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基層數(shù)字形式主義的表征、原因與防治

【摘要】數(shù)字形式主義是形式主義在數(shù)字化背景下的變異翻新,防治基層數(shù)字形式主義,事關(guān)黨的形象,事關(guān)人心向背,事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,促使數(shù)字治理與基層治理場(chǎng)域相匹配,避免對(duì)數(shù)字技術(shù)工具的過(guò)度依賴(lài)。充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新變革優(yōu)勢(shì),打破數(shù)據(jù)壁壘,全面提升公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平,推動(dòng)政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字形式主義 基層治理 數(shù)字技術(shù)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府?dāng)?shù)字化、智能化建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。近年來(lái),人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生重大影響,豐富了治理手段、提升了治理效能,推動(dòng)國(guó)家治理朝著更加精準(zhǔn)和高效的方向發(fā)展。然而,在個(gè)別地方實(shí)踐中,出現(xiàn)了數(shù)字形式主義等數(shù)字技術(shù)賦能基層治理變形走樣的問(wèn)題。2023年12月,中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見(jiàn)》明確指出,“指尖上的形式主義”是形式主義問(wèn)題在數(shù)字化背景下的變異翻新,也是加重基層負(fù)擔(dān)的主要表現(xiàn)之一,提出要加強(qiáng)對(duì)政務(wù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序、政務(wù)公眾賬號(hào)和工作群組的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。防治基層數(shù)字形式主義,事關(guān)黨的形象,事關(guān)人心向背,事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

基層數(shù)字形式主義的外在表征

將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于國(guó)家治理,是建設(shè)數(shù)字中國(guó)的應(yīng)有之義和必然要求,對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。而如果基層技術(shù)治理偏離正常軌道,則可能引發(fā)一些數(shù)字治理怪象,可以說(shuō),基層數(shù)字形式主義是技術(shù)治理和基層治理相互脫嵌引發(fā)“效率悖反”的結(jié)果。結(jié)合當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行過(guò)程和實(shí)踐,基層數(shù)字形式主義主要表現(xiàn)出以下幾種特征。

數(shù)字治理技術(shù)工具泛化。個(gè)別地方推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)中,沒(méi)有充分論證和考量就盲目擴(kuò)大對(duì)數(shù)字技術(shù)工具的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用,但這些技術(shù)工具的投入并沒(méi)有提升治理效能,甚至產(chǎn)生了加大財(cái)政負(fù)擔(dān)的反作用。這一特征主要體現(xiàn)為重復(fù)、無(wú)用的數(shù)字政務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用程序的開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)基層治理而言,事務(wù)的復(fù)雜、多元特性決定其工作內(nèi)容更多是直面人民群眾的交流互動(dòng)和下鄉(xiāng)入戶(hù),不能僅僅專(zhuān)注于填表格、錄數(shù)據(jù)等線(xiàn)上政務(wù)工作。數(shù)字技術(shù)工具賦能基層治理的同時(shí),應(yīng)當(dāng)受到基層治理的規(guī)范和約束,這種規(guī)范和約束就體現(xiàn)為對(duì)技術(shù)的選擇和使用,以確保工具和應(yīng)用情景相匹配。也就是說(shuō),技術(shù)工具的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用一旦脫離基層實(shí)踐場(chǎng)景和任務(wù)屬性,尤其是人民群眾的需要,則不可避免會(huì)導(dǎo)致數(shù)字治理技術(shù)工具使用泛化。

數(shù)字治理過(guò)程過(guò)度留痕。留痕的原本旨向在于通過(guò)保存書(shū)面材料,以備考核工作落實(shí)和完成情況。但在信息技術(shù)便利性、可計(jì)量性、清晰化等特征的加持下,以數(shù)據(jù)和算法為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字治理,通過(guò)程序性、可操作性、易記錄性的規(guī)則體系和技術(shù)手段,加大了基層政府利用數(shù)字技術(shù)過(guò)度留痕的可能性。根據(jù)任務(wù)情景和主體實(shí)施方式不同,數(shù)字痕跡主義可以劃分為不同類(lèi)型:一是主動(dòng)性數(shù)字留痕,少數(shù)干部為了謀求避責(zé)或邀功,主動(dòng)加碼生產(chǎn)數(shù)字性“功績(jī)痕跡”。二是被動(dòng)性數(shù)字留痕,個(gè)別基層政府部門(mén)意圖通過(guò)工作留痕來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn),甚至下達(dá)“數(shù)字指標(biāo)”,以提高政務(wù)APP點(diǎn)擊率和官方微博、微信公眾號(hào)活躍度。三是日常事務(wù)性數(shù)字留痕。個(gè)別地方習(xí)慣于采用打卡、簽到、分享等留痕方式處理日常事務(wù)。例如,有的地方要求基層干部在各類(lèi)APP、微信工作群、公眾號(hào)平臺(tái)上簽到打卡、分享點(diǎn)贊、閱讀下載。

數(shù)字治理效能不明顯。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理,推進(jìn)治理運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)模式數(shù)字化智能化。借助于數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)信息關(guān)系網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理和對(duì)接跨地域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的整體性協(xié)同運(yùn)作,為各地政府為人民群眾提供及時(shí)、便利的公務(wù)服務(wù)搭建了平臺(tái)載體。然而,如果數(shù)字治理沒(méi)有實(shí)質(zhì)增加人民群眾對(duì)公共服務(wù)的獲得感和滿(mǎn)意度,數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)則會(huì)異化為冰冷的程序性處理工具。個(gè)別基層政務(wù)服務(wù)平臺(tái)雖然結(jié)辦數(shù)量不斷增加,但卻未能真正滿(mǎn)足人民群眾需求,治理效能不足。

數(shù)字治理考核負(fù)擔(dān)較重。在個(gè)別基層數(shù)字治理當(dāng)中,出現(xiàn)檢查和考核名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)和數(shù)據(jù)無(wú)效生產(chǎn)等現(xiàn)象,加重了基層負(fù)擔(dān)。一方面,應(yīng)肯定數(shù)字技術(shù)在填報(bào)各類(lèi)數(shù)據(jù)表格、記錄工作動(dòng)態(tài)、了解治理實(shí)踐方面的突出優(yōu)勢(shì)。記錄、整合基層治理各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo),為建設(shè)數(shù)字中國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但另一方面,如果基層政府投入過(guò)多精力制作重復(fù)性的表格數(shù)據(jù)以應(yīng)對(duì)考核,沒(méi)有將其作為提升政府運(yùn)行效率和治理效能的依據(jù),那么往往不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)治理成效。

多維度分析基層數(shù)字形式主義的成因

數(shù)字形式主義是形式主義在數(shù)字化背景下的變異翻新。剖析基層數(shù)字形式主義的成因,離不開(kāi)基層治理本身及其制度、場(chǎng)域環(huán)境。為此,應(yīng)從數(shù)字技術(shù)的工具理性屬性出發(fā),結(jié)合建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo),多維度綜合分析基層數(shù)字形式主義產(chǎn)生的原因。

技術(shù)治理工具理性與公共價(jià)值目標(biāo)的錯(cuò)位。數(shù)字治理主要是一種關(guān)注工具有效性和效率的治理技術(shù),側(cè)重于治理的事實(shí)和工具維度,而不是價(jià)值維度。①但無(wú)論何種技術(shù),本身都是一種實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的工具手段。為此,工具手段的選擇必須受到既有價(jià)值體系和目標(biāo)的指引和約束。如果僅僅強(qiáng)調(diào)和重視數(shù)字治理的工具理性和效率至上,忽視基層治理本身的公共利益價(jià)值追求,那么治理活動(dòng)和運(yùn)行將脫離依靠人民群眾、為人民群眾服務(wù)的正確軌道,導(dǎo)致手段和目標(biāo)之間的錯(cuò)位乃至背離。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,并非所有的基層治理和任務(wù)場(chǎng)域都需要引入并使用數(shù)字治理技術(shù),如果脫離公共利益和人民需求的價(jià)值取向,將難以避免地出現(xiàn)數(shù)字治理工具應(yīng)用泛化而治理效能不足的數(shù)字形式主義困境。同時(shí),從數(shù)字治理運(yùn)行過(guò)程來(lái)看,政務(wù)APP、微信公眾號(hào)、微博、抖音等官方平臺(tái)可以依托算法和規(guī)范程序精準(zhǔn)、快速分析和處理公共事務(wù),但很難實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)本身的場(chǎng)景分析和價(jià)值判斷。為此,在基層數(shù)字治理當(dāng)中,如果技術(shù)治理工具理性與公共價(jià)值目標(biāo)之間出現(xiàn)錯(cuò)位,就可能出現(xiàn)數(shù)字留痕、數(shù)字工具使用泛化等形式主義問(wèn)題。基層數(shù)字治理應(yīng)當(dāng)以公共價(jià)值為指引,將價(jià)值理念融入數(shù)字治理全過(guò)程,使工具手段和目標(biāo)指向相統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)技術(shù)向善。

個(gè)別基層干部在數(shù)字治理中存在避責(zé)心理。個(gè)別地方在數(shù)字治理實(shí)踐中,一味追求任務(wù)指標(biāo)的達(dá)成,不考慮具體治理場(chǎng)域而層層加壓,可能會(huì)帶來(lái)基層干部行政行為的異化,為數(shù)字痕跡主義提供了行動(dòng)空間和可能。在數(shù)字政府建設(shè)背景下,一方面,基層政府需要填報(bào)表格數(shù)據(jù)來(lái)完成日常行政事務(wù);另一方面,基層政府往往面臨繁雜、多元、突發(fā)性的基層公共事務(wù)。個(gè)別基層干部在無(wú)法確保任務(wù)及時(shí)完成的情況下,采取辦事留痕等形式主義做法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)替代。

“數(shù)據(jù)孤島”和數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用和加持使得數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)深度介入公共治理領(lǐng)域和場(chǎng)景,搭建起扁平化、整體性政務(wù)運(yùn)作模式?;鶎诱?wù)服務(wù)信息化建設(shè)大多采取“以項(xiàng)目為依托,以部門(mén)為主體”的模式。這種模式容易導(dǎo)致部門(mén)之間數(shù)據(jù)相互割裂和不通,形成“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)叢林”。②基層政府各部門(mén)依據(jù)自身職能分工采集匯總數(shù)據(jù),在此過(guò)程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生同一數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)內(nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)差異,數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑有所區(qū)別)在不同部門(mén)重復(fù)采集上報(bào)的問(wèn)題。同時(shí),由于錄入標(biāo)準(zhǔn)、采集重點(diǎn)、錄入部門(mén)、錄入時(shí)間的不同,會(huì)形成數(shù)據(jù)編碼多樣、分散化分布的數(shù)據(jù)單元。而直接負(fù)責(zé)搜集、匯總并上報(bào)的基層干部也將面臨多頭重復(fù)和數(shù)據(jù)無(wú)效生產(chǎn)等形式主義困境。卸下“指尖”之負(fù),既要做好減法,也要善做加法,應(yīng)加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)同配合,打破數(shù)據(jù)壁壘,推動(dòng)政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。

系統(tǒng)防治基層數(shù)字形式主義的路徑

數(shù)字政府建設(shè)并不等同于政府對(duì)數(shù)字技術(shù)的簡(jiǎn)單運(yùn)用。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維,從理念、組織、制度層面系統(tǒng)發(fā)力,防治基層數(shù)字形式主義。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,促使數(shù)字技術(shù)手段與價(jià)值目標(biāo)相統(tǒng)一。無(wú)論是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)還是轉(zhuǎn)變政府職能,作為技術(shù)工具支撐的數(shù)字治理理應(yīng)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往和需求。數(shù)字治理不應(yīng)單一追求效率至上和工具理性,而要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。具體來(lái)說(shuō):一是強(qiáng)化數(shù)字治理的公共價(jià)值?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出,要始終把滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)數(shù)字治理在公共價(jià)值取向方面提出了明確要求,如更加注重?cái)?shù)字治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,追求公共利益最大化。③避免對(duì)數(shù)字技術(shù)工具的過(guò)度依賴(lài)和追求,防止削弱基層治理本身的公共價(jià)值取向。二是促使數(shù)字治理技術(shù)工具與基層治理場(chǎng)域相匹配。作為工具手段,數(shù)字技術(shù)的大規(guī)模推廣和應(yīng)用并非沒(méi)有條件限制。脫離具體工作場(chǎng)域和任務(wù)情景,數(shù)字技術(shù)工具不僅不會(huì)提高基層工作效率,反而會(huì)增加基層工作負(fù)擔(dān)。因此,數(shù)字技術(shù)工具的開(kāi)發(fā)利用不能泛化,應(yīng)當(dāng)與基層治理場(chǎng)域相匹配。

進(jìn)一步優(yōu)化考核機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制。制度治理并非以懲罰和約束作為單一的靜態(tài)目的,而是注重發(fā)揮制度可行性基礎(chǔ)上的引導(dǎo)和激勵(lì)功能。④破除基層數(shù)字形式主義,應(yīng)統(tǒng)籌考量績(jī)效考核與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,營(yíng)造基層干部敢于擔(dān)當(dāng)作為的生態(tài)環(huán)境。具體來(lái)說(shuō):一是績(jī)效考核過(guò)程和結(jié)果相結(jié)合。績(jī)效考核在于通過(guò)全面、客觀的數(shù)據(jù)資料衡量和反饋工作開(kāi)展情況,為后續(xù)獎(jiǎng)懲和改進(jìn)工作提供依據(jù)。個(gè)別地方數(shù)字形式主義的產(chǎn)生與不科學(xué)、不合理的績(jī)效考核方式密切相關(guān)。為此,一方面,要建立“預(yù)防—評(píng)價(jià)—監(jiān)督”全過(guò)程考核機(jī)制,把數(shù)字治理行為納入制度規(guī)范,推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)行為規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和公開(kāi)化;另一方面,為避免虛假無(wú)效的數(shù)字形式主義行為,應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型的業(yè)務(wù)制定個(gè)性化評(píng)價(jià)方案,并將服務(wù)滿(mǎn)意度納入考核體系,使基層治理“秩序”和“活力”協(xié)調(diào)發(fā)展。二是優(yōu)化容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。一方面,把是否取得實(shí)際成效作為基層干部的重要考核標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)干部主動(dòng)創(chuàng)新工作方法時(shí),應(yīng)給予鼓勵(lì);另一方面,應(yīng)建立健全容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn),避免濫用數(shù)字技術(shù)。

打破數(shù)據(jù)壁壘,協(xié)同提升政務(wù)服務(wù)效能。統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動(dòng),創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式,全面提升基層治理效能。首先,加強(qiáng)對(duì)數(shù)字治理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理,保護(hù)數(shù)據(jù)安全。將政務(wù)應(yīng)用程序、政務(wù)公眾賬號(hào)和工作群組進(jìn)行規(guī)范化管理,以實(shí)際工作需要為主,不應(yīng)強(qiáng)制基層干部參與脫離實(shí)際工作內(nèi)容的線(xiàn)上活動(dòng),如打卡接龍、轉(zhuǎn)發(fā)、點(diǎn)贊等。其次,以推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)為抓手,充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新變革優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)深度融合,全面提升公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平。最后,全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平,統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合,提升跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平。

(作者單位:河南大學(xué))

【注釋】

①王錫鋅:《數(shù)治與法治:數(shù)字行政的法治約束》,《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》,2022年第6期。

②唐玉青:《從碎片化到整體性:基層政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的治理》,《行政論壇》,2022年第1期。

③孫海軍、張長(zhǎng)立:《技術(shù)適配治理:政府治理數(shù)字化的限度與人的主體性回歸》,《江淮論壇》,2023年第3期。

④孫會(huì)巖、王玉瑩:《制度邏輯:基層社會(huì)治理中數(shù)字形式主義問(wèn)題的反思與超越》,《電子政務(wù)》,2023年第2期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢(mèng)雅

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