摘 要:進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代，大多數(shù)縣級(jí)政府將主要依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。自上而下的轉(zhuǎn)移支付往往以項(xiàng)目制的方式下達(dá)到基層，具有鮮明的碎片化特點(diǎn)，導(dǎo)致縣級(jí)政府很難對(duì)這些分散的資源進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作。以縣為單位進(jìn)行財(cái)政資金的統(tǒng)籌調(diào)配有助于更合理地滿(mǎn)足農(nóng)民的需求偏好。在以縣為主的資源分配過(guò)程中，除了強(qiáng)調(diào)縣級(jí)統(tǒng)籌，更需要強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設(shè)滿(mǎn)足多數(shù)農(nóng)民的真實(shí)需求。
關(guān)鍵詞:縣域治理 后土地財(cái)政時(shí)代 以縣為主 治理體制
【中圖分類(lèi)號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
作為最完整的基層政權(quán)，縣一直以來(lái)都在中國(guó)的治理體制中扮演著至關(guān)重要的角色。“皇權(quán)不下縣”雖然不足以概括傳統(tǒng)中國(guó)基層治理的真實(shí)面貌，但是在很大程度上呈現(xiàn)了縣作為國(guó)家政權(quán)末端的基礎(chǔ)性功能。[1]雖然近代以來(lái)，國(guó)家政權(quán)建設(shè)不斷嘗試穿透縣級(jí)，縣始終是功能最為健全的基層政權(quán)。如何理解財(cái)政結(jié)構(gòu)與治理體制之間的關(guān)系，尤其是在后土地財(cái)政時(shí)代如何理解縣級(jí)政權(quán)的治理功能，這是本文研究的核心問(wèn)題（本文討論的主要是中西部的農(nóng)業(yè)縣）。
財(cái)政結(jié)構(gòu)與治理體制
財(cái)政是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基石，[2]財(cái)政結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了治理體制的運(yùn)行邏輯。[3]當(dāng)我們將討論限定在鄉(xiāng)村范疇之內(nèi)，國(guó)家的財(cái)政資源汲取主要涉及兩種類(lèi)型，一是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，二是土地財(cái)政（其他類(lèi)型的資源汲取還包括來(lái)自企業(yè)和個(gè)人的稅賦，這在大部分地區(qū)的普通鄉(xiāng)村并非主流）；而地方的財(cái)政資源分配也有兩種來(lái)源，一是來(lái)源于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，二是來(lái)源于本級(jí)財(cái)政。
與資源汲取的財(cái)政體制相匹配的鄉(xiāng)村治理，具有較強(qiáng)的動(dòng)員屬性，即政府需要進(jìn)行充分的社會(huì)動(dòng)員才能夠從中汲取相應(yīng)的財(cái)政資源。[4]一方面，政府會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的干預(yù)力量，試圖通過(guò)強(qiáng)力從社會(huì)汲取資源；另一方面，政府也會(huì)更多地回應(yīng)社會(huì)的需求，試圖通過(guò)滿(mǎn)足社會(huì)需求博取民眾的好感，使后者能夠自愿接受政府的資源汲取。一般來(lái)說(shuō)，如果政府的資源汲取需要民眾更多的配合方能實(shí)現(xiàn)，則政府將對(duì)社會(huì)需求做出更多的回應(yīng)。
在2005年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的資源汲取類(lèi)型主要是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。例如，江蘇揚(yáng)中縣1950年的農(nóng)業(yè)稅收入占財(cái)政總收入的比例高達(dá)86.72％。[5]而政府能否提取到足額的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的成效直接相關(guān)。如果農(nóng)民不種田或者種田的產(chǎn)出很低，那么就算政府用盡全力，也難為無(wú)米之炊。因此，政府不得不重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在農(nóng)田水利的修建維護(hù)上，這一點(diǎn)在新中國(guó)成立后的前三十年體現(xiàn)得非常明顯。[6]改革開(kāi)放之后，國(guó)家工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的依賴(lài)逐漸弱化，但是縣級(jí)政府的財(cái)政收入主要還是依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。例如，安徽省人大常委會(huì)于2003年在全省范圍內(nèi)組織開(kāi)展了縣鄉(xiāng)財(cái)政情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所調(diào)查的45個(gè)縣中，大部分縣農(nóng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比例都在40%以上，有的縣占60%左右。[7]縣級(jí)政府仍然重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只是因?yàn)樨?cái)力和權(quán)威有限，能夠調(diào)配用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源不多，加上分田到戶(hù)之后基層組織的渙散，從而導(dǎo)致包括農(nóng)田水利在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始崩壞。[8]
當(dāng)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)還不沉重的時(shí)候，鄉(xiāng)村治理相對(duì)有序，一旦稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加劇，鄉(xiāng)村治理就開(kāi)始崩塌。1994年的分稅制改革，將大部分的地方財(cái)權(quán)都收歸中央，地方尤其是縣級(jí)政府享有的財(cái)權(quán)，主要就剩下農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。僅僅是為了維持地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很多地方就不得不提高農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)急劇加重。1978—1993年間，除了1986年、1992年、1993年，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)率都不超過(guò)20%；1994—2001年間，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)率每年都超過(guò)20%，而且呈逐年攀升趨勢(shì)，1994年為29.25%，2001年達(dá)到36.55%。[9]這是導(dǎo)致上世紀(jì)90年代中后期鄉(xiāng)村干群沖突的重要原因。
2000年后的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革終結(jié)了這一階段的鄉(xiāng)村治理的亂象，也改變了地方政府長(zhǎng)期以來(lái)主要依賴(lài)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的財(cái)政體制。各地開(kāi)始經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政，通過(guò)低價(jià)向農(nóng)村征收土地、在市場(chǎng)高價(jià)出售的方式獲取相應(yīng)的土地增值收益。[10]按照財(cái)稅體制，這些土地增值收益（土地出讓金）基本上屬于（作為征地主體的）地方政府的自主稅源，地方政府有很大的支配空間。
雖然都是對(duì)鄉(xiāng)村資源的汲取，土地財(cái)政跟農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的重要區(qū)別在于，后者在很大程度上需要依賴(lài)農(nóng)民的配合與付出，前者雖然也需要農(nóng)民的配合，但是其財(cái)政收入主要得益于土地出讓的市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)。從這個(gè)意義上講，土地財(cái)政對(duì)農(nóng)民的依賴(lài)程度較低，相反，由于很多地方的農(nóng)民急于將土地利益變現(xiàn)，對(duì)政府的征地行為有著內(nèi)在的需求，因此往往不會(huì)反對(duì)征地。在這種情況下，地方政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)動(dòng)力往往是不足的，尤其是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。結(jié)果，鄉(xiāng)村治理很容易呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)，地方政府與鄉(xiāng)村社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)。
資源分配的財(cái)政體制，根據(jù)資金來(lái)源可以分為兩種類(lèi)型。以本級(jí)財(cái)政分配為基礎(chǔ)的基層治理，往往具有更大的自主性和靈活性，但是規(guī)范性有所不足。相反，建立在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上的基層治理，往往具有更強(qiáng)的規(guī)范性，但是自主性和靈活性則有所不足。這一點(diǎn)在項(xiàng)目制成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本形式之后尤為明顯，因?yàn)轫?xiàng)目制的基本目標(biāo)之一就在于規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用。[11]隨著分稅制改革的推行及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，土地財(cái)政成為地方本級(jí)財(cái)政的主要來(lái)源。從全國(guó)口徑來(lái)看，2012年我國(guó)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度*為24.5%，一路攀升到2020年的37.6%。即使在土地財(cái)政盛行的時(shí)代，也不是所有地方都能通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地獲得充分的財(cái)政收入，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付是大多數(shù)地方政府尤其是縣級(jí)政府在后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代最主要的收入來(lái)源。
雖然土地財(cái)政時(shí)代的鄉(xiāng)村治理容易呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)，但是相對(duì)于純粹依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，土地財(cái)政作為地方本級(jí)財(cái)政依然有可能使鄉(xiāng)村治理具備較大的自主性，地方政府與鄉(xiāng)村社會(huì)還存在較多的互動(dòng)。例如，地方政府利用土地財(cái)政收入，可以通過(guò)自主的制度設(shè)計(jì)將部分財(cái)政資源投放到基層社會(huì)，激活農(nóng)民參與公共品供給的積極性。當(dāng)然，有的地方政府很可能沒(méi)有動(dòng)力做這樣的事情，但是本級(jí)財(cái)政的存在為這種可能性提供了基礎(chǔ)。
“后土地財(cái)政時(shí)代”的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型
“后土地財(cái)政時(shí)代”描述的并不是一個(gè)已經(jīng)完全到來(lái)的時(shí)代，畢竟對(duì)于當(dāng)前大部分的地方政府來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政依然是其主要的收入來(lái)源。但是，對(duì)于多數(shù)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，這幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)的不景氣導(dǎo)致土地財(cái)政依賴(lài)度的降低，實(shí)際上已經(jīng)預(yù)示著一種“后土地財(cái)政時(shí)代”正在到來(lái)（見(jiàn)表1）。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)自1998年房改開(kāi)啟，其對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率從1998年的4.02%攀升到2020年的7.34%，2021年則回落到6.78%。2022年1—11月份，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資同比下降9.8%，商品房銷(xiāo)售面積同比下降23.3%，商品房銷(xiāo)售額下降26.6%；第三季度房地產(chǎn)GDP比上年同期增長(zhǎng)-4.2%，這是房地產(chǎn)增加值連續(xù)5個(gè)季度為負(fù)數(shù)；前三季度，房地產(chǎn)GDP增長(zhǎng)率為-4.6%。作為土地財(cái)政的主要支撐，房地產(chǎn)市場(chǎng)的普遍低迷不僅僅是國(guó)家“房住不炒”的調(diào)控政策使然，更是房地產(chǎn)供應(yīng)市場(chǎng)已趨于飽和以及整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)放緩的必然后果。
“后土地財(cái)政時(shí)代”的到來(lái)意味著兩個(gè)可能的后果。一個(gè)更理想但也更少見(jiàn)的后果，是地方政府主要依賴(lài)工商業(yè)稅收和其他稅收，目前只有深圳等少數(shù)幾個(gè)大城市能夠做到。另一個(gè)更常見(jiàn)的后果則是從“土地財(cái)政時(shí)代”進(jìn)入到“轉(zhuǎn)移支付時(shí)代”，地方完全喪失自主財(cái)政能力。根據(jù)2021年的財(cái)政數(shù)據(jù)，各地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度**低于20%的省市只有浙江（除寧波）、廣東（除深圳）、上海、江蘇、北京、天津6個(gè)，20%—50%之間的省市有12個(gè)，超過(guò)50%的則有13個(gè)。
一旦后土地財(cái)政時(shí)代到來(lái)導(dǎo)致多數(shù)地方政府喪失財(cái)政自主性，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理將受到什么樣的影響？我們認(rèn)為，后土地財(cái)政時(shí)代的鄉(xiāng)村治理將面臨如下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)型：
首先，縣級(jí)政府的統(tǒng)籌能力將大大減弱?？h級(jí)政府是連接國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理的紐帶，是統(tǒng)籌國(guó)家社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵媒介。進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代，大部分沒(méi)有龐大的工商業(yè)稅收的縣級(jí)政府將不再具有自主的財(cái)政能力，只能依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付一般都是采用項(xiàng)目制的方式下?lián)苜Y金，強(qiáng)調(diào)以條條為主導(dǎo)對(duì)資金進(jìn)行規(guī)范化的使用，自然會(huì)對(duì)縣級(jí)政府的塊塊產(chǎn)生切割分化的影響，使得下?lián)艿娇h級(jí)的資金很難得到有效的統(tǒng)籌。2008年國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告指出，受部門(mén)分割、條條管理和專(zhuān)款專(zhuān)用制度的制約，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金1.02億元，其中按項(xiàng)目管理的專(zhuān)項(xiàng)資金5045萬(wàn)元，是縣級(jí)一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問(wèn)題，該縣概算總投資8646萬(wàn)元的悅來(lái)灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后8年沒(méi)有投入，如果將專(zhuān)款科學(xué)整合，就能夠盡快解決問(wèn)題，但實(shí)際上中央支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬(wàn)元，其余按項(xiàng)目管理的資金分散到2148個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目平均只有1.97萬(wàn)元，最少的只有1200元。
其次，鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)。如前文所言，在資源汲取的財(cái)政體制中，對(duì)土地財(cái)政的汲取相對(duì)于對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的汲取更少依賴(lài)于鄉(xiāng)村社會(huì)的配合；而資源分配的財(cái)政體制相對(duì)于資源汲取的財(cái)政體制，更是不需要依賴(lài)于鄉(xiāng)村社會(huì)的配合。換言之，政府要想從鄉(xiāng)村社會(huì)中汲取資源，總需要在一定程度上獲得鄉(xiāng)村社會(huì)的同意，畢竟資源掌握在對(duì)方手中；然而在政府進(jìn)行資源分配的時(shí)候，資源是掌握在政府手中，不論鄉(xiāng)村社會(huì)是否同意，政府都可以根據(jù)自己的意愿進(jìn)行資源分配。進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代，對(duì)于大部分地方政府來(lái)說(shuō)，將形成以資源分配為主導(dǎo)的財(cái)政體制，而且這些資源也不掌握在地方政府手中，受制于更高層級(jí)的政府。一個(gè)自然的后果就是整個(gè)地方治理形成“向上看”的體制，大家的注意力都集中在作為資源發(fā)包者的上級(jí)政府身上，上級(jí)政府而不是鄉(xiāng)村社會(huì)的需求偏好成為左右地方政府行為邏輯的準(zhǔn)繩。需要指出的是，上級(jí)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)的需求偏好并不總是一致的，甚至在有些時(shí)候是相沖突的。[12]在某縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣持續(xù)多年試圖將一個(gè)鎮(zhèn)郊村打造成供上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參觀考察的明星村，僅2014年就投入了上億的涉農(nóng)資金，引發(fā)其他村莊的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。
最后，鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步行政化和剛性化。雖然在土地財(cái)政時(shí)代，地方政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的依賴(lài)程度遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，但是一方面地方政府免不了還要跟農(nóng)民接觸和博弈，另一方面地方政府畢竟有一些自主財(cái)政能力，因此基層治理還能保持一定的（對(duì)社會(huì)需求的）回應(yīng)性和靈活性。進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代，對(duì)于大部分喪失自主財(cái)政能力的地方政府來(lái)說(shuō)，只能仰賴(lài)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)行。來(lái)自上級(jí)的資金一般都有嚴(yán)格的用途限制和使用規(guī)范，即使下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)展公共品建設(shè)，也必須嚴(yán)格按照上級(jí)的要求進(jìn)行，而不能根據(jù)地方政府的意志進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范化管理，好處在于避免地方政府挪用資金亂作為，確保財(cái)政資金按照上級(jí)政府既有的規(guī)定使用。問(wèn)題在于上級(jí)政府對(duì)資金的使用規(guī)定并不總是與鄉(xiāng)村社會(huì)的真實(shí)需求相吻合，當(dāng)這種情況發(fā)生的時(shí)候，地方政府缺乏財(cái)政統(tǒng)籌的能動(dòng)性，就只能陷入“為花錢(qián)而花錢(qián)”的形式主義之中，而不能根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況進(jìn)行靈活的調(diào)整。這種剛性化的鄉(xiāng)村治理看起來(lái)能避免基層工作者干壞事，但是也導(dǎo)致他們干不成好事。事實(shí)上，為了確保地方政府按照上級(jí)政府（財(cái)政發(fā)包方）的規(guī)范要求來(lái)花錢(qián)，往往要建立一套自上而下的嚴(yán)密監(jiān)管體制，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要專(zhuān)人負(fù)責(zé)監(jiān)管。為了適應(yīng)這一套監(jiān)管體制，鄉(xiāng)村兩級(jí)只能采取行政化的應(yīng)對(duì)策略，花費(fèi)大量的人力物力確保所有基層治理的行為符合上級(jí)要求，即使上級(jí)的要求并不一定合理；同時(shí)迎接各種各樣的規(guī)范化檢查，基層工作者被束縛在沒(méi)完沒(méi)了的材料報(bào)表中，反而沒(méi)有時(shí)間開(kāi)展群眾工作。[13]我們?cè)赮縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部超過(guò)三分之二的時(shí)間都用于填報(bào)材料和迎接檢查，苦不堪言。
關(guān)于構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制的理論思考
以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制，是指在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中充分發(fā)揮縣級(jí)政府的統(tǒng)籌能力，在縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)自上而下的財(cái)政資源與自下而上的社會(huì)需求的有效對(duì)接。從本質(zhì)上講，以縣為主的治理體制是以縣域?yàn)閱挝粚⒇?cái)政資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力。以縣為主，強(qiáng)調(diào)的是以縣域作為統(tǒng)籌治理單元的重要性，而不意味著縣級(jí)政府要替代所有治理主體完成所有治理任務(wù)。換言之，所有與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的主體，包括中央、省市縣、鄉(xiāng)村組織、村民等，都需要在縣域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。這里所講的縣，由占據(jù)主體地位的鄉(xiāng)村和幅員較小的縣城共同構(gòu)成。因此，所謂“以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制”實(shí)際上就是面向鄉(xiāng)村社會(huì)的治理體制。
以縣為主的基層治理體制有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化
為什么要以縣為主？歷史地看，縣一直是中國(guó)最完整的基層治理單位，是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的接觸面。雖然近代以來(lái)，國(guó)家不斷將權(quán)力的觸角延伸到縣級(jí)以下，構(gòu)建出鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政權(quán)，但是相對(duì)于縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是不完整的[14]，而且行政功能也沒(méi)有得到充分的分化。本質(zhì)上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮的是將縣級(jí)行政工作轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理工作的功能，是縣級(jí)政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的中間媒介。村莊作為社會(huì)自治單位，顯然更不具備資源統(tǒng)籌能力。市級(jí)及以上的政府雖然擁有資源統(tǒng)籌能力，但是距離社會(huì)面過(guò)遠(yuǎn)，所轄社會(huì)面過(guò)大，以其作為基本的治理單位不利于準(zhǔn)確回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的真實(shí)需求。事實(shí)上，市級(jí)及以上的政府，所從事的主要是行政管理工作。而縣級(jí)政府，除了行政管理工作，還有大量的社會(huì)面工作，例如基層執(zhí)法。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代和土地財(cái)政時(shí)代，縣級(jí)政府因?yàn)橛凶灾鞯呢?cái)政能力，因此在一定程度上保持著以縣為主的治理體制。然而如前文所言，在后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代尤其是后土地財(cái)政時(shí)代，大部分縣級(jí)政府將喪失自主財(cái)政能力，只能依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)作。在這種情況下，以縣為主的治理體制被自上而下的條條主義所切割，成碎片化的狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的行政化和剛性化。
在那些土地財(cái)政無(wú)法發(fā)揮作用的貧困縣，早些年已經(jīng)開(kāi)始探索涉農(nóng)資金的縣級(jí)統(tǒng)籌，后來(lái)這個(gè)探索逐漸擴(kuò)展到其他縣。[15]這是后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代或后土地財(cái)政時(shí)代較早進(jìn)行的以縣為主的治理體制的嘗試，雖然只是涉及涉農(nóng)資金的整合，但是也足以為我們呈現(xiàn)出以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制所可能具備的優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)。對(duì)于原本就資源貧乏的縣，通過(guò)涉農(nóng)資金的整合，一個(gè)最明顯的好處是能夠?qū)⒃痉稚⒃跅l條內(nèi)的資金在縣域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，集中力量辦大事。然而在實(shí)踐中也出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題。第一，財(cái)政資源向縣城集聚。部分縣想方設(shè)法，通過(guò)資源統(tǒng)籌集中力量建設(shè)縣城，反而忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)的需求。第二，財(cái)政資源向少數(shù)村莊集聚。為了更有效率地打造政績(jī)亮點(diǎn)，部分縣級(jí)政府都會(huì)選擇將整合后的涉農(nóng)資金集中于建設(shè)少數(shù)幾個(gè)村莊，從而在短期內(nèi)取得令人矚目的成效。無(wú)論是財(cái)政資源向縣城集聚還是向少數(shù)村莊集聚，其最大的弊病都在于導(dǎo)致絕大多數(shù)的村莊無(wú)法分享到財(cái)政資源，甚至還不如之前碎片化的資源分配模式。在條條主導(dǎo)的資源分配模式下，雖然每個(gè)村可用的資源不多，但是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部“跑部進(jìn)項(xiàng)”，多少總是可以分到一些錢(qián)。而在以縣為主進(jìn)行資源統(tǒng)籌的背景下，大部分的村莊反而爭(zhēng)取不到資源。
實(shí)際上，問(wèn)題不是出在以縣為主的資源統(tǒng)籌上，而是沒(méi)有真正建立以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制。在實(shí)踐中，地方主政者只看到了以縣為主，而沒(méi)有理解治理體制的意涵。以縣為主的治理體制，并不僅僅是強(qiáng)調(diào)縣級(jí)的資源統(tǒng)籌功能，更強(qiáng)調(diào)將縣級(jí)統(tǒng)籌與多方主體共同參與結(jié)合起來(lái)。其中一個(gè)重要的參與主體是村莊社會(huì)，縣級(jí)統(tǒng)籌只是手段，資源統(tǒng)籌后用于何種目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣大農(nóng)民的真實(shí)需求來(lái)定，只有這樣才是真正的以縣為主的治理體制。當(dāng)前的縣級(jí)統(tǒng)籌之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，根本原因就在于缺乏廣大農(nóng)民的參與，財(cái)政資源的配置無(wú)法體現(xiàn)廣大農(nóng)民的公共需求。換言之，缺乏農(nóng)民參與的治理體制，財(cái)政資源分配將缺乏公共性（反映廣大農(nóng)民的真實(shí)需求）和民主性（廣大農(nóng)民的有效參與），無(wú)論是碎片化的資源分配體制還是縣級(jí)統(tǒng)籌體制都無(wú)法確保財(cái)政資源投放的有效性與合法性。
因此，我們需要構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制。在以縣為主的資源分配過(guò)程中，除了強(qiáng)調(diào)縣級(jí)統(tǒng)籌，更需要強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設(shè)滿(mǎn)足多數(shù)農(nóng)民的真實(shí)需求。否則，即使是經(jīng)過(guò)縣級(jí)統(tǒng)籌的財(cái)政資源，往往也只是服務(wù)于少數(shù)群體的利益訴求，例如將財(cái)政資源集中投放給少數(shù)村莊以及少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶(hù)。實(shí)際上，村民的公共參與也需要公共財(cái)政資源的支撐，一方面只有當(dāng)公共利益足夠大的時(shí)候，農(nóng)民才有充分的意愿參與到村莊公共品的建設(shè)之中；另一方面，農(nóng)民的公共參與過(guò)程本身也存在例如活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、誤工補(bǔ)貼、占地補(bǔ)償?shù)冉M織成本，如果有公共資源的支持，更有可能激發(fā)農(nóng)民參與的積極性。缺乏公共性和民主性的財(cái)政資源統(tǒng)籌，將直接導(dǎo)致基層治理能力的弱化。以財(cái)政資源下鄉(xiāng)為例，由于大量下鄉(xiāng)的財(cái)政資源或者直接投放到農(nóng)民私人手里，或者被少數(shù)強(qiáng)勢(shì)群體所俘獲，或者僅投放到少數(shù)幾個(gè)村莊，幾乎很難保持下鄉(xiāng)資源的公共屬性使其轉(zhuǎn)化為符合廣大農(nóng)民真正需要的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也很難激活農(nóng)民公共參與的意識(shí)。換言之，財(cái)政資源分配最終無(wú)法有效轉(zhuǎn)化為基層治理能力。
從三個(gè)方面著手構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制
首先，將財(cái)政直達(dá)的舉措制度化，使來(lái)自中央和省里的財(cái)政資金可以直達(dá)縣域。財(cái)政資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民是新冠疫情期間做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六保”任務(wù)的重要舉措，是一項(xiàng)特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。2020年中央新增直達(dá)財(cái)政資金為2億元，2021年國(guó)家把直達(dá)資金范圍由原來(lái)的增量資金改成現(xiàn)有存量資金，總共涉及27項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，總額2.8萬(wàn)億元，基本實(shí)現(xiàn)了中央民生補(bǔ)助資金的全覆蓋。財(cái)政直達(dá)基層的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制應(yīng)當(dāng)逐步制度化和常態(tài)化，從而使上級(jí)轉(zhuǎn)移支付能夠更高效率地投放到縣域，為構(gòu)建以縣為主的治理體制奠定財(cái)政基礎(chǔ)。
其次，所有涉農(nóng)資金在縣級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌。進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代之后，多數(shù)縣級(jí)政府的財(cái)政收入將主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。分散在部門(mén)之間的涉農(nóng)資金，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌，例如成立縣級(jí)鄉(xiāng)村全面振興公共基金，將原本碎片化的財(cái)政資金全部整合到鄉(xiāng)村全面振興公共基金中，用于農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
最后但也是最重要的一點(diǎn)，建立起與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌相匹配的社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制，使縣鄉(xiāng)村形成一個(gè)有效運(yùn)行的治理共同體?？h級(jí)鄉(xiāng)村全面振興公共基金的使用，應(yīng)當(dāng)以廣大農(nóng)民的真實(shí)需求而不是政府的政績(jī)需求為準(zhǔn)繩，以村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位向縣級(jí)政府申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，例如農(nóng)田水利、機(jī)耕道、鄉(xiāng)村道路等?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)鄉(xiāng)村充分表達(dá)需求的基礎(chǔ)上由縣局進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。需要指出的是，農(nóng)民作為重要的治理主體應(yīng)當(dāng)充分參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，包括投工投勞等，而不是完全依賴(lài)財(cái)政資源?？h鄉(xiāng)村治理共同體應(yīng)當(dāng)包含這樣一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即縣級(jí)財(cái)政資源的分配需要以村莊自身的組織能力為條件，那些能夠率先組織起來(lái)、準(zhǔn)確表達(dá)公共需求并投入相應(yīng)的人力物力的村莊才能獲得縣級(jí)財(cái)政資源的支持。只有這樣，村民參與治理的積極性和能力才能夠切實(shí)得到提升。
在找到新的可替代的本級(jí)財(cái)政收入來(lái)源之前，后土地財(cái)政時(shí)代的大多數(shù)縣級(jí)政府將主要依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。自上而下的轉(zhuǎn)移支付往往以項(xiàng)目制的方式下達(dá)到基層，具有鮮明的碎片化特點(diǎn)，導(dǎo)致縣級(jí)政府很難對(duì)這些分散的資源進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作。因此，當(dāng)我們討論后土地財(cái)政時(shí)代或后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，本質(zhì)上是在討論轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)地方財(cái)政的時(shí)代。本文的核心問(wèn)題是，在進(jìn)入轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)地方財(cái)政的時(shí)代，為什么我們還需要建立以縣為主的治理體制？如果說(shuō)條條主導(dǎo)的項(xiàng)目制主要是解決財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用規(guī)范性問(wèn)題，那么強(qiáng)調(diào)塊塊主導(dǎo)的縣級(jí)統(tǒng)籌則是為了解決財(cái)政資金的使用有效性問(wèn)題。由于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不同，農(nóng)民的需求也不同，以縣為單位進(jìn)行財(cái)政資金的統(tǒng)籌調(diào)配有助于更合理地滿(mǎn)足農(nóng)民的需求偏好。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的前提是讓村莊社會(huì)作為治理主體充分參與到資源的配置過(guò)程之中。此外，中央的政策設(shè)計(jì)也至關(guān)重要，只有當(dāng)中央明確建立以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制，充分賦權(quán)縣級(jí)政府對(duì)各個(gè)部門(mén)的資源進(jìn)行整合，并且以鄉(xiāng)村社會(huì)的有效參與作為資金使用的前提條件，方能在后土地財(cái)政時(shí)代真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。從這個(gè)意義上講，以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制不僅是一種重新構(gòu)造的縣鄉(xiāng)村治理共同體，更是一種重新構(gòu)造的央地關(guān)系和國(guó)家社會(huì)關(guān)系。
【本文作者為華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員】
注釋
[1]胡恒：《皇權(quán)不下縣?——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2015年版，第11頁(yè)。
[2] 高培勇：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第12期，第102—122、207頁(yè)。
[3] 林輝煌：《資源下鄉(xiāng)：村莊治理的財(cái)政社會(huì)學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2023年第6期，第130—139頁(yè)。
[4] 賀雪峰、桂華：《農(nóng)村公共品性質(zhì)與分配型動(dòng)員》，《開(kāi)放時(shí)代》，2022年第4期，第51—61、6頁(yè)。
[5] 揚(yáng)中市史志辦公室編：《揚(yáng)中縣志》，北京：方志出版社，2016年版，第327頁(yè)。
[6] 林輝煌：《“治理性缺水”與基層組織建設(shè)——基于湖北沙洋縣的調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2011年第9期，第24—28頁(yè)。
[7] 安徽省人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)：《關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政情況的調(diào)查》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)》，2004年8月2日。
[8] 林輝煌、賀雪峰：《中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu):從“剝削型”到“保護(hù)型”》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第6期，第1—10頁(yè)。
[9] 胡書(shū)東：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多重——農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)量及減負(fù)辦法研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》，2003年第1期，第86—92頁(yè)。
[10] 林輝煌、歐陽(yáng)靜：《土地征收中的權(quán)力博弈與制度重構(gòu)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2015年第6期，第14—25頁(yè)。
[11] 渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期，第113—130、207頁(yè)。
[12] 賀雪峰：《地方政府視角中的基層治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第5期，第74—81頁(yè)。
[13] 仇葉：《行政公共性：理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角》，《探索》，2020年第5期，第153—167頁(yè)。
[14] 陳文瓊：《富人治村與不完整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自我削弱?——項(xiàng)目進(jìn)村背景下華北平原村級(jí)治理重構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2020年第1期，第29—43頁(yè)。
[15] 林輝煌：《貧困治理與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期，第41—50頁(yè)。
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉