【摘要】為進一步優(yōu)化數字政府“跨省通辦”服務模式，提升國家治理能力與治理體系現代化水平，以“跨省通辦”議題出發(fā)，從邏輯、價值、工具三個維度剖析數字政府“跨省通辦”由政府中心轉向人民中心、由結果導向轉向成果導向、由電子政務轉向數字政務的治理轉換機理。從戰(zhàn)略層、綜合層、基本工具層三個層面對省級政府“跨省通辦”政策實踐進行定量研究，以探索“跨省通辦”多元治理、協同治理與數字治理的應然走向。

【關鍵詞】“跨省通辦”  數字政府  政策研究    【中圖分類號】D267    【文獻標識碼】A

黨的二十大報告明確提出要“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平”。在“互聯網+政務”數字化時代下，“跨省通辦”是深化數字政府建設，完善公共服務供給體系，改善民生與惠企利企的重要舉措，更是實現公共服務數字化轉型，貫徹以人民為中心發(fā)展思想的重要體現。

“跨省通辦”所蘊含的治理轉換

? 邏輯性轉換：由政府中心轉向人民中心

治理動因從政府供給向公民需求轉換。傳統(tǒng)政府管理是自上而下，以政府職能供給為中心的治理邏輯。而“跨省通辦”作為數字政府治理的變革之道，利用數字政府大數據、算法推送等數字方式分析判斷公眾的多樣需求，以公眾需求為內驅動力，構建應用場景。“打破了傳統(tǒng)的自上而下的行政主導模式”形成公眾有什么樣的異地辦理需求，政府便圍繞高頻事項的辦理訴求提升公共服務能力，催生自下而上的變革動力。

治理力量從政府作用向市場作用轉換。隨著政府職能不斷優(yōu)化，我國政府已由全能型政府向有限型政府轉變，社會治理主體不再是一元的政府主體，而是多元主體的共同治理。“跨省通辦”在數字治理中更加側重市場作用，充分發(fā)揮企業(yè)技術力量。在數據運營方面，以政企合作的模式推進企業(yè)與政府的技術協同合作，深化數字技術應用，激發(fā)數字經濟發(fā)展，為市場機制作用的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。

治理評價從政府評價向社會評價轉換。傳統(tǒng)政府績效評估多為組織內評估模式，將上級部門的命令要求作為開展考核的重要標準，但隨著評價方向的重要轉變，政府績效結果評價由內部控制轉向外部監(jiān)督，公眾參與、社會反饋成為現代治理的核心標志。我國數字政府“跨省通辦”政務服務中，不斷優(yōu)化暢通群眾監(jiān)督投訴渠道，構建多元主體評價的績效監(jiān)管體系，實現評價主體由內部主導向外部為主的機制轉換。

? 價值性轉換：由結果導向轉向成果導向

治理意蘊從技術主義向人本主義轉換。在電子政務的發(fā)展過程中，為了實現結果導向的效率提升，一些地方政府更加依賴技術的專業(yè)性，限于算法邏輯與工具思維，同時“數理化賦權邏輯隱藏著‘數據歧視’的可能”。而“跨省通辦”在政務服務價值導向上，不僅注重審批的高效結果，還追求群眾滿意的服務成果，以優(yōu)化服務為路徑，優(yōu)化場景應用，實現時空協同下技術與人本需求互動融合，彰顯人本主義價值導向。

治理取向從部門利益向整體利益轉換。傳統(tǒng)電子政務存在碎片化特點，不同地區(qū)、不同部門的政務服務體系條塊分割、各自為政，部門利益導致數據困境。“跨省通辦”在數字政府治理轉型的過程中，打破部門邊界，構建整體性政府治理機制，實現跨地區(qū)、跨部門政府組織之間的共同合作。從全局性角度加強政務服務領域制度建設，構建“大部門制”的數字治理共同體。

治理定位從區(qū)域發(fā)展向協同發(fā)展轉換。“跨省通辦”是“區(qū)域通辦”的延伸與擴展，“區(qū)域通辦”具有明顯屬地特點，“屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責任邊界”受限于地域視野。而“跨省通辦”治理定位“全國一盤棋”，通過大數據平臺構建全方位協同機制，以業(yè)務大系統(tǒng)與數據大集成推進全國政務服務一體化平臺建設，促進全國大跨度大范圍地協同整合，實現從區(qū)域發(fā)展向協同發(fā)展的成果轉換。

? 工具性轉換：由電子政務轉向數字政務

治理手段從數據管理向數據治理轉換。傳統(tǒng)電子政務通過數據管理一定程度上縮短辦理時限，提升服務效率。但是數據管理的流通范圍大多仍局限于部門內部，且存在數據重復收集與處理，反而增加了行政成本。而“跨省通辦”不再單純將數據視為一種效率手段，而是作為一種增效模式。將數據流通的范圍由垂直化的物理空間，延伸至橫縱交錯的網絡空間，釋放數據紅利，打造智慧政務新模式。

治理技術從電子技術向數字技術轉換。傳統(tǒng)電子政務的電子技術側重數據的單向傳遞，表現為單一部門“串聯式”流程優(yōu)化，而非多部門的數據共享。而“跨省通辦”在治理技術上基于區(qū)塊鏈分布式數據存儲及處理技術，對大數據進行深度挖掘與交互分析，推進區(qū)塊鏈技術與政務數據深入融合，實現數據互聯與數據共享，促進政務服務在治理工具上從電子技術向數字技術的創(chuàng)新變革與深度轉化。

“跨省通辦”的實踐發(fā)展

2020年9月以來，各地省級政府部門紛紛出臺“跨省通辦”實施意見與實施方案等地方性政策，以貫徹落實國家“跨省通辦”的指導意見。將省級政府網站公開的35份“跨省通辦”政策文本整理后導入軟件，然后對35份省級政府“跨省通辦”政策文本逐行編碼，得到1706個參考點。從總體上看，省級政府“跨省通辦”政策文本綜合使用了戰(zhàn)略層、綜合層、基本工具層三種基本政策工具。其中，綜合層政策工具參考點為910個，占比53.34%，戰(zhàn)略層政策工具參考點為436個，占比25.56%，基本工具層政策工具參考點為360個，占比為21.10%。由此可見，當前省級政府“跨省通辦”政務服務中最為偏好使用綜合層政策工具，而“跨省通辦”戰(zhàn)略層政策工具與基本工具層政策工具則有待進一步提升，進一步分析可知：

第一，從戰(zhàn)略層政策工具來看，“跨省通辦”戰(zhàn)略規(guī)劃有待完善提升與細化落實。首先，“跨省通辦”服務深度與廣度有待進一步提升。“需求回應”參考點數量為223個，占比13.07%，說明“跨省通辦”雖然在一定程度上解決群眾與企業(yè)異地辦事難題，但其仍處于試點階段，非高頻服務事項與基層服務事項尚未橫縱貫通，難以滿足企業(yè)與群眾個性化訴求；其次，“跨省通辦”服務建設尚未充分發(fā)揮企業(yè)的參與作用。從數據上看，“政企合作”參考點數量為4，占比僅為0.23%，總量極低；最后，“跨省通辦”績效監(jiān)管需要細化落實。“績效監(jiān)管”政策工具運用頻次為209次，占比為12.25%。說明各省已經初步建立了績效考核體系以促進“跨省通辦”戰(zhàn)略目標的實現，但政策工具使用上仍需細化與落實。

第二，從綜合層政策工具來看，“跨省通辦”服務能力強，但仍需強化制度機制與協同治理，推進數字政府建設。其中，“優(yōu)化服務”使用頻次多達494次，占比28.96%，成為政策工具中使用最多的方式。但“制度機制”與“協同治理”政策工具相比而言，則運用頻次較低。兩者參考點分別為241個和175個，占比分別為14.13%、10.26%。表明“跨省通辦”在“制度機制”政策工具上仍不全面，尤其在審批制度上仍存在審批風險與法律風險。在“協同治理”政策工具上，雖通過“地域協同”與“部門協同”積極打破地域阻隔與部門壁壘，但“業(yè)務協同”與“數據協同”仍相對滯后，原有條塊分割結構性矛盾尚未消除，數據資源無法及時共享。

第三，從基本工具層政策工具來看，“跨省通辦”的著力點仍需在“政務平臺”與“數字技術”上持續(xù)發(fā)力。從“政務平臺”數據上看，“政務平臺”政策工具已有一定建設基礎，參考點數量為209個，占比12.25%。但目前我國政府數據平臺多為自建，由于不同省份信息化水平及數字化基礎條件發(fā)展不均，導致全國一體化政務服務垂直業(yè)務系統(tǒng)與地方政務平臺無法互聯互通。此外，部分省份“跨省通辦”移動端平臺建設滯后，移動應用與平臺網站存在一定的跨端障礙；從“數字技術”數據來看，其政策工具參考點為151個，占比僅為8.85%，折射出現階段我國數字政府“跨省通辦”在數字化技術建設及其應用上仍面臨著挑戰(zhàn)，面臨著信息泄露、計算機網絡攻擊等安全風險。

“跨省通辦”的優(yōu)化路徑

一是“跨省通辦”需要強化多元治理，實現數字政府的戰(zhàn)略目標。“跨省通辦”治理主體不僅是各級政府部門，還應引入企業(yè)與公眾的共同參與。首先，政府方面要進一步擴大“跨省通辦”服務范圍。精準感知公眾需求與企業(yè)訴求，擴大服務半徑，通過業(yè)務再造與資源整合打通各級政府業(yè)務審批鏈條，使服務辦理不斷向基層延伸；其次，企業(yè)方面要進一步提供“跨省通辦”的技術支持。通過“政企合作、管運分類”的模式，以多元化合作伙伴關系為各省政務大數據中心“跨省通辦”建設提供建設力量；最后，要進一步增強公眾的參與力度。加強公眾“跨省通辦”網上申請與移動應用的使用意愿，引導公眾通過“好差評”反饋機制“在同一空間共同討論治理的公共性議題”，為“跨省通辦”服務質量改進提供寶貴意見。

二是“跨省通辦”需要優(yōu)化協同治理，提升數字政府的綜合服務。其一，要統(tǒng)籌地域協同，提高整體服務。加強頂層設計，完善制度保障與協同機制。由國家政府審批服務部門加強工作調度，牽頭各省市多地形成“跨省通辦”合作聯盟，按照國家“跨省通辦”時間表與路線圖有序推進，確保各省政務服務高效聯動。其二，要優(yōu)化業(yè)務協同，提升專業(yè)服務。統(tǒng)一辦理標準，加強業(yè)務系統(tǒng)互聯，實現“跨省通辦”線上線下無差別辦理。其三，要推進數據協同，提供高效服務。加強政務數據補錄工作以及數據庫的建設工作，優(yōu)化公共數據資源配置，不斷完善大數據立法與數據信任機制，提升公務人員數據素養(yǎng)與協同意識，打造“跨省通辦”優(yōu)質服務。

三是“跨省通辦”需要深化數字治理，推進數字政府的技術創(chuàng)新。一方面，加強“跨省通辦”政務平臺與移動應用建設。整合國家一體化政務服務平臺，逐步實現各省級政府“跨省通辦”服務專區(qū)與全國一體化服務平臺全面對接。同時，擴展政務服務移動應用，將高頻服務事項納入便民惠民APP、微信公眾號小程序等移動應用建設，優(yōu)化“跨省通辦”服務終端。另一方面，加強“跨省通辦”數據共享與數據安全保障。通過區(qū)塊鏈技術實現各類業(yè)務數據智能對比核驗與共享跨區(qū)互認，強化數據安全管理；此外，在數字技術上不斷創(chuàng)新智能化技術成果應用，積極推廣“跨省通辦”自助服務機覆蓋和自助查詢使用，強化線下自助操作現場服務與指導，實現多端融合相互賦能。

（作者分別為黑龍江大學政府管理學院教授、博導；黑龍江大學政府管理學院博士研究生）

【注：本文系教育部科技發(fā)展中心產學研創(chuàng)新基金重點項目“基于混合現實的‘文旅秀帶’交互式旅游設計研究：以哈爾濱市平房區(qū)為例”（項目編號：2021ITA08004）和黑龍江省教育科學規(guī)劃重點課題“公共管理類專業(yè)課程‘顯性思政’與‘隱性思政’的融合路徑研究”（項目編號：GJB1423252）階段性成果】

【參考文獻】

①張波、徐曉楠：《鄉(xiāng)村治理現代化中的數字賦能及實現路徑》，《學習與探索》，2023年第9期。

②張博：《數字治理的責任倫理向度：情境轉換、實踐困境與破解之道》，《理論探討》，2023年第4期。

③李沫：《基層治理共同體責任網絡建構的現實困境與策略選擇》，《學習與探索》，2023年第9期。

④張波、丁曉洋：《鄉(xiāng)村文化治理的公共性困境及其超越》，《理論探討》，2022年第2期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲

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