【摘要】2023年底以來，新一輪地方機構改革啟動并加速推進。省級機構改革凸顯的是國家中觀層面的設計部署，發(fā)揮著承上啟下的作用，是加強社會治理整體性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的戰(zhàn)略支點，體現(xiàn)出四個鮮明特點：加強黨的集中統(tǒng)一領導、突出問題導向、規(guī)定動作與自選動作相結合、圍繞職能效能推進治理現(xiàn)代化。與此同時，省級機構改革需要重點防范用人腐敗，完善機構職能機制，以有為政府配合有效市場，打造高素質專業(yè)化干部隊伍，高質量推進改革任務落實。
【關鍵詞】機構改革 問題導向 體制機制 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
2023年2月，中國共產黨第二十屆中央委員會第二次全體會議審議通過了《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）。新一輪機構改革拉開帷幕，總方向是堅持黨的集中統(tǒng)一領導，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；總目標是通過改革，使黨和政府的機構設置更加科學，職能配置更加優(yōu)化，體制機制更加完善高效。《方案》明確提出，地方層面的改革任務力爭在2024年底前完成。新一輪省級機構改革具有鮮明價值指向，有力推動了功能優(yōu)化。
承上啟下推進功能優(yōu)化：省級機構改革的進展
2023年底以來，新一輪地方機構改革啟動并加速推進。目前至少已有江西、北京、重慶、天津、湖南、貴州、上海、河北、甘肅、云南、江蘇、青海、陜西、廣西、福建、四川、湖北、海南、廣東、寧夏、河南、山東、山西、浙江、遼寧、安徽等省份召開會議部署、動員機構改革工作。隨后省級黨委社會工作部、數據局、金融委和金融管理局等一批機構密集亮相。地方鄉(xiāng)村振興局、外國專家局、知識產權局也在劃轉。貴州省明確提出省級機構改革在2024年1月底前基本落實到位、市縣兩級機構改革在2024年7月底前基本完成。目前省級機構改革的推進情況如下：
統(tǒng)一組建地方黨委社會工作部門。長期以來，社會工作領域黨政機構職責交叉重疊、多頭管理、權責脫節(jié)問題較為突出。同時存在黨組織和群團組織下沉程度不同、個體工商戶與小企業(yè)未納入工商聯(lián)聯(lián)系對象、某些兩新組織黨的基層組織不完善、新就業(yè)群體缺乏組織等問題。人民信訪工作需要加強和改進，基層治理平臺需完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系需健全，共建共治共享的社會治理制度需健全。這次機構改革會針對性解決這些問題。過去北京、上海、廣東等已有設立黨委社會工作委員會的嘗試。實踐證明有利于加強黨對社會工作統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌協(xié)調社會領域工作形成合力。這次新設立的地方黨委社會工作部機構設置和職能配置與中央社會工作部基本對應。已設置地方社工委的省市由新組建的社會工作部承擔黨委社會建設決策議事協(xié)調辦事職責，相應增加社會建設總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調、督促落實或統(tǒng)籌社區(qū)治理人財物資源等特色職能。
明晰中央與地方金融監(jiān)管事權職權責任。本輪金融機構改革力度很大，一方面，數字技術和金融創(chuàng)新使現(xiàn)代金融體系日趨復雜，給金融監(jiān)管帶來很大挑戰(zhàn)；另一方面，長期以來中央金融管理部門地方派出機構與地方金融監(jiān)管機構職責邊界不清、權責失衡。此次地方金融管理機構職能改革主要是：金融黨建、地方金融組織監(jiān)管，以及打擊非法金融活動，防范金融風險。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，保留地方金融監(jiān)管機構但剝離其金融發(fā)展職能。這有利于提高依法履職的獨立性，解決地方金融發(fā)展與監(jiān)管職能沖突問題，使央地金融職責定位與劃分更為清晰。加強地方黨委對金融機構的領導方面上海提供了有益經驗。截至2024年2月初，已有二十多個省份金融監(jiān)督管理局更名為地方金融管理局。大多數省份三塊牌子并列，即省級黨委金融委員會辦公室、省級黨委金融工作委員會、省級地方金融管理局。大多數省份金融管理局局長由原金融監(jiān)管局局長擔任。他們大多同時擔任省級黨委金融委員會辦公室常務副主任、金融工作委員會常務副書記。部分省份金融管理局局長擔任省委金融委員會辦公室主任、金融工作委員會書記，如貴州、甘肅、云南等省。省級黨委金融辦主任、金融工作委員會書記通常由省級黨委常委、政府常務副職擔任。
結合實際優(yōu)化省級科技部門機構設置和職能配置。中央和省級政府主要履行戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、政策法規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調等宏觀管理職責，市縣政府主要履行科技具體管理職責。科技部職能重塑方案將國家知識產權局調整為國務院直屬機構，縮短了縱向管理鏈條，加強了橫向協(xié)同聯(lián)動，整體提升了管理效能。地方知識產權局在本輪機構改革中也不同程度得到優(yōu)化和加強。如江蘇省知識產權局調整為省政府直屬機構。山西省委將組建科技委員會，加強對科技工作的領導統(tǒng)籌。另外，《方案》將國務院科技部負責引進國外智力的工作職責劃入人力資源和社會保障部。對標中央，吉林省外國專家局由省科技廳轉隸至省人力資源和社會保障廳，青海省人力資源和社會保障廳加掛省外國專家局牌子，廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會保障廳也加掛了外國專家局牌子。
省、市、縣級鄉(xiāng)村振興機構職責劃入同級農業(yè)農村部門。過去在實際運行中，各地鄉(xiāng)村振興機構和農業(yè)農村部門職責交叉重疊問題較為突出，一些地方兩部門規(guī)格相同，工作統(tǒng)籌協(xié)調難度大。這次各地按照《方案》要求不再保留單設的鄉(xiāng)村振興局，其職責劃入同級農業(yè)農村部門。鄉(xiāng)村振興任務較重的地區(qū)在農業(yè)農村部門加掛鄉(xiāng)村振興局牌子保持政策延續(xù)性。省級農業(yè)農村部門以宏觀管理職責為主，統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，擬定省級層面相關工作制度和政策以及全省鄉(xiāng)村振興中長期規(guī)劃和年度規(guī)劃并指導督促落實。市縣農業(yè)農村部門承擔鄉(xiāng)村振興具體管理職責，推動防止返貧監(jiān)測和幫扶、參與財政專項補助資金分配、加強扶貧項目管理等重點工作落地落實。如山西省鄉(xiāng)村振興局劃回農業(yè)農村廳，內蒙古自治區(qū)農牧廳加掛鄉(xiāng)村振興局牌子。這將進一步理順工作機制、優(yōu)化職責，匯聚各方力量全面推進鄉(xiāng)村振興。
優(yōu)化地方機構編制資源配置。精兵簡政一直是歷次機構改革的目標。由于歷史原因，我國地方機構存量編制資源固化問題較為突出，不同領域、地區(qū)、層級間編制資源配置存在結構性矛盾，“無編可用”和“長期空編”同時存在。某些部門行政編制和事業(yè)編制人員“混編混崗”現(xiàn)象較為普遍。一些地區(qū)和領域使用財政預算的編外用人規(guī)模過大增速過快，缺乏統(tǒng)一管控機制。新一輪地方機構改革將優(yōu)化編制資源配置，嚴控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動態(tài)平衡、保證重點、服務發(fā)展，體現(xiàn)“瘦身”和“健身”相結合。動態(tài)收回的編制用于加強重點領域和工作。清理使用參公管理事業(yè)編制人員、明晰混編混崗人員職責，解決長期違規(guī)借調下級單位工作人員等問題。跨層次跨部門統(tǒng)籌使用編制資源，將更多編制資源下沉到地方治理一線，加大地方民生事業(yè)、社會工作和基層治理編制保障力度。盤活事業(yè)單位編制資源，如安徽省的“編制周轉池”做法。目前各省機構改革均包括調整優(yōu)化重點領域機構設置和職責配置、深化行政執(zhí)法體制改革、調整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構設置和體制、落實編制和議事協(xié)調機構精簡等。如山西省總的廳局級機構不增加，同時縮減省、市兩級公務員編制，騰出來的編制加強重點地區(qū)、領域工作，擴充基層行政、執(zhí)法力量。河南省要求“嚴控新設”，減少執(zhí)法層級，優(yōu)化執(zhí)法力量配置，提高行政執(zhí)法效能。把寶貴的編制資源用在刀刃上、配到關鍵處。寧夏回族自治區(qū)抓住制定“三定”規(guī)定關鍵環(huán)節(jié)，嚴控機構編制總量，合理確定人員編制和領導職數。
新一輪省級機構改革的鮮明特征
從目前各省公布的信息可以看出新一輪省級機構改革的四個特點：加強黨的集中統(tǒng)一領導、突出問題導向、規(guī)定動作與自選動作相結合、圍繞職能效能推進治理現(xiàn)代化。
特點一：加強黨的集中統(tǒng)一領導，形成黨總攬全局、協(xié)調各方的領導體系。新一輪機構改革進一步強化了黨的集中統(tǒng)一領導體制。省級機構改革也體現(xiàn)了這一點，自覺在大局下思考、在大局下行動。各省均強調把堅持和加強黨的全面領導作為統(tǒng)領性邏輯。如浙江省提出全省切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來。湖南省委指出“本輪機構改革是堅持和加強黨的全面領導的制度安排，是解決深層次體制機制問題的重要舉措”。江蘇省委指出機構改革要“把加強黨的全面領導作為主題主線”。在堅持黨的領導的同時實現(xiàn)黨政聯(lián)動。黨政分工不分家，在機構改革中不斷探索黨政聯(lián)動的新理念和新機制。
特點二：突出問題導向，在整體部署中突出重點。省級機構改革側重轉變職能、理順關系、優(yōu)化配置，具有明顯問題導向。各省推進機構改革均鮮明體現(xiàn)“問題導向”，更加突出重點問題、聚焦難點問題。山東省緊緊圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全、發(fā)展新質生產力、打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板、增進民生福祉、精簡規(guī)范議事協(xié)調機構、推進嚴格規(guī)范文明執(zhí)法、完善基層治理、落實編制精減要求抓改革。廣東省聚焦推動高質量發(fā)展，優(yōu)化調整科技管理、社會工作、政務服務和數據管理、“三農”工作等重點領域，深入推進賦權強鎮(zhèn)和強鎮(zhèn)賦權，建立與事權相銜接的保障機制，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一指揮協(xié)調工作平臺建設。遼寧省調整優(yōu)化金融、科技、社會、數據等重點領域的機構設置和職能配置。著力深化行政執(zhí)法體制改革，加強市、縣重點領域、重點工作和基層人員力量。重慶市積極推進大部門制改革，破解基層管理難點難題。構建議事協(xié)調機構從準入到退出全生命周期閉環(huán)管理體系。聚焦城市治理模式創(chuàng)新、治理方式重塑、治理體系重構，提升城市微觀治理“一體化”水平。北京市把深化機構改革作為破解超大城市治理難題的機遇，健全基層治理體系，更好解決城市治理難題和群眾急難愁盼問題；為基層擴權賦能減負，讓基層把更多時間精力放在抓落實上?？梢姳据喐母镏?，基層治理責任大權力小資源少、事情多能力弱的問題引起了高度重視。
特點三：基本精神和做法與中央相呼應，規(guī)定動作與自選動作相結合。各省對照中央機構改革架構推進設立省級對應機構。如社會工作部、數據局、科技委、金融委等。各省在規(guī)定動作之外又結合實際采取了自選動作。我國5級黨政機構的職能和任務不同，各地情況千差萬別。地方各層級機構設置和職能調整不可能簡單整齊劃一。如科技體制改革，省、市、縣不一定完全與中央層面對口設置。因為科技創(chuàng)新資源和活動的聚集程度、研發(fā)投入強度存在差異?？萍假Y源較少的省份就不一定單設省級黨委科技委。金融監(jiān)管、數據管理、農業(yè)農村等機構也需要根據地方實際選擇強化、不設置或簡化。各省級數據管理機構名稱相近，但規(guī)格、職能各有千秋。多數省份該機構名稱與國家數據局一致，內蒙古、河北、廣東等省份將“政務服務”嵌入機構名稱，強調數據服務政務管理。各省數據管理機構的規(guī)格、級別也不盡相同，有的是正廳級，有的是副廳級。有的是市政府組成部門（如上海市），有的是政府直屬機構或部門管理機構。這呼應了《方案》“省級政府數據管理機構結合實際組建”的要求。各省社會工作部門以原省級信訪局局長擔任同級社會工作部副部長的較多，但在部長人員安排上不盡相同。江蘇省由原政府副秘書長、省信訪局局長任部長。廣東由原揭陽市政協(xié)主席任部長。貴州由原省委副秘書長、省生態(tài)移民局局長、黨組書記任部長。北京市由原市委組織部副部長擔任部長。四川省由省委常委、政法委書記兼任，這是首個由省級黨委常委兼任該職務的案例。
部門設置也有“自選動作”。習近平同志在浙江工作期間，明確提出海洋是浙江未來發(fā)展的潛力所在、優(yōu)勢所在、希望所在。浙江省在這次機構改革中專門組建了海洋經濟發(fā)展廳，促進“海洋經濟發(fā)展聯(lián)動聚合”。省文化和旅游廳也變更為浙江省文化廣電和旅游廳。上海市在金融領域保留特色鮮明的金融工作黨委，除三個黨政機構外還加掛上海市推進國際金融中心建設辦公室牌子，顯示上海建設國際金融中心的重要性。新一輪區(qū)域競爭正由拼資源轉向比信用、比服務。為此山西省成立了民營經濟發(fā)展局，全面開展市場主體倍增、市場主體提升活動。天津市成立了投資促進局，統(tǒng)籌推動全市招商引資、產業(yè)促進。福建省委港澳辦、福建省政府港澳辦、福建省招商局也正式揭牌。這些自選動作充分體現(xiàn)了各地特色。
特點四：聚焦核心職能、特定職能、協(xié)調效能以人民為中心推進社會治理現(xiàn)代化。我國已經基本建立了與社會主義市場經濟相適應的大部門體制，職責交叉、政出多門的管理痼疾得到有效解決。但同時，一些重要部門由于管理職責繁雜導致核心職能履行不到位。這次機構改革對一些大部門調整改革，突出核心職能，剝離非核心職能，是對大部制的完善。本輪機構改革志在全面提高國家治理能力和治理水平，國家治理現(xiàn)代化步伐明顯加快。各地機構改革推進機構職責優(yōu)化協(xié)同高效。優(yōu)化就是機構職能優(yōu)化配置，同類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌負責，防止責任不明推諉扯皮。協(xié)同就是加強相關部門配合聯(lián)動，職能有機統(tǒng)一。高效就是提升體制機制運行效能，機構履職到位通暢。同時強化特定職能，如將信訪工作、知識產權保護擺在更突出的位置。
省級機構改革過程中需要注意的問題
省級機構改革需要“頂天立地”，既強化頂層設計又腳踏實地。注意避免投機性“借機洗牌”、機械性“比著葫蘆畫瓢”、消極性“換湯不換藥”傾向。
機構改革時期要重點防范用人腐敗。機構改革最關鍵是兩件事：一是機構本身設置和功能定位的合理；二是選拔合適人員安排在關鍵位置。這兩方面任何一個出現(xiàn)問題，機構改革成效都會打折扣甚至失敗。最需警惕的是用人腐敗。這種腐敗就像木桶的短板，導致“劣幣驅逐良幣”、好事變成壞事，對黨和國家事業(yè)造成根本性侵蝕。機構改革的關鍵在人，人的關鍵在干部，干部的關鍵在人事制度。高質量發(fā)展需要高質量機構，高質量機構的內核是高質量的機制，有高質量的制度才能產生高質量的干部。所以改革過程中需要體現(xiàn)法治，嚴肅政治紀律政治規(guī)矩，嚴格執(zhí)行組織紀律、機構編制紀律、干部人事紀律、財經紀律和保密紀律。防止出現(xiàn)“任人唯親”“夾帶私貨”的問題。引導廣大干部顧大局、守規(guī)矩，正確對待機構調整和個人進退留轉，以實際行動支持改革，確保機構改革風清氣正。
轉變政府職能實現(xiàn)有為政府配合有效市場。避免將新型舉國體制理解為以行政命令配置資源。政府部門不宜替代市場主體選擇發(fā)展路線，避免因政府過度干預導致資源浪費和管理僵化，防止出現(xiàn)以創(chuàng)新為幌子的權力與資本勾結腐敗問題。通過機構改革進一步轉變政府職能，探索制定政府行為正面清單和負面清單，為科研機構和市場主體營造有利于創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。在關鍵領域建立高層級決策議事協(xié)調機構，統(tǒng)籌跨領域、跨部門資源配置。構建科學合理的評價激勵機制和監(jiān)管機制。
打造高素質專業(yè)化的干部隊伍。本次機構改革所涉金融管理、知識產權、數據管理等領域需要大批專業(yè)化人才。但目前公務員待遇標準對中高級人才吸引力有待加強。打造高素質專業(yè)化公務員干部隊伍需要深化公務員分類改革，優(yōu)化專業(yè)技術類公務員、聘任制公務員制度設計，增強對高素質專業(yè)人才的吸引力。可以嘗試建立相對獨立的薪酬福利體系、考核獎懲體系、教育培訓體系。打通專業(yè)技術類公務員、聘任制公務員與綜合管理類公務員交流任職通道，培養(yǎng)選拔更多具備專業(yè)素養(yǎng)的領導干部。
省級機構改革凸顯的是國家中觀層面的設計部署，發(fā)揮著承上啟下的作用，是加強社會治理整體性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的戰(zhàn)略支點。未來階段省級機構改革需要增強思想自覺、政治自覺、行動自覺，加大統(tǒng)的力度、堅持穩(wěn)的基調、做好人的工作、執(zhí)行嚴的紀律、做到于法有據，有組織、有步驟、有紀律推進機構改革組織實施工作，正確處理統(tǒng)和分、大和小、局部和全局的關系，在黨、國家和人民事業(yè)的偉大實踐進程中圓滿完成這一重大任務。
（作者為上海交通大學馬克思主義學院教授、博導）
【注：本文系國家社科基金項目“世界變局下強化中國精神生產機制研究”（項目編號：20BKS151）和國家社科基金重大項目“改革開放以來中國發(fā)展道路的政治經濟學理論創(chuàng)新與歷史經驗研究”（項目編號：20&ZD052）的子課題階段性成果】
【參考文獻】
①《中共中央 國務院印發(fā)〈黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》，2023年3月17日。
責編/孫垚 美編/楊玲玲
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