【摘要】氣候變化是少有的美國、中國和歐盟三大經濟體近年來都關切的議題，也是中美兩國溝通交流、打破政治和外交僵局的一個重要渠道，肩負著政治和氣候雙重使命。不過，隨著支持積極應對氣候變化力量和經濟情況發(fā)生變化，世界三大經濟體建立的信任、達成的共識能否維繼將面臨考驗。氣候變化國際談判歷史反復證明，合作與妥協(xié)是唯一通向共識之道。中美歐有效合作為推動全球氣候議程發(fā)揮了重要作用。在全球致力談判新一輪國家自主貢獻承諾時，應通過激勵機制鼓勵更多參與和行動。展望未來，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領導作用，與中國一道，敦促并攜手美國，積極回應發(fā)展中國家的合理關切，維繼信任、加強合作、凝聚共識，繼續(xù)推動全球強化減排承諾，開展有意義的氣候行動，確保實現(xiàn)全球氣候目標。
【關鍵詞】碳達峰碳中和 國家自主貢獻 全球盤點 巴黎協(xié)定 碳邊境調節(jié)機制
【中圖分類號】D815/X51 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.08.004
【作者簡介】張中祥，天津大學馬寅初經濟學院創(chuàng)院院長、卓越教授、博導，國家能源、環(huán)境和產業(yè)經濟研究院院長，亞太政策研究會會士。研究方向為能源經濟學、氣候變化經濟學、產業(yè)經濟學、國際貿易與環(huán)境。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。
引言
《巴黎協(xié)定》建立了全球氣候治理歷史上第一個以國家自主貢獻、透明度、全球盤點和遵約四項機制為整體、普遍適用的全球性治理體系，要求所有締約方提出國家自主貢獻，在尊重各國自主決定貢獻的前提下，以透明度機制確保各國信息分享，以遵約機制促進各國個體履約，以實現(xiàn)將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2攝氏度以內，并努力限制在1.5攝氏度以內的目標。2021年8月聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化2021：自然科學基礎》報告指出，目前全球地表平均溫度較工業(yè)化前高約1攝氏度，從未來20年的平均溫度變化預估來看，全球溫升預計將達到或超過1.5攝氏度。這個結論向全球展現(xiàn)了應對氣候變化的緊迫性，提醒各國要采取積極務實的措施來應對氣候變化的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實世界溫升比這個預測還快。根據(jù)2023年11月世界氣象組織發(fā)布的《2023全球氣候狀況報告》，2023年是有記錄以來人類歷史上最熱的一年，平均氣溫較工業(yè)化前的基線高出約1.4攝氏度。
然而，按照目前各個國家自主貢獻承諾，很難如期實現(xiàn)上述溫控目標?！栋屠鑵f(xié)定》第14條設計的全球盤點機制規(guī)定在2023年進行第一次全球盤點，并且此后“每五年舉行一次”。全球盤點旨在評估到目前為止全球所有氣候行動的整體效果，為提出下一輪國家自主貢獻提供基礎。根據(jù)2018年卡托維茲聯(lián)合國氣候變化大會達成的全球盤點實施細則，全球盤點包括信息收集、技術評估和成果審議三個階段。2021年在英國格拉斯哥舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十六次締約方大會（COP26）開啟首次全球盤點，從開始的數(shù)據(jù)收集，到2023年9月8日聯(lián)合國氣候變化公約秘書處發(fā)布首次全球盤點報告，對全球減緩氣候變化取得進展進行了評估。第一份全球盤點結果報告指出，雖然自巴黎峰會以來全球在應對氣候變化方面取得了不小進展，但全球溫室氣體排放仍在增加，實現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內目標的時間窗口在“迅速關閉”。到本世紀末，全球氣溫預計升溫幅度為2.4～2.6攝氏度，遠無法達到“控溫在2攝氏度、并努力控溫在1.5攝氏度之內”的全球目標。2023年11月20日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布《2023年排放差距報告》，也明確指出除非各國加大氣候行動力度，比現(xiàn)有承諾更進一步，否則全球氣溫將比工業(yè)化前水平上升2.5～2.9攝氏度。因此，為了保持溫升1.5攝氏度目標可及，全球盤點報告提出，我們必須采取具有“雄心和緊迫感”的行動，到2030年，使全球溫室氣體排放量與2019年水平相比減少43%，到2035年則需要減少60%，以實現(xiàn)到2050年全球二氧化碳凈零排放（UNFCCC, 2023）。
氣候變化是當前世界面臨的巨大挑戰(zhàn)，世界經濟論壇發(fā)布的《2024年全球風險報告》將“極端天氣”列為未來十年面臨的最嚴重風險，并警告稱，各國在緊迫的全球問題上合作不足。此外，據(jù)世界經濟論壇發(fā)布的《全球合作晴雨表》顯示，2020年到2022年，全球合作指數(shù)開始下滑，2024年的全球合作情況更不容樂觀，烏克蘭危機未知何時結束，巴以沖突未必可以在短期內得到改善。反對《巴黎協(xié)定》并在任內命令美國撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，歐盟經濟復蘇緩慢，烏克蘭危機導致歐盟能源成本高企，歐盟企業(yè)抱怨減排成本過高，歐盟的政治版圖在2024年具有非常大的不確定性。歐洲議會將在2024年6月6～9日舉行大選，力推歐洲綠色新政的歐盟委員會的現(xiàn)任領導層將全部任期屆滿，不少歐盟成員國也已經陸續(xù)進入大選期，強調歐洲制造業(yè)競爭力、對企業(yè)發(fā)展更友好的政黨的聲音在增強，在影響議會中支持積極應對氣候變化力量的平衡，這些都會影響歐盟執(zhí)行雄心勃勃的氣候變化和新能源目標。
上述種種跡象顯示，歐美應對氣候變化的行動有可能減緩，甚至倒退。當前中國經濟運行面臨來自國際國內新的挑戰(zhàn)，企業(yè)經營和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴苛的碳達峰碳中和目標將給企業(yè)增加額外成本。在這樣的大環(huán)境下，世界各國，尤其是美國、歐盟和中國三大經濟體，具有經濟和技術實力，同時又是世界主要溫室氣體排放源（三者碳排放量占世界總排放量的份額超過50%），如何開展有意義的氣候行動，在應對氣候變化、推動綠色低碳領域維繼并加強信任、凝聚共識，對應對實現(xiàn)“控制升溫1.5攝氏度的窗口正迅速關閉”的困境，推動全球強化降碳承諾，確保實現(xiàn)全球氣候目標有著義不容辭的責任。
美國在應對氣候變化中發(fā)揮關鍵作用
2006年以前，美國一直是世界上最大的溫室氣體排放國，至今歷史累積的溫室氣體排放量仍為世界第一。氣候變化是歷史積累的溫室氣體排放所致。雖然氣候變化國際談判確定各國減排承諾的第一份國際協(xié)議，即1997年達成的《京都議定書》，沒有采納以中國為代表的發(fā)展中國家提出的按歷史累積的排放指標確定各國減排責任的建議，但這不排除美國在全球氣候變化上有不可推卸的首要責任。再加上，美國是世界第一經濟大國，也是最發(fā)達的國家，具有最先進的技術和充足的資源可用于應對氣候變化。
2014年，美國承諾于2025年實現(xiàn)在2005年基礎上減排26%～28%的全經濟范圍減排目標并將努力減排28%，有力推動了《巴黎協(xié)定》的達成。然而，美國在氣候變化行動和國際協(xié)議承諾上，態(tài)度和立場反復無常。2016年11月美國大選后，一直反對《巴黎協(xié)定》的特朗普勝出，入主白宮后立即宣布美國退出《巴黎協(xié)定》。氣候變化是拜登執(zhí)政以來外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美國總統(tǒng)首日簽署了美國重返《巴黎協(xié)定》的總統(tǒng)行政令，推翻了特朗普在任時訂立的一些對環(huán)境不友好的行政令，提出2035年實現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標。2021年4月，拜登組織召開全球領導人氣候變化峰會，宣布美國將按2005年的水平，在2030年前實現(xiàn)碳排放降低50%～52%的目標，并將努力在2050年實現(xiàn)碳中和的氣候變化目標。美國2030年的新目標可謂是美國歷史上最雄心勃勃的氣候減排承諾，延展并強化了之前2025年減排26%～28%的目標。同時，拜登于2023年4月12日公布了美國聯(lián)邦環(huán)保署嚴限車輛排放的法規(guī)，以確保到2032年美國出售的新車中三分之二是電動汽車，這超過了拜登總統(tǒng)之前提出的到2030年美國出售的新車中一半是電動汽車的目標。
為了推進這些目標的落實，2022年8月，美國國會通過了《通貨膨脹削減法案》，提出未來十年提供高達3690億美元的補貼，用于能源安全和氣候變化領域的投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產和刺激綠色消費，支持和保護本土制造業(yè)。而且，為了鼓勵國內生產電動汽車，美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術／行業(yè)，出臺補貼和相關支持政策?！锻ㄘ浥蛎浵鳒p法案》取消了電動汽車車企20萬輛銷量的上限，銷量早已超過銷量限制的車企可以重新獲取10年稅收抵免。而且，該法案要求電動汽車電池部件和電動汽車需要的關鍵礦物原料必須來自于美國本土或者北美，或者與美國有自由貿易協(xié)議（FTA）的國家，并且要不斷提高來自這些國家的采購比例才能獲得補貼。比如，要享受電動汽車電池部件100%的3750美元的補貼，則2023年4月18日起在北美生產或組裝的電池部件的價值要不小于50%，2029年1月1日以后，這一比例將提高至100%；要享受電動汽車需要的關鍵礦物原料100%的3750美元的補貼，則2023年4月18日起礦物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是來自于美國或者與美國有自由貿易協(xié)議的國家。
然而，美國特殊的政治制度決定了繞開國會立法、通過總統(tǒng)行政令快速推動氣候變化議程存在一些弊端，其不僅可能隨著總統(tǒng)更替而改變，還可能遭到立法機構的否決。
共和黨主導的美國西弗吉尼亞州等十幾個州與煤炭企業(yè)共同起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護署（EPA），要求最高法院裁決美國國會是否授予EPA只要考慮了成本、非大氣影響和能源要求，就可以毫無限制地制定重大規(guī)則，包括重塑全美的電網和單方面對任何經濟部門進行脫碳的憲法權力。簡單地說，就是原告認為EPA如果要廣泛監(jiān)管全美電廠的溫室氣體排放，應該得到國會明確授權，否則便逾越了EPA的法定權限。
美國最高法院2022年6月30日以6比3的投票結果作出對“西弗吉尼亞州訴環(huán)保署”（West Virginia v. EPA）案的判決，指出美國國會沒有授予EPA廣泛監(jiān)管電廠溫室氣體排放的權力（U.S. Supreme Court, 2022）。最高法院判定EPA逾越美國《清潔空氣法案》授權的裁決對拜登任期內推進氣候變化議程極為不利，將極大削弱其任期內推動氣候變化進程的權力，影響拜登政府提出的2035年美國實現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標。
這是美國近十年來氣候變化方面最重要的案件裁決。這個裁決說明，繞開國會立法，通過總統(tǒng)行政令是可以快速推出一些政策，推動聯(lián)邦政府相關行政部門快速實施，但美國各州可能不認可、不買賬，州檢察長可能聯(lián)合起來向聯(lián)邦巡回法院甚至最高法院起訴美國聯(lián)邦行政部門，就像這次起訴美國EPA越權一樣。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反對《巴黎協(xié)定》并在任內命令美國撤出該協(xié)定的特朗普在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，那拜登推行的這些節(jié)能降碳政策則不可能延續(xù)。而且通過總統(tǒng)行政命令推行的政策并沒有得到美國兩黨的廣泛支持，即使推行，實施的效果也會大打折扣。相比之下，通過國會立法推動節(jié)能降碳，比較費周折、耗時間，而一旦通過的話，可以一勞永逸，避免各州拒不執(zhí)行甚至起訴等情況的發(fā)生。
這個裁決再次說明，美國氣候變化的承諾和政策只有美國國會立法通過后才更有法律約束力、更持久，美國在氣候變化領域的承諾和政策才會更有信譽。反之，美國在國際舞臺上督促或施壓別的經濟體承擔更多的氣候變化方面的責任就會缺乏信譽。雖然美國總統(tǒng)氣候問題特使克里與世界主要經濟體一直在就進一步加強主要經濟體的氣候變化承諾交流與溝通，且他在當年擔任美國國務卿時被廣泛認為對達成《巴黎協(xié)定》作出了積極貢獻，但特使本人的信譽根本不能與美國的國家信譽相提并論。
另外，美國把國家安全擴大化，采取的政治立場也束縛了美國更快、以更低成本實現(xiàn)節(jié)能減排的技術與手段。在迪拜舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）上，美國與其他21個國家聯(lián)名發(fā)起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年將全球核能容量較2020年增加兩倍，以實現(xiàn)2050年凈零排放的目標。美國總統(tǒng)氣候問題特使克里表示：“如果沒有核電，你就無法實現(xiàn)到2050年溫室氣體凈零排放的目標。這與政治或意識形態(tài)無關，這純粹是科學問題：數(shù)學和物理。”
克里“這與政治與意識形態(tài)無關”的表述聽起來非常耳熟。在與中國商討氣候變化合作時，克里三番五次地指出，中美應該攜手應對氣候變化，這與政治或意識形態(tài)無關，因為中美是世界上兩個最大的溫室氣體排放國，這種合作是非常必要的，只有中美兩國在氣候變化領域進行合作，氣候變化問題才有可能解決。如果美國政府真如特使所言認同核電、應對氣候變化都與政治與意識形態(tài)無關，那么上述電動汽車、新能源又與政治與意識形態(tài)能有什么關系呢？《通貨膨脹削減法案》明確規(guī)定電動汽車享受稅收抵免的前提是電池中不包括任何由“令人關注的外國實體”所開采、加工或循環(huán)的關鍵礦物；或者由其制造與組裝的電池部件。把中國歸為“令人關注的外國實體”，對制造商建議的零售價不能超過80000美元的SUV、面包車和皮卡和重量14000磅以下不能超過55000美元的電動轎車來說，中國車企拿不到7500美元的全額補貼，競爭力會大受影響。說到底，美國還是缺乏統(tǒng)一標準的選擇性立場。只有對美國有益、符合美國立場、需要其他國家合作的，美方才強調“這與政治與意識形態(tài)無關”。這也成為美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術／行業(yè)并提出“小院高墻”制度以后，中國電動汽車在向美國等經濟體出口和投資建廠不斷面臨困境的重要原因之一。
客觀來講，近年來包括歐美在內的世界主要經濟體都在強調降低對外國戰(zhàn)略性原材料和戰(zhàn)略性技術的依賴、提高本土產能和進口多樣化。不過歐盟在做法上與美國還是有一些區(qū)別。在歐盟理事會2024年3月18日通過的《關鍵原材料法案》中，歐盟提出在任何加工階段對任何一種戰(zhàn)略性原材料的年消耗量中，來自單一第三國的資源比例不超過65%。歐盟成員國對電動汽車的補貼（大約6000歐元）規(guī)則也沒有“當?shù)睾?rdquo;要求，不存在歧視外國生產商的情形。與美國采取不符合世貿組織相關規(guī)則、招致新興經濟體廣泛批評的完全貿易保護主義的政策相比，歐盟的做法雖然仍存在保護主義的嫌疑，但被接受的程度稍高。國際社會可以以此開展對話與協(xié)調，制定出能被廣泛接受的政策或指南，從而避免單方面采取限制措施阻礙實現(xiàn)全球共同目標可能帶來的沖突。
歐盟在應對氣候變化中需要繼續(xù)發(fā)揮領導作用
客觀上講，全球對氣候變化不斷深化的認識、全球應對氣候變化承諾和行動不斷加強，與歐盟一路扮演的領導角色是分不開的。而扮演領導角色并有公信力，必然要承擔更大的責任、承諾更嚴格的減排，并兌現(xiàn)承諾。
2019年12月歐盟委員會公布的歐洲綠色新政，確定了到2030年歐盟溫室氣體凈排放量在1990年水平的基礎上至少減少55%的中期目標，以及到2050年實現(xiàn)碳中和的終極目標。2021年6月《歐洲氣候法》通過，以具有法律約束力的形式正式確立上述減排目標。隨后歐盟委員會于2021年7月公布了一攬子“適應55”（Fit for 55）應對氣候變化的立法提案，旨在為2030年實現(xiàn)中期減排55%提供一系列實施方案和法律保障。歐盟委員會2024年2月6日公布了新的氣候目標，建議到2040年將歐盟溫室氣體凈排放量在1990年水平的基礎上減少90%，這一目標與歐洲氣候變化科學顧問委員會2023年6月15日發(fā)布報告建議歐盟到2040年將溫室氣體排放減少到1990年的90%～95%是一致的，這將推動歐盟到2050年實現(xiàn)碳中和。聲明指出，2040年氣候目標的立法提案將在2024年6月份歐洲議會選舉后由新一屆歐盟委員會負責提交。提案一旦通過，歐盟將著手制定2030年后的氣候政策框架。
歐盟委員會主席馮德萊恩稱歐盟氣候雄心的最具標志性的歐洲綠色新政為“歐洲的登月時刻”（Europe's man on the moon moment），歐盟的碳中和目標使歐盟向到2050年成為第一個氣候中和的大陸和提升全球氣候雄心的目標邁出了一大步。
歐盟碳排放交易體系（EU ETS）是歐盟氣候政策的中心組成部分，是推動歐盟經濟社會綠色化、低碳化發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。該體系于2005年啟動，旨在通過碳市場機制以最低成本實現(xiàn)碳減排目標。該體系覆蓋歐盟境內的能源供應和工業(yè)部門，涵蓋約11000多家企業(yè)，大約占歐盟總體碳排放的45%。中國當年開發(fā)風電成本高，而得益于向歐盟出售核證的碳減排量（CER）大大提高了風電項目的收益，收益貢獻率高的可達20%，成為企業(yè)清潔能源投資收益不可忽略的來源，促進了中國風電項目的大開發(fā)和風電大發(fā)展（Zhang, 2006）。歐盟ETS為全球經濟體建立和運營ETS提供了重要的參考。從全球范圍看，截至2023年1月，全球實際運行的碳市場數(shù)量從2014年的13個增加到28個，碳市場體系覆蓋的全球溫室氣體排放總量從不到40億噸增加到目前的90億噸，覆蓋的比例也從8%躍升到17%（ICAP, 2023）。相應地，全球碳市場不斷發(fā)展與擴大，2023年全球碳市場交易總額達8810億歐元。歐盟碳排放交易體系仍然是全球最大的碳市場，雖然其年度交易額占全球碳市場較2021年的90%有所下降，但2023年仍占全球碳市場總價值的87%左右（Zhang, 2022; LSEG, 2024）。
歐盟也是全球最大的氣候融資公共資金提供方。自2013年以來，歐盟及其成員國（英國脫鉤之后不再計入）資助發(fā)展中國家減少溫室氣體排放和適應氣候變化影響的資金幾乎增加了兩倍，從2013年的96億歐元增加到2022年的285億歐元（見圖1）。
雖然歐盟率先承諾雄心勃勃的氣候目標，也率先建立全球碳市場并推動歐盟以最低成本實現(xiàn)降低排放，然而，即便對于歐盟而言，氣候轉型也并非易事。當前歐盟兌現(xiàn)碳中和承諾變得越來越困難，因為這要求歐盟率先把溫室氣體排放減到零，這對技術突破及突破速度均有很高的要求，然而技術突破及突破速度能否趕上承諾時間需求尚存疑問。與此同時，美國氣候變化政策反復不定，還面臨倒退的可能，這進一步增加了技術突破和降低新技術成本的困難。在此過程中，歐盟認為自身面臨來自高額補貼的外國參與者的競爭，受到美國《通貨膨脹削減法案》的巨額補貼的沖擊，同時其指責全球市場充斥的中國電動汽車的價格被巨額的國家補貼人為壓低，這對歐盟電動汽車制造商不公平。對此，歐盟委員會主席馮德萊恩于2023年9月宣布對來自中國的電動汽車展開反補貼調查。近年來，歐盟經濟復蘇緩慢，烏克蘭危機又進一步推高了能源價格和通貨膨脹，企業(yè)和大眾要承擔更高的用能成本，甚至不得不減少對能源的正常使用。歐盟企業(yè)抱怨脫碳和綠色轉型對社會、經濟造成負面影響，認為歐盟氣候立法讓歐洲工業(yè)承受了不必要的負擔，讓歐盟經濟“跛腳”。荷蘭、德國、法國等國的農民更是掀起一波從農村包圍城市、針對歐盟沒有充分考慮向“凈零排放”的公正過渡而強行推動“凈零排放”的不滿與憤怒，抗議活動蔓延到布魯塞爾、柏林和巴黎街頭。歐盟氣候變化目標面臨前所未有的挑戰(zhàn)，根據(jù)形勢、技術發(fā)展和客觀現(xiàn)實的變化，歐盟相關部門和企業(yè)對氣候變化上的表述及政策作出相應調整。一些媒體報道中出現(xiàn)了德國將取消2035年碳中和目標、以強調增強歐盟制造競爭力取代“氣候轉型”的低碳施政路線的大轉向等消息，把歐盟老牌車企調整電動汽車銷售目標解讀為歐盟放棄電動汽車。在此大背景下，討論碳達峰碳中和也被解讀為“還在天真地相信歐盟提倡的碳中和”。
客觀上講，在嚴峻的經濟形勢下政府和公眾或許更傾向于聽到稀釋落實碳達峰碳中和政策的聲音。烏克蘭危機堅定了歐盟擺脫對俄羅斯能源依賴的決心，再加上2050年實現(xiàn)碳中和的承諾，堅定了歐盟加快發(fā)展新能源的計劃。
這里需要說明的是，德國碳中和目標的時間并非2035年，因此也就不存在取消2035年碳中和目標這回事。烏克蘭危機爆發(fā)初期，即使在德國因進口俄羅斯天然氣大幅縮減而被迫尋求短期解決辦法時（比如德國向卡塔爾等國尋求解決辦法），其仍在考慮中長期目標對能源結構的約束，并沒有顯示出在低碳能源轉型方面倒退的跡象。烏克蘭危機爆發(fā)后，歐盟宣布對俄羅斯實行制裁，德國的天然氣供應面臨非常大的壓力。德國短期增加煤炭和煤電供應，一方面是彌補進口俄羅斯天然氣大幅減少造成的能源短缺，另一方面也有省下一部分天然氣供民眾冬天供暖使用的考量，但從中長期看，其只會進一步提高新能源的目標。2023年10月9日，歐盟理事會通過《可再生能源指令修正案》，要求歐盟在2030年前將可再生能源在最終能源消費總量中所占的份額從32%提高至45%，加快新能源的使用。
部分歐美老牌車企近期調整電動汽車銷售目標，并非意在放棄電動汽車。以奔馳為例，奔馳宣布放棄2030年100%銷售純電動汽車，將其調整為2030年實現(xiàn)電動汽車銷售占比50%。新目標相比之前的目標降低了一半，但考慮到2023年奔馳的電動汽車銷量只占所售車輛的大約11%，即使把混合動力汽車也納入計算，這一比例也才提升到了19%，到2030年電動汽車銷量占比50%并不是一個保守的目標，只能說以前的目標過于激進。近年來，雖然許多車企都在積極擁抱電動汽車轉型，均發(fā)布了較為積極的電動化轉型計劃，但實現(xiàn)盈利的車企只有特斯拉、比亞迪、理想三家。相比于仍然能夠為其帶來規(guī)模和利潤的傳統(tǒng)燃油車，跨國車企電動汽車業(yè)務所能帶來的貢獻并沒有想象中高。
考慮到歐美跨國車企燃油車仍能實現(xiàn)可觀的利潤，維持燃油車業(yè)務更有性價比。當前距離歐盟要求的2035年歐盟市場內禁售燃油車還有一段時間，目前電動汽車與同級別的燃油車相比，在售價、競爭力方面并不突出，加之歐盟充電基礎設施建設仍較為緩慢，消費者也需要更長時間適應，歐盟還沒有做好全面轉向電動車的準備。因此，歐盟車企適當放緩電動汽車的開發(fā)和投入節(jié)奏，放棄了之前不切實際的目標，但車企的研發(fā)投入仍將繼續(xù)向電動化、智能化方向傾斜。從這一方面看，其與中國（石油消費70%以上依賴進口，國內燃油車發(fā)動機、變速箱、底盤三大件技術相比歐洲、日本跨國車企還存在差距）迫切需要發(fā)展電動汽車以擺脫對石油資源的依賴同時推動環(huán)境改善的情況是不同的。
不過，民眾的擔憂說明氣候轉型不能舍棄能源和經濟發(fā)展的轉型，歐盟在制定和落實雄心勃勃的氣候目標的同時，應確保經濟上可行、成本可控，實現(xiàn)有序過渡，保護歐盟產業(yè)和企業(yè)免受不公平競爭。
首先，歐盟推出了一系列增強本土清潔技術制造能力和競爭力、加快向未來清潔經濟的過渡的計劃。2020年5月歐盟推出了規(guī)模達7500億歐元的“歐盟新生代”（Next Generation EU）復蘇計劃，旨在建設一個更綠色、更包容、數(shù)字化、可持續(xù)發(fā)展的歐洲，其中至少30%的資金用于應對氣候變化。2022年5月歐盟通過“REPowerEU”的能源計劃，將在“適應55”一攬子計劃基礎上，從現(xiàn)在到2027年額外投資2100億歐元，從節(jié)能、能源供應多樣化、加速推廣可再生能源三方面減少終端部門化石燃料消費，快速推動歐洲清潔能源轉型，構建更具彈性的能源系統(tǒng)，盡快擺脫對俄羅斯化石燃料的依賴。2023年3月，歐委會發(fā)布了《凈零工業(yè)法案》和《關鍵原材料法案》，兩部法案都將歐洲本土制造能力作為核心，以增強清潔技術工業(yè)的歐洲制造能力和原材料供應鏈韌性。2022年8月美國發(fā)布的《通貨膨脹削減法案》，引發(fā)了歐盟對歐洲綠色產業(yè)外遷的擔憂，《凈零工業(yè)法案》旨在建立創(chuàng)新和擴大凈零技術制造能力的措施框架，提高凈零技術產業(yè)基礎競爭力，主要考慮對標美國的《通貨膨脹削減法案》，防止本土清潔制造業(yè)流失；而《關鍵原材料法案》旨在確保歐盟獲得安全、多樣化、可負擔和可持續(xù)的關鍵原材料供應?！秲袅愎I(yè)法案》提出，到2030年歐盟戰(zhàn)略性凈零技術制造能力須至少滿足歐盟40%的年度預期需求，支持光伏和光熱、陸上和海上可再生能源、電池和儲能技術、熱泵和地熱能、電解槽和燃料電池、沼氣／生物甲烷技術、碳捕集與封存技術（CCS）、電網技術等八項戰(zhàn)略性凈零技術的終端產品、組件及核心上游部件制造。到2030年，風能、光伏、熱泵、電池、電解槽目標產能分別至少達到36GW／年、24GW／年、31GW／年、549GWh／年、22GW／年，分別是現(xiàn)有產能的2.7倍、24倍、2.2倍、7.3倍、9.6倍，2030年CCS技術產能目標5000萬噸／年。為達到上述6項技術的產能，歐盟預計總投資需求約為923.5億歐元（見表1）。
歐盟在通過推進EU ETS以最低成本實現(xiàn)歐盟雄心勃勃的氣候目標的同時，實施碳邊境調節(jié)機制（CBAM）法案進一步保護歐盟企業(yè)免受不公平競爭。從2023年10月開始實施的CBAM法案，旨在保護歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國家的氣候雄心。首批納入歐盟CBAM的行業(yè)包括電力、鋼鐵、水泥、化肥和鋁，并擴展到氫氣在特定條件下的間接排放。在2023年10月1日至2025年的過渡期內，歐盟進口商僅需履行報告義務，每年提交進口產品碳排放數(shù)據(jù)，不需要購買歐盟碳排放體系的配額，來履行清繳義務。從2026年起，CBAM將進入實質性實施階段，與歐盟有貿易往來的國家若沒有達到與歐盟減排相當?shù)囊?，歐盟將對這些國家的進口商品征收碳關稅。歐盟進口商必須為產品購買CBAM憑證，該憑證價格將與歐盟碳市場前一周的均價掛鉤。與此同時，歐盟ETS獲得的免費排放配額，從2026年開始減少，到2034年完全取消，這個完全取消時間早于歐委會提出的2035年，晚于之前歐洲議會提出的2032年。
不過，既然CBAM機制是作為解決歐盟碳排放交易體系中碳泄漏風險的替代措施，歐盟就不能在對歐盟外的企業(yè)征收碳關稅的同時對歐盟內同業(yè)競爭企業(yè)提供免費碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護。僅CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與世貿組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業(yè)部門的免費配額直至2034年完全取消免費配額，只是降低“歧視程度”，但并沒有根本解決WTO“同類產品”差別待遇的問題。
歐盟也在重新審視和調整不切實際、過于激進的政策，其在核能政策方面的調整具有代表性。核電是能夠在實現(xiàn)大規(guī)模減碳的同時具有經濟競爭力的能源供應方式，但核電是否歸類為綠色能源備受爭議（2024年兩會期間，多位全國政協(xié)委員向大會提交了《關于將核電納入我國綠色電力體系的提案》，推動核能全面納入中國綠色低碳政策體系），這關系到其在能源低碳化轉型中的作用。近年來，歐洲環(huán)保思潮興起，一些激進環(huán)保組織聲稱用核能減碳是一種“洗綠”，特別是2011年日本福島核事故后，反對發(fā)展核電的聲音在歐洲逐漸占據(jù)主流，在很長一段時間內一些國家對于新建核電站施加了各種限制，法國、德國等歐盟國家提出了提前關閉現(xiàn)有核電站、不再新建核電站的計劃。比如，德國決定在2022年之前關閉所有核電站；2015年，法國國民議會投票決定，到2025年把核電占法國電力供應比從75%下降至50%。受這類激進政策逐漸加碼的影響，法國核電發(fā)電總量大跌，2022年法國從歐洲重要的電力出口國變成了電力進口國。對于物價普漲，法國民眾普遍將其歸因于電力短缺、電價大漲，政府對核電的態(tài)度因此出現(xiàn)逆轉，回歸了支持核電的傳統(tǒng)。在迪拜舉行的COP28大會上達成的《三倍核能宣言》提出，共同努力推進到2050年將全球核能容量增加至2020年的兩倍，達到目前裝機容量三倍的目標。如同比利時、荷蘭、芬蘭等歐盟11國向核電發(fā)放了歐盟來源擔保證書（Guarantees of Origins，簡稱GO證書），用于向終端消費者證明所用電力的綠色屬性，法國也在投資指南中將核電歸類為綠色能源。2024年1月，法國公布了一項旨在定義法國氣候行動目標和優(yōu)先事項的《能源主權法案》草案，對核能作出了詳細規(guī)劃，刪除了太陽能、風能等可再生能源承諾和發(fā)展目標，被解讀為法國不再將風電、光伏作為實現(xiàn)能源轉型的主力能源，回歸法國依賴核電的能源生產結構。法國對核電在能源轉型中的作用的理性回歸不僅對歐盟，而且對全球放棄政治正確但不合國情的應對氣候變化的激進政策都具有重要參考意義。
中國短期和中長期節(jié)能減排目標都具有挑戰(zhàn)性
中國在2020年9月第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確提出二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，即碳達峰碳中和目標。中國宣布力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰并不令人感到意外，雖然新承諾比此前承諾的2030年碳達峰需要付出更多的努力。不過，中國宣布2060年前實現(xiàn)碳中和目標是非預期的。中國作出碳中和承諾不是出于外部國際壓力，也不像有些國家的承諾取決于其他國家的承諾，完全是中國主動而為。這也就是為什么2020年中央經濟工作會議把“做好碳達峰、碳中和工作”作為2021年的八項重點任務之一，而不是作為具體內容列在某一任務之下。這說明黨和國家深刻認識到這一工作任務的重要性，迫切需要有關部門和機構突出工作重點，做宣傳、做推動，讓全社會盡快意識到中國作出這一承諾的嚴肅性和緊迫性（張中祥，2021）。
中國碳中和的承諾對全球溫控有不可忽視的影響。根據(jù)預測，中國如果兌現(xiàn)巴黎峰會后的新承諾，就可以把全球的溫度再降低0.3攝氏度（Chen et al, 2021），這將極大助力把全球溫升控制在2攝氏度以內的巴黎峰會氣候目標，對于全球溫控而言，沒有任何一個國家會帶來像中國這樣大的影響。同時，中國碳中和的承諾對中國本身的影響也不容小覷。在2015年6月中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的應對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》中，僅提出了到2030年的行動目標——二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰。在此之后，中國的碳排放其實有很多條路徑可走。但有了碳中和承諾，即意味著碳達峰后30年內要實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。發(fā)達國家基本上是承諾2050年實現(xiàn)碳中和。歐美承諾實現(xiàn)從碳達峰到碳中和之間有45年～60年時間。中國承諾實現(xiàn)從碳達峰到碳中和之間只有30年左右，這大大約束了中國2030年后的碳排放路徑，而且中國的絕對排放量是沒有任何國家可比的。因此，碳達峰后中國的年減排將遠超發(fā)達國家減排的速度和力度。
近年來，中國積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，切實迅速地把氣候承諾轉化為實施和行動，逐步建立起“1＋N”政策體系，發(fā)揮中央層面系統(tǒng)謀劃總體部署的統(tǒng)領作用，制定能源、工業(yè)、交通、新型基礎設施、建筑等重點行業(yè)和領域碳達峰的實施方案和保障體系，明確了相關各經濟部門的轉型方向和路徑，從而使各地區(qū)達到因地施策、有序達峰的目標。
碳達峰在全國的布局、目標的分解和政策實施層面應依據(jù)經濟基礎和碳排放情況進行差異化安排，充分體現(xiàn)區(qū)域差異，壓實地方主體責任，推進各地區(qū)有序達峰；同時，鼓勵經濟發(fā)達和有條件的地方率先達峰，為推進國家整體碳達峰承擔更多責任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達峰創(chuàng)造有利條件。
這意味著在保證2030年前碳達峰的前提下，中國具備不同發(fā)展條件的不同區(qū)域在碳達峰時間點上可以稍有差別，比如西部地區(qū)由于經濟起步比較晚，國家必須給他們多留出一定的碳空間，允許其晚一點達峰。這關系到從政策制定和實施層面如何處理經濟增長與碳中和碳達峰目標的關系，即實現(xiàn)碳達峰碳中和不能影響經濟社會發(fā)展全局基本點。將其放之全球氣候變化談判中各國承諾的角度看，這就如同在國際氣候變化談判中，各個國家發(fā)展的階段不同、水平不同，實施共同但有區(qū)別的責任，發(fā)達國家要承擔更多的減排責任，發(fā)展中國家承擔與自己發(fā)展水平相適應的責任，同時發(fā)達國家要給發(fā)展中國家提供資金技術方面的援助一樣。
實現(xiàn)碳中和碳達峰目標要求中國經濟和能源結構以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調整。近年來，中國扎實開展“碳達峰十大行動”，積極朝著這個方向和目標努力。據(jù)2024年2月國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，煤炭消費占能源消費比重進一步下降，2023年煤炭消費量占比下降到55.3%，2023年中國可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模歷史性超過火電，水電、風電和太陽能發(fā)電裝機占比提高到50.4%，超過火電裝機占比的47.6%，全年可再生能源新增裝機超過全球一半，提前實現(xiàn)了中國“十四五”規(guī)劃提出的可再生能源發(fā)電裝機比重到2025年底達到50%以上的目標。2023年新能源汽車產量944.3萬輛，新能源汽車銷量占全球比重超過60%；電動汽車、鋰電池、光伏產品“新三樣”出口增長近30%，不僅為中國也為世界節(jié)能減排低碳綠色轉型作出了積極貢獻。
實現(xiàn)碳達峰碳中和目標需要巨量投資，迫切需要加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展。2011年中國在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點，2021年7月16日，全國碳市場開市，首批納入電力行業(yè)2162家重點排放單位。總體來說，自全國碳市場運營以來，碳價并未出現(xiàn)大幅漲落，呈現(xiàn)出以大宗協(xié)議交易為主、履約驅動和市場流動性明顯不足的特點。截至2023年底，全國碳排放權交易市場累計成交量達到4.4億噸，成交額約249億元。至此，全國碳排放權交易市場已經順利完成了2019年～2020年和2021年、2022年兩個履約周期，按履約量計，兩個周期履約完成率超過99%，實現(xiàn)了預期的建設目標。
在確保平穩(wěn)規(guī)范運行的基礎上，中國應加快擴大碳市場的參與行業(yè)和主體范圍，優(yōu)先考慮那些碳排放量大、數(shù)據(jù)容易核查核實、碳配額也容易分配的行業(yè)。外部環(huán)境也是確定碳市場擴容優(yōu)先順序的考慮因素，從減少歐盟碳邊境調節(jié)機制影響的角度，可把歐盟碳邊境調節(jié)機制覆蓋的行業(yè)作為優(yōu)先考慮的部門。結合這三點，全國碳市場擴容應優(yōu)先納入電解鋁、鋼鐵和水泥行業(yè)，加上已納入全國碳市場的電力行業(yè)，這樣就將大約全國碳排放總量的75%納入了全國碳市場。同時，要力爭在“十五五”結束前使全國碳市場覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高能耗行業(yè)。與此同時，要逐步增加交易品種，逐步推出碳金融衍生品，探索引入個人和機構投資者入市進行交易，助力提升市場流動性，最大化地發(fā)揮碳價格的激勵作用，促進實現(xiàn)全社會綠色低碳轉型，實現(xiàn)高質量經濟發(fā)展，確保以最低的成本實現(xiàn)碳達峰碳中和目標。
不難看出，中國在落實氣候變化中長期目標減排行動上做了大量工作。但中國在兌現(xiàn)短期節(jié)能減排目標方面相對滯后。中國承諾在“十四五”期間單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。但根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2021年、2022年和2023年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，這三年全年全國萬元國內生產總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021年和2022年全國萬元國內生產總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國萬元國內生產總值二氧化碳排放與上年持平。這意味著三年總的單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，這與上述“十四五”規(guī)劃的單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放減少目標相去甚遠。前三年完成了五年規(guī)劃任務的約25%，下面兩年要完成約75%才能完成既定目標。
根據(jù)《2024年政府工作報告》，2024年的目標是單位國內生產總值能耗降低2.5%左右，意味著到2024年底，如果兌現(xiàn)了2024年的預期目標，因2020年至2024年中國能源強度僅下降5.69%左右，2025年則要完成五年任務的58%，幾乎是不可能的。這也意味著，自國家“十一五”規(guī)劃首次把單位GDP能耗強度作為約束性指標以來，繼“十一五”和“十三五”兩個五年規(guī)劃中提出的約束性節(jié)能目標沒有完成之后，中國可能第三次無法實現(xiàn)五年規(guī)劃節(jié)能目標。按照上述2024年國家的節(jié)能目標，再考慮增加幾個百分點的清潔能源滲透，要完成“十四五”規(guī)劃的單位國內生產總值二氧化碳排放減少目標同樣面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如此一來中國將可能首次無法完成五年規(guī)劃的碳強度目標。
偏離2025年節(jié)能和氣候目標與這幾年中國煤炭消費量和新建煤電項目的增速加快有關，盡管中國清潔能源投資已連續(xù)13年領跑世界。2024年3月1日，國際能源署（IEA）發(fā)布的《2023年碳排放報告》指出，2023年全球二氧化碳排放量達到了374億噸的新高，中國的二氧化碳排放量達到126億噸，占全球二氧化碳排放總量的35%。中國的二氧化碳排放量是美國的兩倍多，比美國、印度、歐盟和日本等四大經濟體加總的排放量還多。從人均排放量看，發(fā)達經濟體的人均碳排放量仍然相對較高，2023年比全球平均水平高出約70%。印度的人均排放量仍不到全球平均水平的一半，約為2噸。歐盟的人均排放量大幅下降，目前僅比全球平均水平高15%左右，比中國低40%左右。中國的人均排放量在2020年已超過發(fā)達經濟體，目前比發(fā)達經濟體高出15%；2023年中國的人均排放量首次超過日本，盡管仍比美國低三分之一（IEA, 2024）（見圖2）。
2021年8月聯(lián)合國IPCC第6次評估報告新的結果發(fā)布后，應對全球氣候變化的緊迫性比巴黎峰會時進一步增強。事實上，自2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實施細則達成后，西方發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家一直強調全球各國減排承諾目標力度不足，要求目前排放量大的國家進一步提高減排目標。根據(jù)全球盤點，現(xiàn)在又開啟了新一輪國家自主貢獻目標承諾。在這樣的背景下，無論是排放絕對量和增長速度，還是人均排放量，中國在新一輪氣候談判中都會面臨較大壓力——中國作出的承諾、采取的行動和落實情況都會成為關注重點。
中美氣候合作肩負政治和氣候雙重使命
中美氣候合作肩負著政治和氣候雙重使命，有利于增進政治互信，推動全球氣候治理目標的實現(xiàn)。同時，中國的全球氣候合作需要立足國家發(fā)展的現(xiàn)實與需要，實現(xiàn)發(fā)展與減排責任相統(tǒng)一。
當前美國并沒有改善中美關系的基礎，民主黨、共和黨在對中國采取強硬措施方面，具有非常強的一致性，再加上距離2024美國總統(tǒng)大選僅有不到一年時間，所以無論是拜登總統(tǒng)，還是美國其他政治人物，都會謹慎表現(xiàn)親中傾向。但同時，保持中美領導人會晤、開展中美高層級對話至少有助于不讓中美關系向更壞方向發(fā)展。這些年，美國持續(xù)在高科技領域對中國施壓，牽頭形成以歐盟、日本、韓國等為主要盟友的制約中國高科技發(fā)展的聯(lián)盟，使得中國在信息化、智能化、數(shù)字化快速發(fā)展的大環(huán)境下面臨的壓力陡增。同時，美國及其盟友把一些涉及民生的產業(yè)不斷從中國向東南亞國家、北美轉移，全方位減少對中國的依賴。
也正是基于這樣的背景，中美兩國都需要找到一個對話交流的口子或通道，而氣候變化問題正好是兩國發(fā)展中的共同關切。拜登政府高度重視全球氣候問題，把氣候變化作為執(zhí)政以來外交工作的重心。中國也在積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，如此氣候問題就成為兩國溝通交流的一個通道。所以，這個口子既然開了，無論是現(xiàn)在還是將來，無論遇到任何問題，都應該保持開放，不要關上，至少中國不要主動關上。只要這個口子開著，就可以溝通氣候問題，從而談經濟發(fā)展、產業(yè)政策、應對措施，等等，因為這些問題都與應對氣候變化有關。相反，如果關了，也就失去了一個重要的溝通渠道。氣候對話對于中美兩國都十分重要，在中美關系不易改善甚至向更壞方向發(fā)展的大環(huán)境下，氣候問題可能成為兩國打破僵局開展溝通交流的主要通道。
按照《巴黎協(xié)定》，到21世紀中葉要把全球升溫幅度較工業(yè)化前控制在2攝氏度的范圍內，努力控制到1.5攝氏度。但如前所述，按照目前各個國家的自主貢獻承諾和執(zhí)行情況，不能如期實現(xiàn)這個期望的溫控目標。當前全球正在為此努力，中美兩國也認識到，兩國無論是國內應對措施還是共同合作行動，對于落實《巴黎協(xié)定》各項目標、推動多邊主義應對氣候變化均具有重要作用。
比較分析自2013年以來中美兩國的六份氣候變化聲明不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合聲明內容逐漸詳細和具體，這也反映了中美兩國在應對氣候變化問題上的認識不斷深入、共識不斷加深。特別是2021年的《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》和2023年《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》（下文簡稱《陽光之鄉(xiāng)聲明》），合作內容逐漸形成框架，也越來越具有可落地性（宋笛，2023）。
從降低碳排放的思路來看，合作機會潛藏在排碳最多或減排最有潛力的地方，具體的減排行動可能就在這些相關領域。而能源轉型是減少溫室氣體排放的重中之重，也是中美兩國共同面臨的問題?！吨忻缿獙夂蛭C聯(lián)合聲明》中列出的21世紀20年代中美兩國共同關切的具體減排行動合作領域恰恰反映了這點。雙方在COP26前及其后，在工業(yè)和電力領域脫碳的政策、措施與技術（包括循環(huán)經濟、儲能和電網可靠性、碳捕集利用和封存、綠色氫能）、增加部署可再生能源等8個優(yōu)先領域開展對話和交流。從發(fā)展儲能和增強電網可靠性兩個優(yōu)先合作領域來看，碳中和要求能源結構向低碳化無碳化深度調整、化石能源比重大幅下降、以風能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。而風能太陽能受到氣象條件的影響較大，因此要發(fā)展儲能。具有間歇性、波動性的新能源大規(guī)模接入電網給電力系統(tǒng)穩(wěn)定帶來了新挑戰(zhàn)，美國得克薩斯州發(fā)生的電網癱瘓被認為與新能源接入有關，這也進一步說明電網可靠性的重要性?！蛾柟庵l(xiāng)聲明》提出，“兩國支持二十國集團領導人宣言所述努力爭取到2030年全球可再生能源裝機增至三倍，并計劃從現(xiàn)在到2030年在2020年水平上充分加快兩國可再生能源部署，以加快煤油氣發(fā)電替代，從而可預期電力行業(yè)排放在達峰后實現(xiàn)有意義的絕對減少。”（生態(tài)環(huán)境部，2023）。美國以前也是依賴煤炭消費的主要國家之一，后隨著頁巖氣爆發(fā)性增長，大量煤電被氣電代替。但碳中和目標要求能源結構向無碳化深度調整，氣電因此也面臨著碳資產的擱置問題。再來看中國，其以煤為主的資源稟賦，決定了煤電在相當長時期內仍將承擔保障中國能源電力安全的重要作用。因此，中美兩國都不同程度面臨避免電廠碳資產的擱置問題，都需要碳捕集、利用與封存（CCUS）技術，加快可再生能源部署。
近幾年，中美兩國也通過推動對甲烷的治理來減輕溫室效應，從而推動《巴黎協(xié)定》氣候目標的實現(xiàn)。2035年是國家自主貢獻目標的一個新節(jié)點。2021年《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》把“甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放合作”納入了中美兩國“21世紀20年代的具體減排行動”中。2023年11月，中國生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合公布《甲烷排放控制行動方案》，明確提出“十四五”和“十五五”期間甲烷排放控制目標?！蛾柟庵l(xiāng)聲明》明確提出，“在各自國家甲烷行動計劃基礎上制定各自納入其2035年國家自主貢獻的甲烷減排行動／目標，并支持兩國各自甲烷減／控排取得進展”。此外，聲明中還提及了“兩國2035年國家自主貢獻將是全經濟范圍，包括所有溫室氣體”。
將所有溫室氣體納入其中意味著兩國在甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放控制上逐漸達成共識，也意味著將對碳減排目標提出了更高的要求。甲烷是全球第二大溫室氣體，甲烷的溫室效應是二氧化碳的數(shù)十倍，甲烷減排有助于在現(xiàn)有碳承諾目標下更為顯著地減緩溫室效應。
中美兩國對能源轉型、2035年國家自主貢獻包括全經濟范圍、所有溫室氣體等領域的共識，為COP28和之后的氣候變化國際談判提供了堅實的基礎。
在強調中美合作和對話重要性的同時，面對全球氣候合作需要注意的是，中國畢竟還是一個制造業(yè)為主的發(fā)展中國家，還沒有實現(xiàn)新型工業(yè)化。所以，在全球氣候變化合作中，特別是在與美國合作中，不必把關鍵承諾都放在中美氣候工作會議上，或者中美談判中。過早承諾或早早亮出底線，反而會缺少適當讓步的余地。而在聯(lián)合國氣候峰會上，往往是那一點沒有事先外露的承諾，可以扭轉談判的僵局。這方面，印度有一些做法值得學習借鑒。因此，中國也需要提高全球氣候合作的技巧，既推動經濟的發(fā)展，又履行氣候責任，使兩者有效統(tǒng)一。
能源轉型和資金支持面臨的挑戰(zhàn)
2023年12月13日，198個締約方代表通過“全球盤點”達成“阿聯(lián)酋共識”，提出將1.5攝氏度的升溫目標控制在可實現(xiàn)的范圍內。但把溫升控制在1.5攝氏度，需要大幅度減少礦物燃料消耗，需要能源和經濟深度轉型，以實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。
這種能源轉型本應該無爭議，但其實在聯(lián)合國氣候變化大會上，尤其在2021年在英國格拉斯哥舉行的COP26和2023年在迪拜舉行的COP28上，該議題爭議非常大，存在強烈分歧。
究其原因，一是因為發(fā)展階段和國情不同。在COP26進行到閉幕式要通過大會決議階段，印度表示不同意淘汰煤電，認為根據(jù)印度的發(fā)展情況，實現(xiàn)不了淘汰煤電，這導致會議延遲閉幕。在會議僵持情況下，印度提出把淘汰（phase out）煤電改成削減（phase down）煤電，決議才得以通過。在COP28上，發(fā)達經濟體如歐盟提議淘汰未做減排的（unabated）化石燃料，但提議遭到沙特、印度為代表的發(fā)展中國家的強烈反對。歷經十多天激烈談判后，締約方最終達成了首個擺脫化石燃料的氣候協(xié)議“阿聯(lián)酋共識”，最終協(xié)議不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各國以公正、有序、公平的方式迅速推進能源系統(tǒng)轉型、擺脫化石燃料。雖然這與“逐步淘汰”還有差距，但這是有史以來第一次在聯(lián)合國最終協(xié)議中使用了關于化石燃料的措辭，畢竟之前的聯(lián)合國氣候變化大會協(xié)議文本從未提到減少石油和天然氣的使用。
二是缺乏資金。“阿聯(lián)酋共識”提出在能源系統(tǒng)中實現(xiàn)遠離化石燃料，到2030年實現(xiàn)將可再生能源的發(fā)電能力增加兩倍、能源效率提高一倍的目標。沒人否認能源轉型的意義，但這需要巨量投資。根據(jù)IEA2023年6月發(fā)布的《2023年世界能源投資》報告（IEA, 2023a），2023年全球能源投資大約2.8萬億美元，其中超過1.7萬億美元投資于全球清潔能源。根據(jù)IEA2023年11月發(fā)布的《凈零轉型中的石油和天然氣行業(yè)》報告（IEA, 2023b），到2030年，油氣行業(yè)需要將50%的資本支出投資于清潔能源項目，才能實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》要求將溫度上升控制在1.5攝氏度以內的目標。但2022年該行業(yè)只有約2.5%的資本支出用于清潔能源。巨量的投資需求和支出項目方向顛覆性的變化，對發(fā)達經濟體而言都很難做到，更何況是發(fā)展中國家。
事實上，發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達的國家，長期缺乏資金，一直被要求為應對全球氣候變化作出貢獻但得不到相應支持。2009年時，發(fā)達國家曾承諾至2020年間，每年向發(fā)展中國家提供1000億美元資金，用于適應和減緩氣候變化。根據(jù)2023年11月聯(lián)合國UNEP發(fā)布的《2023年適應差距報告》，發(fā)展中國家如果要在2022年～2030年完成國家自主貢獻和國家適應計劃（NAPs），每年僅適應資金預計就需要2150億美元～3870億美元（UNEP, 2023）。
可見，發(fā)達國家承諾的每年1000億美元的氣候資金都滿足不了氣候適應融資。雖然公共氣候資金主要來源多邊開發(fā)銀行（MDBs）近年來提高了對中低收入國家的氣候資金支持，2022年MDBs對低收入和中等收入國家提供了609億美元氣候資金（European Investment Bank, 2023），但發(fā)達國家仍未兌現(xiàn)這一資金承諾，到2021年仍存在104億美元的資金缺口。此外，這一專項融資大部分用于氣候減緩項目（即用于減少碳排放的支持資金），發(fā)展中國家需要的氣候適應融資（即幫助適應全球或區(qū)域氣候變化的支持資金）占比并不高，2021年提供給發(fā)展中國家的多邊和雙邊適應資金僅213億美元（該資金從2018年的148億美元增加到2020年的252億美元），即使發(fā)達國家能兌現(xiàn)在2021年COP26會議上的承諾，2025年將適應資金在2019年基礎上翻一番，那也才大約400億美元，與每年2150億美元～3870億美元適應資金的需求，仍存在1750億美元～3470億美元的斷崖式缺口。因此，無論從上述總量還是占比看，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供的氣候適應融資都需要大幅提高。
在相繼作出減碳和能源轉型承諾后，主要經濟體如何協(xié)同、有力地執(zhí)行自身承諾，同時動員和兌現(xiàn)對發(fā)展中國家的氣候資金承諾，切實回應發(fā)展中國家對其發(fā)展和經濟轉向清潔能源成本的擔憂，成為決定全球氣候治理實現(xiàn)共同目標的關鍵。中國作為最大的發(fā)展中國家，在根據(jù)本身發(fā)展水平對其他發(fā)展中國家提供支持的基礎上，應繼續(xù)幫助發(fā)展中國家爭取利益。事實上，中國深深理解發(fā)展中國家被要求為全球努力作出貢獻但得不到相應支持的困擾和擔憂，一直積極在全球治理框架內幫助發(fā)展中國家爭取發(fā)達國家氣候融資和技術支持，與其他締約方協(xié)調、推進聯(lián)合國氣候變化大會議程中所有與資金有關的進程，以確保1000億美元氣候資金承諾得以履行，并在發(fā)達國家2025年后新的集體量化氣候資金承諾上取得進展，為發(fā)展中國家爭取更大的發(fā)展空間。
結語與建議
近年來，中美歐在一些重大地緣政治、外交、經濟和技術議題上存在嚴重分歧，相互之間缺乏信任。不過，氣候變化是其少有的共同關注的議題。究其原因，除了IPCC基于科學研究提出了應對氣候變化的緊迫性外，這與中美歐領導人高度重視，以及中國積極推進綠色低碳發(fā)展是密不可分的。正是源于氣候變化議題對于主要經濟體重要性的高度重疊，以及不斷地溝通交流對話，才促成了2015年《巴黎協(xié)定》、2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實施細則和2023年擺脫化石燃料的“阿聯(lián)酋共識”。而且，氣候變化議題也是中美兩國溝通交流，打破政治、外交僵局的一個重要渠道。
不過，即使如此，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的首次全球盤點報告，按照目前各個國家的自主貢獻目標和落實情況，很難如期實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設定的溫控目標，而且實現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內目標的時間窗口正在“迅速關閉”。各國能否結合全球盤點成果，利用制定新一輪國家自主貢獻承諾的節(jié)點，把全球溫室氣體排放控制到與能實現(xiàn)的理想溫控目標相一致，大的經濟體，尤其是美國、歐盟、中國的行動和承諾以及對其他發(fā)展中國家所關切的資源、技術、能力建設等方面的支持，至關重要。
這將考驗之前主要經濟體建立的信任、達成的共識。在氣候變化議題中積聚信任與共識并不是理所當然的事情。事實上，隨著支持積極應對氣候變化力量和經濟情況發(fā)生變化，各經濟體將面臨新的考驗。首先，這取決于這些經濟體是否能做好各自的事情，包括是否采取政策與行動落實已有的承諾，是否能按計劃完成。依據(jù)本文分析，三大經濟體的氣候行動與各自的氣候承諾都還有距離，而且，這種擔憂可能增強。烏克蘭危機，巴以沖突，歐盟經濟復蘇緩慢、2024年及以后歐盟政治版圖的不確定性，反對《巴黎協(xié)定》并在任內命令美國撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，這些都在影響歐美政黨、議會和社會支持積極應對氣候變化力量的平衡。種種跡象顯示，歐美應對氣候變化的行動有可能減緩，甚至倒退。歐美不能兌現(xiàn)已有對發(fā)展中國家應對氣候變化的資金承諾，發(fā)展中國家就不可能兌現(xiàn)各自的減排承諾，在新一輪承諾中也不可能作出更嚴苛的國家自主貢獻承諾。中國企業(yè)經營和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴苛的節(jié)能減排目標又給企業(yè)增加了額外成本，中國在實現(xiàn)十四五規(guī)劃節(jié)能目標和單位國內生產總值二氧化碳排放減少目標方面面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
目前，無論在排放絕對量、增長速度還是人均排放量上，中國在新一輪氣候談判中都會面臨較大壓力。美歐會以“科學不容談判”為由，聚焦中國的二氧化碳排放量絕對量和增長速度，渲染中國減排承諾目標和落實力度不足，試圖迫使中國進一步提高減排目標。作為全球最大的氣候融資公共資金提供方，歐盟會繼續(xù)要求世界最大排放國、第二大經濟體貢獻更多氣候融資份額。從各國開啟確立新一輪的國家自主貢獻承諾起，中國的承諾、采取的行動和落實情況都會成為關注重點。如何把握節(jié)奏，在氣候峰會上達成與中國的國情、國力、發(fā)展和技術水平相適應，同時為主要經濟大國接受的共識和義務，將考驗中國的政治和外交智慧。
在締約方致力談判新一輪國家自主貢獻承諾時，應通過激勵機制鼓勵更多參與和行動，促成雄心勃勃的行動；采取脅迫的方式可能導致事倍功半，尤其要避免單方面采取諸如歐盟碳排放邊境調節(jié)機制這樣的脅迫措施。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，其就與WTO條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。而且，雖然歐盟CBAM在某種程度上可能會推動全球范圍內的低碳轉型和國際貿易的綠色化，但其機制實質上是通過對進口產品隱含的碳排放進行定價的方式，將歐盟ETS擴展到世界其他地區(qū)，有強迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價之嫌。而碳價一定程度反映本地區(qū)的減排成本及配額供需關系。無論從碳減排成本還是從社會成本角度看，發(fā)展中國家的碳價比發(fā)達國家低都是合理的。從這點上講，歐盟CBAM機制不是一個好的開端。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，歐盟、美國和中國應與國際社會一道，基于科學和實事求是的原則，就CBAM的碳核算邊界和方法、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機、各國相關體系、流程和排放因子等關鍵參數(shù)互認等議題加強對話與協(xié)調，制定出能被廣泛接受的應對競爭力和碳泄漏顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳排放邊境調節(jié)措施可能帶來的沖突。另外，即使實施，在歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業(yè)部門的免費配額直至2034年完全取消免費配額這段過渡期內，對進口產品的排放量全部征收碳關稅是不公平的，應扣除歐盟同類產品企業(yè)獲得的免費排放額度。
任何國家都不能將資源作為政治武器，這樣做害人也不利己，應禁止對非軍事用途的新能源技術和關鍵礦物質進出口加以限制。要兼顧本土產能和進口多樣化，考慮一國主導特定技術或礦物供應鏈可能帶來的脆弱性，即使對單一進口來源設限，但對來自單一第三國的比例上限設定也要合理，開始不宜過低，以免供需不匹配導致成本上升和供應短缺。而且，對非軍事用途技術和關鍵礦物提供的優(yōu)惠政策，應一視同仁，不應歧視外國生產商，避免減緩甚至阻礙能源向低碳化無碳化轉型、遲滯實現(xiàn)全球共同氣候目標的步伐。
氣候變化國際談判歷史反復證明，相互指責無濟于事，合作與妥協(xié)是唯一通向達成共識之道。中美之間有效合作，對達成《巴黎協(xié)定》、“阿聯(lián)酋共識”發(fā)揮了重要作用，兩國在能源轉型、新一輪國家自主貢獻等領域形成的共識，為COP28和之后的聯(lián)合國氣候變化國際談判提供了堅實的基礎。展望未來，在全球應對氣候變化進程和國際談判面臨一系列新的挑戰(zhàn)和美國氣候政策可能生變的新形勢下，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領導作用，與中國一道，敦促并攜手美國，積極回應發(fā)展中國家的合理關切，維繼信任、加強合作、凝聚共識，繼續(xù)推動全球強化減排承諾，開展有意義的氣候行動，確保實現(xiàn)全球氣候溫控目標。
（本文系國家社會科學基金重大項目“貿易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系構建研究”和國家自然科學基金重大項目“綠色低碳發(fā)展轉型中的關鍵管理科學問題與政策研究”的階段性成果，項目編號分別為：20&ZD109、71690243）
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責 編∕張 貝 美 編∕周群英
Can the World Build Trust and Consensus on Climate Change
—Discussions on the Importance and Prospects of China-US-EU Climate Cooperation
Zhang Zhongxiang
Abstract: Climate change is a rare issue of concern for the three major economies of the United States, China, and the European Union in recent years. It is also an important channel for communication and exchange between China and the United States, breaking the political and diplomatic deadlock, and carrying the dual mission of politics and climate. However, with the balance of support for actively addressing climate change and changes in economic conditions, the trust and consensus established by the world's three major economies will be put to the test of whether they can be sustained. The history of international negotiations on climate change has repeatedly proven that cooperation and compromise are the only way to reach consensus. Effective cooperation between China, the United States, and Europe has played an important role in promoting the global climate agenda. When negotiating a new round of Nationally Determined Contributions globally, incentive mechanisms should be used to encourage more participation and action. Looking ahead, the EU needs to continue to play a leading role, working with China, urge and join hands with the United States, and actively respond to the reasonable concerns of developing countries. The three major economies need to maintain trust, strengthen cooperation, gather consensus, continue to promote global strengthened emission reduction commitments, carry out meaningful climate actions, and ensure the achievement of global climate goals.
Keywords: carbon peak and carbon neutrality, nationally determined contributions, global stocktake, Paris Agreement, carbon border adjustment mechanism
