入重大決策的必經(jīng)程序之一，要求“制定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開(kāi)征求意見(jiàn)，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定；未經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行”。這一規(guī)定表明了合法性審查的重要地位，并賦予其強(qiáng)有力的程序性效力。2015年，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》正式將重大行政決策合法性審查上升至法治政府建設(shè)目標(biāo)層面。一系列政策的出臺(tái)讓重大行政決策合法性審查工作擁有更加充分的制度保障，繼續(xù)細(xì)化文件內(nèi)容有助于明確工作方向。但當(dāng)前個(gè)別基層地方重大行政決策合法性審查工作仍存在政策內(nèi)容與實(shí)踐的匹配度不高、文件內(nèi)容過(guò)于寬泛等問(wèn)題，相關(guān)人員在執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。
2019年公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）規(guī)定：“送請(qǐng)合法性審查，應(yīng)當(dāng)提供決策草案及相關(guān)材料，包括有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)和履行決策法定程序的說(shuō)明等。”“在合法性審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問(wèn)、公職律師提出法律意見(jiàn)。決策承辦單位根據(jù)合法性審查意見(jiàn)進(jìn)行必要的調(diào)整或者補(bǔ)充。”需強(qiáng)調(diào)的是，重大行政決策合法性審查內(nèi)容與相關(guān)程序并不能僅依靠單獨(dú)環(huán)節(jié)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)全覆蓋，只能實(shí)現(xiàn)宏觀層面的指導(dǎo)工作，保證基本原則明確。2021年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能，確保所有重大行政決策都嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序。”2022年，黨的二十大報(bào)告指出：“完善和加強(qiáng)備案審查制度。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度。”國(guó)家高度重視重大行政決策程序，重大行政決策合法性審查程序規(guī)定的運(yùn)行機(jī)制仍在進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。
22份省級(jí)政府（包括直轄市、自治區(qū)）的重大行政決策程序規(guī)定文件在合法性審查的內(nèi)容、主體、范圍和程序上皆有不同之處。其中，初步在《暫行條例》基礎(chǔ)上細(xì)化合法性審查程序的省份（包括直轄市、自治區(qū)）已有20個(gè)。關(guān)于合法性審查程序設(shè)置，22個(gè)文本中有20個(gè)文本清楚地指出“決策草案要進(jìn)行合法性審查程序”，“向有關(guān)部門(mén)提交詳細(xì)的資料”，“未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論”等。在啟動(dòng)合法性審查程序的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)中，規(guī)定由政府的司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)審查決策的合法性工作的省份包括山東、青海、寧夏、吉林、黑龍江、貴州、安徽等，而上海則是將市、區(qū)兩級(jí)進(jìn)行分別細(xì)化規(guī)定。另外，在提交合法性審查程序之前，規(guī)定“由決定承辦單位的法制部門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性初審”的省份有廣東和山東。當(dāng)前國(guó)內(nèi)尚未在立法層面上明確重大行政決策合法性審查具體程序，對(duì)此各地政府因地制宜設(shè)計(jì)了具體行政決策合法性審查程序。
重大行政決策合法性審查程序的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要
合法性審查程序貫穿于合法性審查工作的整個(gè)過(guò)程，合法性審查工作質(zhì)量的高低與審查程序設(shè)置的科學(xué)性與合理性密不可分。完善重大行政決策合法性審查程序具有十分重要的意義。
對(duì)審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制。對(duì)合法性審查程序進(jìn)行具體的流程化規(guī)制可以提高重大行政決策的效率和質(zhì)量。在具體的審查活動(dòng)中，結(jié)合決策事項(xiàng)選擇適合的規(guī)范程序逐步落實(shí)，按照《暫行條例》的要求，可以通過(guò)如下方法對(duì)審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制：第一步，在重大行政決策文件確定后由文件提出的承辦單位將文件報(bào)送到本單位法制部門(mén)，本單位的法制部門(mén)率先完成內(nèi)部合法性審查，審批后再將送審稿和有關(guān)證件、資料報(bào)送到政府辦公室；第二步，政府辦公室收集有關(guān)資料并交由政府的法制部門(mén)；第三步，由政府的法制部門(mén)牽頭組織公職律師與法律顧問(wèn)或相關(guān)領(lǐng)域的專家根據(jù)規(guī)定的具體流程方法對(duì)重要行政決策程序合法性文件實(shí)施規(guī)范性審查，并共同提交合法性審查的建議；第四步，審查完畢后，政府的法制部門(mén)將合法性審查的最終結(jié)果報(bào)送到政府辦公室，并且抄送文件的承辦單位；第五步，政府辦公室按照合法性審查程序要求，對(duì)重要的決定草案作出適當(dāng)調(diào)整，并且在將調(diào)整結(jié)果提報(bào)政府有關(guān)會(huì)議后，及時(shí)反饋給承辦單位；第六步，在政府有關(guān)會(huì)議集體決定后將決議后的草案?jìng)浒傅酵?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，由同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)重要決定事項(xiàng)作出最后的合法性審查。
上述審查程序流程的設(shè)定有利于完善現(xiàn)階段重大行政決策合法性審查程序的運(yùn)行機(jī)制。一是明確統(tǒng)一的合法性審查工作部門(mén)，使整個(gè)合法性審查工作在程序設(shè)計(jì)上具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、中立性和獨(dú)立性，防止因工作部門(mén)的不統(tǒng)一導(dǎo)致各地執(zhí)行合法性審查的效果不同。二是統(tǒng)一的流程設(shè)定可以有效避免“踢皮球”現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提高合法性審查工作的效率。三是通過(guò)承辦單位內(nèi)部法制部門(mén)、政府的法制部門(mén)、同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行三次合法性審查工作，有利于更早地發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，進(jìn)一步提高合法性審查工作的質(zhì)量。四是三個(gè)機(jī)構(gòu)的共同審查可以提高工作人員的業(yè)務(wù)能力，并為合法性審查工作的未來(lái)發(fā)展提供充足的人才支撐。
對(duì)審查程序的時(shí)限予以統(tǒng)一。在賦予行政決策機(jī)關(guān)一定程序選擇權(quán)的同時(shí)，為了追求重大行政決策的效率價(jià)值，應(yīng)對(duì)審查程序的時(shí)限設(shè)定上線。審查主體需要對(duì)決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)所包含的時(shí)限進(jìn)行審查，且嚴(yán)格遵守自身審查的時(shí)限。目前《暫行條例》和19個(gè)省級(jí)文件規(guī)定一般不少于7個(gè)工作日，但是對(duì)于至多時(shí)限并未規(guī)定。結(jié)合具體實(shí)際，可以設(shè)定為：“一般不少于7個(gè)工作日，最多時(shí)限不超過(guò)30日，補(bǔ)充材料、實(shí)地調(diào)研、專家論證所用時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)。”這種時(shí)限的設(shè)定可以讓合法性審查程序在效率價(jià)值與質(zhì)量?jī)r(jià)值中取得相對(duì)的平衡，充分發(fā)揮合法性審查程序價(jià)值的張力。
細(xì)化合法性審查程序運(yùn)行機(jī)制。重大行政決策是一個(gè)從有限條件出發(fā)，針對(duì)一定區(qū)域的重大事項(xiàng)行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程，其過(guò)程和結(jié)果往往涉及多元利益的平衡，并且對(duì)政府行為具有長(zhǎng)期的指導(dǎo)性作用，是規(guī)范政府行為和提升政府治理能力的關(guān)鍵性因素。需要通過(guò)程序的科學(xué)化、設(shè)定的合理化防止多方利益的沖突。
第一，統(tǒng)一利害關(guān)系人回避制度。截至目前，《暫行條例》及19個(gè)所選文本對(duì)于參與合法性審查工作的政府法律顧問(wèn)、公職律師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业?ldquo;回避情形”并未作出明確規(guī)定。為了維護(hù)程序正義，可以將廣東、江蘇、內(nèi)蒙古三省份的做法普及，在合法性審查程序中增加一條：“法律顧問(wèn)、公職律師、參與審查的專家與決策事項(xiàng)有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避。”
第二，統(tǒng)一審查討論過(guò)程中發(fā)言順序及最終意見(jiàn)形成規(guī)則。首先，審查討論過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)的順序可能會(huì)影響到最終審查的結(jié)果，故可以按照下述順序發(fā)言：第一步，可以讓相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜野l(fā)表意見(jiàn)；第二步，法律顧問(wèn)、公職律師發(fā)表意見(jiàn)；第三步，負(fù)責(zé)合法性審查部門(mén)的工作人員發(fā)表意見(jiàn)。這樣的發(fā)言順序有利于避免對(duì)專家、法律顧問(wèn)、公職律師發(fā)表意見(jiàn)的干預(yù)。其次，最終意見(jiàn)的形成應(yīng)遵循民主投票表決的原則，以少數(shù)服從多數(shù)，故參與合法性審查并發(fā)表意見(jiàn)的人員數(shù)量應(yīng)控制為單數(shù)。最后，每個(gè)發(fā)表意見(jiàn)的參與者均應(yīng)在討論記錄上簽字，對(duì)其發(fā)表的意見(jiàn)予以負(fù)責(zé)。
審查程序全過(guò)程公開(kāi)。重大行政決策一般會(huì)涉及公共利益，故應(yīng)讓人民群眾參與進(jìn)來(lái)。
第一，暢通合法性審查工作對(duì)外溝通渠道。一方面，可以在《暫行條例》第二十八條“應(yīng)當(dāng)組織法律顧問(wèn)、公職律師提出法律意見(jiàn)”的基礎(chǔ)上，規(guī)定“必要時(shí)，可以組織相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)人員或?qū)＜覅⑴c座談、論證并提出專業(yè)意見(jiàn)”。另一方面，在前述合法性審查程序流程的設(shè)定中，已經(jīng)設(shè)定將審查后的意見(jiàn)及草案一同報(bào)送同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行決策前的備案審查。
第二，建立多元化合法性審查過(guò)程信息對(duì)外公開(kāi)制度。首先，應(yīng)公開(kāi)與重大行政決策本身有關(guān)的內(nèi)容，對(duì)于涉及編制過(guò)程和審批環(huán)節(jié)的內(nèi)容，還應(yīng)把決策承辦單位、咨詢機(jī)構(gòu)、聽(tīng)證會(huì)等與重大行政決策有關(guān)的部分內(nèi)容列入公開(kāi)的范圍。其次，可以探索將審查討論研究會(huì)議通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播的方式對(duì)外公開(kāi)，讓公眾對(duì)整個(gè)討論過(guò)程知情且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。最后，對(duì)于參與合法性審查工作的法律顧問(wèn)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业幕拘畔⑻崆皩?duì)外公布，防止利害關(guān)系人參與其中。
第三，對(duì)外公開(kāi)合法性審查的結(jié)果。重大行政決策本身就是經(jīng)過(guò)民主決策且全過(guò)程接受民主監(jiān)督的行政行為。合法性審查程序作為重大行政決策過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，更應(yīng)全過(guò)程接受公眾監(jiān)督。目前個(gè)別地方對(duì)結(jié)果公布的方式比較單一，可以通過(guò)“兩微一端”、政務(wù)新媒體以及召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)等方式對(duì)合法性審查工作的結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，推動(dòng)合法性審查結(jié)果的公開(kāi)方式多元化。
（作者分別為黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士研究生；黑龍江大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新時(shí)代我國(guó)基層干部治理能力提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20CDJ010）階段性成果】
【注釋】
①北大法寶（由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺(tái)）搜索“重大行政決策”，顯示2019年之后制定的省級(jí)重大行政決策程序規(guī)定數(shù)量為22份（安徽、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、重慶、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、吉林、江蘇、江西、寧夏、青海、山東、上海、天津、西藏、新疆、云南），本文即是對(duì)該22份文本展開(kāi)分析。
責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲
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