近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期深入推進生態(tài)文明建設的又一項重要舉措，《意見》圍繞構建和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系，推動生態(tài)環(huán)境單元化精準化差異化高水平治理，促進經濟社會綠色低碳高質量發(fā)展，對支撐美麗中國建設意義重大。

技術體系現(xiàn)狀與進展

建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月，習近平總書記在第九次全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，全面落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，為綠色低碳發(fā)展“明底線”“劃邊框”，著力從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境問題復雜多樣，不同區(qū)域、流域、海域等空間地域和空間尺度上表現(xiàn)形式和成因機制差異較大，具有顯著的空間分異特征。2000年以來，國家相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃，推動生態(tài)保護紅線和流域水環(huán)境控制單元劃定，初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區(qū)及管控體系。整體來看，已有生態(tài)環(huán)境分區(qū)以單一要素狀態(tài)變化監(jiān)測與管理為主，不同分區(qū)技術方法差異較大，整體保護系統(tǒng)治理的水平不高，源頭預防式主動干預措施針對性不強。為響應習近平總書記關于生態(tài)環(huán)境整體保護系統(tǒng)治理的指示要求，應對新形勢下生態(tài)環(huán)境精細化管理的現(xiàn)實需要，進一步完善我國生態(tài)環(huán)境源頭預防制度，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術方法體系勢在必行。

2017年，在連云港等4個試點城市實踐基礎上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”技術指南（試行）》，突出了“問題識別—質量目標—分區(qū)管控—準入清單”的邏輯關系，構建了從“三線”到生態(tài)環(huán)境管控單元，從一般性污染防治到清單化準入管控的主線，系統(tǒng)提出了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制的通用原則、內容、程序、方法和要求。后續(xù)實施過程中，結合部分?。ㄊ校┯龅降膯栴}，生態(tài)環(huán)境部又相繼印發(fā)了《“三線一單”編制技術要求（試行）》《“三線一單”成果數據規(guī)范（試行）》《生態(tài)環(huán)境準入清單編制要點（試行）》《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新技術要點（試行）》等7項具體技術文件，基本形成了以規(guī)范性技術要求為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術體系，為全國各省份、各地市建立和完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了有力的技術支撐。

技術邏輯與關鍵技術

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控面向生態(tài)環(huán)境保護對象，以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結構、過程和功能特性為基礎，深入分析區(qū)域發(fā)展和開發(fā)建設活動的規(guī)模、布局與區(qū)域生態(tài)安全保障和環(huán)境質量改善之間的響應關系基礎，構建“質量目標—管控單元—準入清單”差異化空間管控體系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心特征在于空間化、集成化和精細化，基于多要素集成的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術，將各要素分區(qū)的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實到不同管控單元，確定生態(tài)環(huán)境管控單元及差異化的生態(tài)環(huán)境準入清單，極大促進了多要素管理銜接融合、功能分區(qū)空間綜合集成和生態(tài)環(huán)境管控措施精細化。

一是綜合劃定生態(tài)環(huán)境管控單元。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和安全性、環(huán)境質量改善需求和客觀規(guī)律、資源能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的關聯(lián)性等，確定生態(tài)、環(huán)境、資源等不同要素分區(qū)劃定與分類管控方案。在此基礎上，銜接生態(tài)環(huán)境特征及管理要求、經濟社會特征、行政邊界和管理需求，進行要素分區(qū)的融合與屬性匹配，運用空間分析技術形成綜合環(huán)境要素管控分區(qū)圖，將生態(tài)保護紅線及一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)等綜合劃定為優(yōu)先保護單元，將氣象水文條件不佳及污染排放集中、環(huán)境質量超標、環(huán)境風險較大的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)等劃定為重點管控單元，其他區(qū)域劃定為一般管控單元。初步完成后，還須對生態(tài)環(huán)境管控單元與要素分區(qū)中優(yōu)先保護和重點管控分區(qū)面積和比例、省市等不同空間尺度管控單元面積和比例進行自上而下、自下而上的多輪校核和反饋。目前，全國層面共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元4萬多個，其中優(yōu)先保護、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，建立了覆蓋國土空間的生態(tài)環(huán)境分區(qū)差異化管控方案，重點管控單元空間尺度達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/園區(qū)級別，促進生態(tài)環(huán)境源頭預防空間管控精度提高一個量級。

二是精細編制生態(tài)環(huán)境準入清單。以經濟產業(yè)發(fā)展調控、生態(tài)環(huán)境保護管理要求等政策和文件為依托，收集、整理、歸并已有的生態(tài)、環(huán)境、資源、產業(yè)等管理措施并將其落實到生態(tài)環(huán)境管控單元上，保證與已有環(huán)境及經濟政策的一致性。基于環(huán)境輸入響應關系和資源環(huán)境承載能力，向下分解得到不同空間尺度差異化管控措施，開展資源環(huán)境要素多源管控對策措施的環(huán)境效應、經濟成本和社會影響的綜合評估，綜合考慮公平性、效率性以及經濟性等因素，篩選提出各生態(tài)環(huán)境管控單元的管控措施組合。集成各要素空間差異化的生態(tài)環(huán)境管控要求，開展多要素管控措施的銜接和融合，建立“目標—空間—措施”協(xié)同的生態(tài)環(huán)境管控數據集，對應省—市—縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體系，從空間布局約束、污染排放管控、資源開發(fā)效率和環(huán)境風險防控等維度，編制多層級、多維度、結構化的生態(tài)環(huán)境準入清單。目前，全國已編制完成了31個?。▍^(qū)、市）、143個片區(qū)、382個地級行政區(qū)及4萬多個單元4個層級的差異化生態(tài)環(huán)境準入清單，實現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略目標和生態(tài)環(huán)境治理要求的逐級分解和落地細化。

三是分級建設生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺。以優(yōu)化數據管理流程和支撐服務管理決策為導向，遵循生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數據獲取、共享、處理與應用的標準技術流程，完善成果數據“匯交、審核、更新和備案”全流程技術框架，打通與污染源管理、環(huán)境監(jiān)測及其他有關部門信息管理平臺的接口，建設成果數據共享系統(tǒng)和管理平臺。同時，綜合運用大數據融合、機器學習和空間分析等技術手段，建立基于空間單元的環(huán)境準入智能化評估管理工具，支撐產業(yè)布局優(yōu)化調整、項目準入選址、環(huán)評審批管理等綜合決策，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的落地應用和日常業(yè)務化運行，部分地區(qū)項目審批時間已由“周”縮短為“天”。目前，已建成了國家與地方高效聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數據管理平臺和應用系統(tǒng)，初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”管理。

未來技術展望與建議

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項新的制度安排，要堅持人與自然和諧共生理念，以美麗中國建設為指引，在綠色發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略背景下，適應新時期生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略性轉變要求，進一步規(guī)范、深化和完善現(xiàn)有技術方法與標準體系，加強技術體系對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落地實施的支撐保障。

支撐新時代美麗中國建設和綠色低碳高質量發(fā)展，進一步推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控理論與制度創(chuàng)新研究。加快完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基礎理論體系，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控從污染防治全面轉向支撐美麗中國建設，建立國土空間分區(qū)差異化的環(huán)境質量管理和排放強度管控的理論方法與技術路徑，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。深入推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度研究，推動形成基于生態(tài)環(huán)境承載能力的分區(qū)準入管控模式，推動國土空間治理的跨部門、多要素政策協(xié)同，形成政策合力，支撐國土空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)精細化管理。可選擇重點區(qū)域、流域和城市，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控多路徑應用試點，總結先進經驗進行示范推廣。

圍繞生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重大技術需求與關鍵瓶頸，進一步加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關鍵技術與工具研發(fā)。系統(tǒng)總結上一階段國家和地方生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控編制與實施應用的技術經驗與問題挑戰(zhàn)，優(yōu)化完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術體系頂層設計。針對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控關鍵技術瓶頸，進一步完善結構化生態(tài)環(huán)境準入清單編制技術，結合人工智能與大模型應用前沿完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺功能，拓展應用場景，充分發(fā)揮信息管理平臺的智慧決策作用。圍繞美麗中國建設、減污降碳協(xié)同管控、生物多樣性保護與環(huán)境風險防控、人體環(huán)境健康保障等重大需求，深化重點領域技術突破，開展具有自主知識產權的關鍵技術和模型工具研發(fā)。

面向制度全面落地和基層管理需求，強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效跟蹤評估、更新調整和監(jiān)督考核等管理領域技術支撐。加快建立年度跟蹤和五年評估的技術框架與應用機制，構建一套可反映應用進展及總體成效、與監(jiān)督考核掛鉤的定量與定性結合的評估方法，規(guī)范生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案跟蹤評估的評價流程、評價指標與管理程序等。完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更新調整技術體系和管理程序，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新、定期調整的一般情形、技術原則和技術規(guī)范要求，完善相關管理程序與審查機制，保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度生命力。

（作者系清華大學教授）