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推動生態(tài)環(huán)境單元化精準化差異化高水平治理

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》(以下簡稱《意見》)。這是新時期深入推進生態(tài)文明建設(shè)的又一項重要舉措,《意見》圍繞構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系,推動生態(tài)環(huán)境單元化精準化差異化高水平治理,促進經(jīng)濟社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展,對支撐美麗中國建設(shè)意義重大。

技術(shù)體系現(xiàn)狀與進展

建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月,習(xí)近平總書記在第九次全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出,全面落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求,為綠色低碳發(fā)展“明底線”“劃邊框”,著力從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜多樣,不同區(qū)域、流域、海域等空間地域和空間尺度上表現(xiàn)形式和成因機制差異較大,具有顯著的空間分異特征。2000年以來,國家相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃,推動生態(tài)保護紅線和流域水環(huán)境控制單元劃定,初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區(qū)及管控體系。整體來看,已有生態(tài)環(huán)境分區(qū)以單一要素狀態(tài)變化監(jiān)測與管理為主,不同分區(qū)技術(shù)方法差異較大,整體保護系統(tǒng)治理的水平不高,源頭預(yù)防式主動干預(yù)措施針對性不強。為響應(yīng)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境整體保護系統(tǒng)治理的指示要求,應(yīng)對新形勢下生態(tài)環(huán)境精細化管理的現(xiàn)實需要,進一步完善我國生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防制度,建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)方法體系勢在必行。

2017年,在連云港等4個試點城市實踐基礎(chǔ)上,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”技術(shù)指南(試行)》,突出了“問題識別—質(zhì)量目標—分區(qū)管控—準入清單”的邏輯關(guān)系,構(gòu)建了從“三線”到生態(tài)環(huán)境管控單元,從一般性污染防治到清單化準入管控的主線,系統(tǒng)提出了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制的通用原則、內(nèi)容、程序、方法和要求。后續(xù)實施過程中,結(jié)合部分?。ㄊ校┯龅降膯栴},生態(tài)環(huán)境部又相繼印發(fā)了《“三線一單”編制技術(shù)要求(試行)》《“三線一單”成果數(shù)據(jù)規(guī)范(試行)》《生態(tài)環(huán)境準入清單編制要點(試行)》《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新技術(shù)要點(試行)》等7項具體技術(shù)文件,基本形成了以規(guī)范性技術(shù)要求為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系,為全國各省份、各地市建立和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了有力的技術(shù)支撐。

技術(shù)邏輯與關(guān)鍵技術(shù)

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控面向生態(tài)環(huán)境保護對象,以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程和功能特性為基礎(chǔ),深入分析區(qū)域發(fā)展和開發(fā)建設(shè)活動的規(guī)模、布局與區(qū)域生態(tài)安全保障和環(huán)境質(zhì)量改善之間的響應(yīng)關(guān)系基礎(chǔ),構(gòu)建“質(zhì)量目標—管控單元—準入清單”差異化空間管控體系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心特征在于空間化、集成化和精細化,基于多要素集成的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術(shù),將各要素分區(qū)的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實到不同管控單元,確定生態(tài)環(huán)境管控單元及差異化的生態(tài)環(huán)境準入清單,極大促進了多要素管理銜接融合、功能分區(qū)空間綜合集成和生態(tài)環(huán)境管控措施精細化。

一是綜合劃定生態(tài)環(huán)境管控單元。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和安全性、環(huán)境質(zhì)量改善需求和客觀規(guī)律、資源能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性等,確定生態(tài)、環(huán)境、資源等不同要素分區(qū)劃定與分類管控方案。在此基礎(chǔ)上,銜接生態(tài)環(huán)境特征及管理要求、經(jīng)濟社會特征、行政邊界和管理需求,進行要素分區(qū)的融合與屬性匹配,運用空間分析技術(shù)形成綜合環(huán)境要素管控分區(qū)圖,將生態(tài)保護紅線及一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)等綜合劃定為優(yōu)先保護單元,將氣象水文條件不佳及污染排放集中、環(huán)境質(zhì)量超標、環(huán)境風(fēng)險較大的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)等劃定為重點管控單元,其他區(qū)域劃定為一般管控單元。初步完成后,還須對生態(tài)環(huán)境管控單元與要素分區(qū)中優(yōu)先保護和重點管控分區(qū)面積和比例、省市等不同空間尺度管控單元面積和比例進行自上而下、自下而上的多輪校核和反饋。目前,全國層面共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元4萬多個,其中優(yōu)先保護、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%,建立了覆蓋國土空間的生態(tài)環(huán)境分區(qū)差異化管控方案,重點管控單元空間尺度達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/園區(qū)級別,促進生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防空間管控精度提高一個量級。

二是精細編制生態(tài)環(huán)境準入清單。以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護管理要求等政策和文件為依托,收集、整理、歸并已有的生態(tài)、環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)等管理措施并將其落實到生態(tài)環(huán)境管控單元上,保證與已有環(huán)境及經(jīng)濟政策的一致性。基于環(huán)境輸入響應(yīng)關(guān)系和資源環(huán)境承載能力,向下分解得到不同空間尺度差異化管控措施,開展資源環(huán)境要素多源管控對策措施的環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟成本和社會影響的綜合評估,綜合考慮公平性、效率性以及經(jīng)濟性等因素,篩選提出各生態(tài)環(huán)境管控單元的管控措施組合。集成各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境管控要求,開展多要素管控措施的銜接和融合,建立“目標—空間—措施”協(xié)同的生態(tài)環(huán)境管控數(shù)據(jù)集,對應(yīng)省—市—縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體系,從空間布局約束、污染排放管控、資源開發(fā)效率和環(huán)境風(fēng)險防控等維度,編制多層級、多維度、結(jié)構(gòu)化的生態(tài)環(huán)境準入清單。目前,全國已編制完成了31個省(區(qū)、市)、143個片區(qū)、382個地級行政區(qū)及4萬多個單元4個層級的差異化生態(tài)環(huán)境準入清單,實現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略目標和生態(tài)環(huán)境治理要求的逐級分解和落地細化。

三是分級建設(shè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺。以優(yōu)化數(shù)據(jù)管理流程和支撐服務(wù)管理決策為導(dǎo)向,遵循生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)獲取、共享、處理與應(yīng)用的標準技術(shù)流程,完善成果數(shù)據(jù)“匯交、審核、更新和備案”全流程技術(shù)框架,打通與污染源管理、環(huán)境監(jiān)測及其他有關(guān)部門信息管理平臺的接口,建設(shè)成果數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和管理平臺。同時,綜合運用大數(shù)據(jù)融合、機器學(xué)習(xí)和空間分析等技術(shù)手段,建立基于空間單元的環(huán)境準入智能化評估管理工具,支撐產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整、項目準入選址、環(huán)評審批管理等綜合決策,推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的落地應(yīng)用和日常業(yè)務(wù)化運行,部分地區(qū)項目審批時間已由“周”縮短為“天”。目前,已建成了國家與地方高效聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)管理平臺和應(yīng)用系統(tǒng),初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”管理。

未來技術(shù)展望與建議

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項新的制度安排,要堅持人與自然和諧共生理念,以美麗中國建設(shè)為指引,在綠色發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略背景下,適應(yīng)新時期生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變要求,進一步規(guī)范、深化和完善現(xiàn)有技術(shù)方法與標準體系,加強技術(shù)體系對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落地實施的支撐保障。

支撐新時代美麗中國建設(shè)和綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展,進一步推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控理論與制度創(chuàng)新研究。加快完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基礎(chǔ)理論體系,推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控從污染防治全面轉(zhuǎn)向支撐美麗中國建設(shè),建立國土空間分區(qū)差異化的環(huán)境質(zhì)量管理和排放強度管控的理論方法與技術(shù)路徑,協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。深入推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度研究,推動形成基于生態(tài)環(huán)境承載能力的分區(qū)準入管控模式,推動國土空間治理的跨部門、多要素政策協(xié)同,形成政策合力,支撐國土空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)精細化管理??蛇x擇重點區(qū)域、流域和城市,開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控多路徑應(yīng)用試點,總結(jié)先進經(jīng)驗進行示范推廣。

圍繞生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重大技術(shù)需求與關(guān)鍵瓶頸,進一步加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關(guān)鍵技術(shù)與工具研發(fā)。系統(tǒng)總結(jié)上一階段國家和地方生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控編制與實施應(yīng)用的技術(shù)經(jīng)驗與問題挑戰(zhàn),優(yōu)化完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系頂層設(shè)計。針對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關(guān)鍵技術(shù)瓶頸,進一步完善結(jié)構(gòu)化生態(tài)環(huán)境準入清單編制技術(shù),結(jié)合人工智能與大模型應(yīng)用前沿完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺功能,拓展應(yīng)用場景,充分發(fā)揮信息管理平臺的智慧決策作用。圍繞美麗中國建設(shè)、減污降碳協(xié)同管控、生物多樣性保護與環(huán)境風(fēng)險防控、人體環(huán)境健康保障等重大需求,深化重點領(lǐng)域技術(shù)突破,開展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)和模型工具研發(fā)。

面向制度全面落地和基層管理需求,強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效跟蹤評估、更新調(diào)整和監(jiān)督考核等管理領(lǐng)域技術(shù)支撐。加快建立年度跟蹤和五年評估的技術(shù)框架與應(yīng)用機制,構(gòu)建一套可反映應(yīng)用進展及總體成效、與監(jiān)督考核掛鉤的定量與定性結(jié)合的評估方法,規(guī)范生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案跟蹤評估的評價流程、評價指標與管理程序等。完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更新調(diào)整技術(shù)體系和管理程序,明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新、定期調(diào)整的一般情形、技術(shù)原則和技術(shù)規(guī)范要求,完善相關(guān)管理程序與審查機制,保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度生命力。

(作者系清華大學(xué)教授)

[責(zé)任編輯:潘旺旺]