3月5日，十四屆全國人大二次會議在人民大會堂舉行開幕會，國務院總理李強代表國務院，向十四屆全國人大二次會議作政府工作報告。

今年的政府工作報告提出：推進財稅金融等領域改革。謀劃新一輪財稅體制改革，落實金融體制改革部署，加大對高質量發(fā)展的財稅金融支持。2023年12月，中央經濟工作會議也提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”。

如何“謀劃新一輪財稅體制改革”已經引起社會廣泛關注。新一輪財稅體制改革的新要求、新使命是什么？方向與路徑如何？圍繞上述有關問題，全國兩會召開期間，中央財經大學校長、黨委副書記馬海濤接受了《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者的專訪。

馬海濤長期研究財稅理論與政策，對財稅體制改革有著非常深入的思考。他表示，今年距離上一次具有劃時代意義的“分稅制”財稅體制改革恰逢30年。“分稅制”改革重塑了我國中央與地方的財政關系，確保了中央財政的掌控力，全面有效統(tǒng)籌財力的同時也給地方財政注入了充足動力，這為后來的經濟高速增長夯實了制度基礎，為國家治理能力的提升提供了堅實保障。

在他看來，新一輪財稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領財，以財輔政”邏輯主線，服務國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進程，在“合理把握政府與市場的邊界及其調整力度”“加強各類、各級財政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預算制度”“優(yōu)化稅制結構”“深化財政體制改革”五個方面縱深推進。

財稅體制改革是全面深化改革的基礎與支柱

NBD：我國的稅制改革不斷前進，取得了一系列的重大成果。站在分稅制改革30周年的歷史節(jié)點，您認為我國財稅體制改革走出了怎樣的脈絡軌跡？

馬海濤：改革開放以來，我國社會主義建設取得舉世矚目的輝煌成就。在此過程中，財稅體制改革作為推動中國特色社會主義建設各項改革的先行軍，從經濟體制改革的突破口轉變?yōu)槿嫔罨母锏幕A與支柱，為經濟社會轉型、國家治理現(xiàn)代化提供了強大動力。

我認為，改革開放以來財稅體制改革的歷史可以分為兩大階段。第一階段，是改革開放至黨的十八大以前，這一階段的財稅體制改革服務于中國特色社會主義市場經濟體系的構建與完善；第二階段，是黨的十八大以來，這一階段的財稅體制改革服務于國家治理體系現(xiàn)代化建設。

NBD：您認為改革開放至黨的十八大以前這一階段，我國財稅體制改革的特征是什么？改革重點是什么？

馬海濤：在改革開放初期，經濟體制改革以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為導向，這一階段重視構建與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制。

為規(guī)范政府間財政關系，到了1994年，我國開始推行“分稅制”改革。“分稅制”改革的目標對象是財政體制，改革重點在于一般預算收入。

一是保持事權和支出責任劃分基本穩(wěn)定，二是遵循市場經濟一般做法劃分中央與地方稅收收入，三是建立稅收返還機制并引入轉移支付制度。自此，分級、分稅的政府間財政體制逐步建立與發(fā)展，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，促進了市場經濟體系的形成與完善。

進一步，為構建與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制框架，1998年全國財政工作會議首次提出構建公共財政框架。改革的重心轉向公共預算管理制度改革，財政支出規(guī)模明顯擴大，在財政大力支持國有企業(yè)、金融等關鍵領域市場化改革的過程中，顯著增加對教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展的投入，財政從生產建設型逐漸轉變?yōu)檫m應公共財政需要的、更多改善民生的公共服務型。

NBD：十八屆三中全會以來，我國財稅體制改革重點發(fā)生了哪些新變化？取得什么成效？

馬海濤：十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將以往作為經濟范疇、經濟領域要素之一的財政提升到國家治理層面。

這賦予了財稅體制改革在全局改革中更為重大的使命與要求：第一，是在預算管理改革方面。2015年新修訂的《中華人民共和國預算法》正式實施，以法律的形式明確并強調了全口徑預算管理制度，同時提出跨年度預算平衡機制，推進轉移支付制度化。

第二，是在稅收制度改革方面。2016年營業(yè)稅改增值稅（簡稱“營改增”）的全面推行，標志著流轉稅制重大結構轉換基本完成。同年，金稅三期工程實現(xiàn)全面覆蓋，規(guī)范稅收執(zhí)法、管控稅收風險。2018年省級和省級以下國稅地稅機構合并，開啟稅收征管體制改革新進程，提高了征管效率，加強了信息與資源的優(yōu)化整合，更為有效地摸清稅源底細，向上統(tǒng)籌財力。

稅務局的工作人員上門走訪，介紹減稅降費助企發(fā)展相關優(yōu)惠政策 圖片來源：新華社記者 郭緒雷 攝

同時，持續(xù)推進大規(guī)模的減稅降費，我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，2013年至2022年，累計減稅降費和退稅緩稅緩費超13萬億元，助力深化供給側結構性改革。

第三，是在中央與地方財政關系的改革方面，聚焦財政事權與支出責任劃分。自2018年起，我國先后出臺針對基本公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源、應急救援和知識產權領域等10項改革方案，適度加強了中央財政事權，保障了地方履行財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權，初步建立了財政事權劃分動態(tài)調整機制。

財政運行仍將在一段時間內處于“緊平衡”狀態(tài)

NBD：相比以往的改革，您認為新一輪財稅體制改革的新要求、新使命是什么？

馬海濤：當前，世界正經歷百年未有之大變局，中國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程開啟，推動中國式現(xiàn)代化和高質量發(fā)展正成為新的共識和行動方向。

我認為，財稅體制改革必須服從和服務于政治經濟形勢和國家戰(zhàn)略需求的新變化。需要“立足于‘三新一高’戰(zhàn)略思想”“立足于中國式現(xiàn)代化的要求”“立足于錯綜復雜的國際國內形勢”“立足于新的財政形勢”“立足于社會主要矛盾的變化”等五方面。

NBD：您剛才提到，新一輪財稅體制改革要“立足新的財政形勢”，如何認識當前經濟財政形勢？新一輪財稅體制改革該如何與財政形勢切實結合起來？

馬海濤：近年來，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入進入中低速增長階段，剛性支出壓力不減，財政收支矛盾加大，地方政府債務風險受到關注，財政運行仍將在一段時間內處于“緊平衡”狀態(tài)。

因此，財稅體制改革需把握好財政收入與支出、當前與未來兩組關系。

一方面，培育涵養(yǎng)優(yōu)質稅源，積極拓展財政空間，建立防范化解地方債務風險長效機制，全面推進地方財政可持續(xù)能力建設，提升財政應對各類突發(fā)性風險的綜合能力。

另一方面，持續(xù)優(yōu)化財政支出結構，優(yōu)先安排基層“三保”支出，加大重點領域支持力度，壓縮一般性支出，取消不合理支出和無績效支出，合理統(tǒng)籌財政資源，強化財政資金支出績效管理，提升財政資金使用效益。

合理把握政府與市場的邊界及其調整力度

NBD：站在分稅制改革30周年的重要時點，中央明確要謀劃新一輪財稅體制改革。您認為新一輪財稅體制改革可能有哪些重點？

馬海濤：我認為，新一輪財稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領財，以財輔政”邏輯主線，服務國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進程，從“合理把握政府與市場的邊界及其調整力度”“加強各類、各級財政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預算制度”“優(yōu)化稅制結構”“深化財政體制改革”五個方面縱深推進。

NBD：您認為應該如何“合理把握政府與市場的邊界及其調整力度”？

馬海濤：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。

首先，合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責任不合理擴張。

一是明晰政府支出領域與方向，嘗試建立財政支出與政府投資領域的動態(tài)清單，避免政府職能的“越位”“缺位”“錯位”。

二是更加關注保障重點領域，加快建設現(xiàn)代化經濟體系，財政資金注重“精準滴灌”，避免重復性項目的無效建設，提高財政資金的利用效率。

三是優(yōu)化現(xiàn)有稅收治理體系，清理和規(guī)范優(yōu)惠政策，建立稅收環(huán)境評估指標，加強區(qū)域間稅收協(xié)調與征管合作，建立機制化的區(qū)域稅收協(xié)調機構，倡導自發(fā)性區(qū)域稅收協(xié)調合作協(xié)議，引導全國統(tǒng)一大市場的形成。

同時，政府支出服務國家重大戰(zhàn)略，更加關注科技、教育、民生等關鍵領域。

一是支持科技強國戰(zhàn)略。提升國家整體創(chuàng)新體系效能，加大財政對科技創(chuàng)新研究的長期穩(wěn)定支持，全力支持打贏關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，保障好國家重大科技項目等資金需求，深化財政科技經費分配使用機制改革，推動高水平科技自立自強。

科技公司工作人員在電芯實驗室查看設備運行情況 圖片來源：新華社記者 姜克紅 攝

二是支持教育強國戰(zhàn)略。確保教育經費的足額撥付，提高義務教育經費保障水平，多渠道增加普惠性學前教育資源，推動高質量教育體系建設，切實提升教育服務高質量發(fā)展的能力。

三是支持醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。不斷提高財政支出的“民生”含量，織密社會保障安全網，持續(xù)推進醫(yī)養(yǎng)融合，加大財政投入，調動醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作積極性，促進養(yǎng)老服務多元化發(fā)展。利用財政資金引領社會資本，提高養(yǎng)老機構社會化程度，大力促進“銀發(fā)經濟”。

確保中央財政收入占比處于合理區(qū)間

NBD：我們注意到，全國財政工作會議提出，2024年要積極穩(wěn)妥謀劃推進新一輪財稅體制改革，健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結構，您剛才也提到了前述兩方面，請問可以采取哪些措施進行落實？

馬海濤：我認為，在健全現(xiàn)代預算制度方面，深化預算制度改革，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。

第一，進一步完善預算管理制度，提升資金效益和政策效能；第二，健全政府債務管理體系，防范系統(tǒng)性財政風險，完善政府債務管理體制機制。

在優(yōu)化稅制結構方面，保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，確保必要的財政汲取能力和政府調控能力。

第一，完善增值稅制度，著力推動高質量發(fā)展。優(yōu)化增值稅分配機制，充分考慮生產地和消費地貢獻。暢通抵扣鏈條，考慮將目前尚未納入抵扣鏈條的貸款服務、餐飲服務、居民日常服務等納入增值稅抵扣范圍，盡量采取零稅率而不是直接免稅的方式。

第二，完善消費稅制度，強化調節(jié)引導作用，穩(wěn)步擴大征收范圍，將更多高耗能、高污染產品納入消費稅的征收范圍，增加奢侈性消費的稅目設置；分批后移征收環(huán)節(jié)，探索將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)，并將其部分或全部劃歸消費行為發(fā)生地。

橫琴封關后，首單出口退稅貨物報關入區(qū) 圖片來源：新華社記者 盧漢欣 攝

第三，服務現(xiàn)代化產業(yè)體系建設等國家戰(zhàn)略。降低現(xiàn)代產業(yè)的實際稅率，考慮上下游產業(yè)相關稅率，形成現(xiàn)代化產業(yè)稅率關聯(lián)調節(jié)機制，增加現(xiàn)代產業(yè)在融資方式、人力資本、創(chuàng)新轉化等方面的減稅力度，發(fā)揮減稅在促進創(chuàng)新方面的實效。

第四，建立數(shù)字稅收體系。結合數(shù)據(jù)要素特征創(chuàng)新稅收制度，將數(shù)據(jù)要素作為征稅對象納入現(xiàn)行稅制體系，完善要素分配機制，建立數(shù)據(jù)要素客體化機制，明確征稅對象的法律形式和權利結構，同時合理調整稅收構成要件選擇，將用戶價值充分納入經濟價值和稅收負擔的分配機制中，實現(xiàn)公平與效率的稅收目標。

NBD：財稅人士普遍認為，理順中央與地方財政關系、省以下財政體制等，是新一輪財稅體制改革的“必答題”，您認為該如何答好這一“題”？

馬海濤：要進一步理順中央與地方財政關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。

第一，推進政府間事權與支出責任劃分。盡可能清晰劃分財政事權，不受現(xiàn)有支出責任承擔格局的干擾，按照受益范圍、信息復雜程度、行政成本等原則和標準推進劃分，盡量規(guī)范和減少中央與地方共同財政事權。積極構建支出責任的“彈性”調整機制，因時制宜、因地制宜，通過優(yōu)化調整財力狀況，盡可能讓各級財政有能力承擔應有的支出責任。

第二，優(yōu)化政府間收入劃分，確保中央財政收入占比處于合理區(qū)間。近十多年以來，中央一般公共預算收入占全國一般公共預算收入的比例有所降低，從2009年的占比過半，下降為2022年的45%左右，這一比例相對當前與未來我國財政可能面臨的風險挑戰(zhàn)而言，還應適當提高；同時健全地方稅收體系，著力培育地方稅源，合理設置地方稅權。

第三，完善財政轉移支付體系。規(guī)范一般性轉移支付制度，建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，促進地區(qū)間基本公共服務均等化。加強專項轉移支付管理，清理整合專項轉移支付。健全轉移支付監(jiān)管體系，完善專項轉移支付績效評價體系，確保專項資金使用充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求。

第四，加快推進省以下財政體制改革。一是建立科學合理的省以下收入劃分機制，規(guī)范省以下各級政府的稅收分成比例，優(yōu)先確定省級收入分享比例以鞏固省級政府的調控主體地位。

二是完善省以下地方政府間事權與支出責任的界定，減少事權、支出責任與財力錯配的情況，強調省級政府對全省的統(tǒng)籌管理，落實基層政府公共服務供給。三是規(guī)范省以下財政管理工作，持續(xù)推進常態(tài)化資金直達機制，著力保障基層財力水平。