【摘要】經(jīng)過20多年的發(fā)展，耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)形成了相對(duì)規(guī)范的政策體系和實(shí)施程序。生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及空間治理現(xiàn)代化等目標(biāo)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度提出了一系列新要求。針對(duì)多地類的流進(jìn)流出建立“大占補(bǔ)”的耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制，改善“以補(bǔ)定占”原則下的激勵(lì)與約束機(jī)制，健全耕地占補(bǔ)平衡管理的政策體系，提升耕地占補(bǔ)平衡工作全生命周期管理能力等，成為當(dāng)前和未來一段時(shí)期改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度的重點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù) 耕地占補(bǔ)平衡制度 “大占補(bǔ)” 以補(bǔ)定占
【中圖分類號(hào)】F323.211 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出：“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)持‘以補(bǔ)定占’，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限。”耕地占補(bǔ)平衡中的“占”，不僅包括建設(shè)占用耕地，也包括農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整占用耕地，還包括違法違規(guī)占用耕地；“補(bǔ)”即補(bǔ)充新耕地的內(nèi)涵也要做相應(yīng)完善調(diào)整。耕地占補(bǔ)平衡意味著耕地?cái)?shù)量不因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等建設(shè)占用而減少。同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡的內(nèi)涵也隨著管理實(shí)踐的發(fā)展而越來越豐富完善。
耕地占補(bǔ)平衡制度的理念及其變化
從1997年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》首次提出各省(自治區(qū)、直轄市)保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求至今，耕地占補(bǔ)平衡制度就一直是我國保護(hù)耕地和保障國家糧食安全的關(guān)鍵政策，在確保耕地總量守住“18億畝耕地紅線”方面發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土綠化等仍不可避免地要占用耕地，加上耕地后備資源愈發(fā)稀缺，實(shí)踐中滿足耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體的平衡的壓力越來越大。壓力的增加不僅威脅到糧食安全，還有可能會(huì)影響我國整體的或局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，只有進(jìn)一步改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，擴(kuò)大并規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡的范疇，才能真正穩(wěn)住耕地總量、優(yōu)化耕地布局以及壓實(shí)地方保護(hù)責(zé)任等，進(jìn)而確保耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡作為國土空間治理的重要組成部分，其理念和方法等都在發(fā)生深刻變革。雖然從發(fā)展歷程看，耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)經(jīng)歷了很多變化，比如，從關(guān)注數(shù)量平衡到同時(shí)關(guān)注質(zhì)量平衡，再到進(jìn)一步重視生態(tài)平衡，但一直以來該項(xiàng)制度主要是圍繞建設(shè)占用耕地而制定補(bǔ)償目標(biāo)和舉措。在堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理理念的指引下，耕地保護(hù)需要跳出單一資源的保護(hù)理念和管理模式，將其置于各類自然資源共同構(gòu)成的自然系統(tǒng)和國土空間中去保護(hù)和管理。
因此，現(xiàn)階段完善耕地占補(bǔ)平衡制度，需要以更加系統(tǒng)、協(xié)同的視野審視耕地占補(bǔ)平衡政策的改進(jìn)，即通過優(yōu)化各類國土空間布局使其更加符合自然地理格局，從而更好地實(shí)現(xiàn)耕地三位一體保護(hù)和占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡制度需要適應(yīng)國土空間中不同類型農(nóng)用地資源相互依賴、相互影響的自然規(guī)律，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡。比如，需要在建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡之外，進(jìn)一步重視農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的平衡，以及耕地與林地、草地和濕地等多種地類用途之間流進(jìn)流出的平衡?？梢?，將耕地占補(bǔ)平衡擴(kuò)大到需要對(duì)更多地類占用耕地都進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊螅粌H意味著耕地占補(bǔ)平衡的要求在變高，也意味著補(bǔ)充耕地的理念在變化。
為此，耕地占補(bǔ)平衡制度還需要進(jìn)一步完善具體操作方法來匹配上述理念的變化。一方面需要做好嚴(yán)控新增、盤活存量、嚴(yán)格執(zhí)法等環(huán)節(jié)的政策協(xié)同創(chuàng)新，以更為科學(xué)的激勵(lì)和約束機(jī)制完善耕地占補(bǔ)平衡政策，促進(jìn)耕地宏觀格局穩(wěn)定、微觀布局優(yōu)化；另一方面需要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)治理能力的現(xiàn)代化，尤其是避免在地類調(diào)查、空間規(guī)劃和用途管制、占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施、執(zhí)法監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)出現(xiàn)因?yàn)楣芾順?biāo)準(zhǔn)或部門職能的不銜接而降低管理效率等問題。這些新理念、新要求和新方法的提出，既源于當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡制度面臨的新挑戰(zhàn)，也因需要主動(dòng)回應(yīng)新補(bǔ)充的耕地要能夠?qū)崿F(xiàn)長期穩(wěn)定高效利用，即耕地保護(hù)要滿足可持續(xù)性的要求。
耕地占補(bǔ)平衡制度面臨的新挑戰(zhàn)
首先，多種地類與耕地之間的流進(jìn)流出。從第二次全國土地調(diào)查（以2009年12月31日為成果統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)）到第三次全國國土調(diào)查（以2019年12月31日為成果統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)）的10年間，全國耕地面積減少了1.13億畝，減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設(shè)。其中，全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地和湖泊等生態(tài)功能較強(qiáng)的地類，但同時(shí)又有2.17億畝同類地類流回耕地。另外，第三次全國國土調(diào)查發(fā)現(xiàn)有超過880萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，而同時(shí)又發(fā)現(xiàn)有1.8億畝坡度25度以下的耕地上種了樹，其中有超過6200萬畝是坡度2度以下的平地。
上述耕地與多種地類之間的流進(jìn)流出，說明傳統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡政策面臨資源配置效率下降的困境。一方面，傳統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡過于關(guān)注建設(shè)用地占用耕地，對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和生態(tài)建設(shè)占用耕地則相對(duì)忽視，導(dǎo)致耕地總量持續(xù)下降。另一方面，耕地與其他地類之間的流進(jìn)流出，雖然耕地總量沒有減少，但在空間布局上引發(fā)了顯著變化，比如“林地下山”“耕地上山”以及耕地的細(xì)碎化。如果流進(jìn)流出后的土地用途結(jié)構(gòu)和布局不符合自然地理格局的條件，這種變化不僅會(huì)威脅到糧食安全，還會(huì)削弱自然資源的生態(tài)服務(wù)能力。比如，林業(yè)作物會(huì)在一定程度上破壞耕地的耕作層，還會(huì)消耗大量的水分，導(dǎo)致土壤干燥，使其易受風(fēng)、水等自然力量侵蝕，致使耕地地力條件下降，對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆的破壞。
可見，傳統(tǒng)耕地占補(bǔ)平衡政策存在有待改進(jìn)之處。一是政策主要針對(duì)建設(shè)占用耕地，忽略了其他地類流進(jìn)流出的協(xié)同治理；二是政策執(zhí)行一般重視耕地占補(bǔ)平衡的結(jié)果，忽略了空間布局的變化對(duì)糧食生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定可能造成的不利影響。這種相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的行政邏輯和只對(duì)結(jié)果考核的要求，會(huì)引起耕地總量和質(zhì)量的下降，以及生態(tài)服務(wù)功能的減弱。
其次，耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本可能會(huì)引致“理性”行為。耕地占補(bǔ)平衡的成本不僅涉及開發(fā)整理復(fù)墾耕地的成本、滿足相應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的成本，還涉及與全社會(huì)整體利益有關(guān)的環(huán)境變化成本，以及顯著的機(jī)會(huì)成本（即各類主體因保護(hù)或補(bǔ)充耕地而不得不放棄“非農(nóng)”“非糧”利用的機(jī)會(huì)成本）。當(dāng)前更需要重點(diǎn)關(guān)注的是機(jī)會(huì)成本的問題。
當(dāng)農(nóng)民、村集體或經(jīng)營主體放棄種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，或必須嚴(yán)格遵守耕地“非農(nóng)化”的各種限制性條件，意味著他們放棄了獲取更高經(jīng)濟(jì)收益的機(jī)會(huì)。比如，國家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司出版的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2022》顯示，2021年我國三種主要糧食作物（稻谷、小麥、玉米）的畝均凈利潤為116.82元，兩種主要油料作物（花生、油菜籽）的畝均凈利潤為121.53元，七種主要蔬菜作物（西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯）的畝均凈利潤為3669.24元，水果（主要以柑為例）的畝均凈利潤為2818.95元。主要糧食作物的畝均種植收益遠(yuǎn)低于主要蔬菜作物和水果，也低于主要油料作物。這種成本收益情形嚴(yán)重影響了農(nóng)民種糧積極性。
因此，在強(qiáng)制限定耕地用途不得改變的情形下，耕地撂荒成為農(nóng)民的一種選擇，即撂荒更劃算。而且這種現(xiàn)象在近年來更為普遍。比如，2023年全國糧食畝均產(chǎn)量是390公斤，按照2023年12月底的收購價(jià)格（比如，小麥2.87元/公斤，稻類2.85元/公斤），扣除每畝千元左右的總成本（含生產(chǎn)成本和土地成本）①，種糧主體的純利潤顯然不高?？梢姡瑢?duì)于農(nóng)民來說，如果不允許耕地“非糧化”經(jīng)營，撂荒并從事非農(nóng)就業(yè)在一定程度上就成為農(nóng)民的一種選擇。當(dāng)然，一些具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民可以將耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外來農(nóng)戶、種糧大戶或其他市場主體，但根據(jù)筆者對(duì)浙贛閩鄂粵桂等南方地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于耕地坡度高、位置散以及種糧利潤不高等原因，一些地方的土地流轉(zhuǎn)市場并不活躍。尤其在坡地或零散地等不利于機(jī)械化耕作的地方，撂荒現(xiàn)象相對(duì)普遍。耕地撂荒的存在，本質(zhì)上就是現(xiàn)階段耕地用途面臨著過高機(jī)會(huì)成本的體現(xiàn)。
另外，有的地方基層政府并未充分履行主動(dòng)承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任。實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策需要新增耕地，意味著新增耕地所在地承擔(dān)著額外的機(jī)會(huì)成本。自上而下監(jiān)督實(shí)施的耕地占補(bǔ)平衡政策，更重視全域或整體的占補(bǔ)在結(jié)果上的平衡，很難全面考慮不同地區(qū)自然資源稟賦的差異性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨機(jī)會(huì)成本的不同。
筆者自2015年以來對(duì)浙閩粵瓊等地的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在南方部分省份，耕地（水田）占補(bǔ)平衡指標(biāo)在官方交易平臺(tái)上每畝超過40萬元。這也解釋了當(dāng)自然稟賦的差異性影響越來越大和發(fā)展的機(jī)會(huì)成本越來越高時(shí)，不同地方對(duì)保護(hù)和發(fā)展的態(tài)度出現(xiàn)較大差異的原因。當(dāng)有的地方政府認(rèn)為機(jī)會(huì)成本太高時(shí)，就會(huì)存在耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)的問題，進(jìn)而出現(xiàn)違規(guī)違法占用耕地的現(xiàn)象。因此，在完善耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度時(shí)需要全面考慮不同地區(qū)之間的效率和公平，通過制定科學(xué)合理的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，妥善解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。
再次，科學(xué)管理對(duì)政策實(shí)施提出了新要求。近年來的耕地占補(bǔ)平衡管理實(shí)踐對(duì)耕地的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)、管理方式和激勵(lì)機(jī)制等提出了更高要求。
耕地占補(bǔ)平衡實(shí)踐面臨的第一個(gè)管理難題是界定耕地內(nèi)涵和地類標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、長期穩(wěn)定利用耕地、耕地后備資源、非傳統(tǒng)耕地等與耕地相關(guān)的不同概念。這些概念雖然都指向耕地，但在內(nèi)涵上卻不盡相同。這容易造成耕地占補(bǔ)平衡制度在實(shí)際執(zhí)行過程中面臨地類認(rèn)定困難或混淆的問題。從管理環(huán)節(jié)中最基礎(chǔ)的地類調(diào)查來看，地類標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一或不斷變化的情況。比如，在第二次全國土地調(diào)查期間，暫時(shí)種植蔬菜、果樹或用于養(yǎng)殖的土地仍被歸類為耕地，而在第三次全國國土調(diào)查時(shí)，根據(jù)“所見即所得”的原則，這些用途的土地被劃歸為非耕地類別，即林地或坑塘水面。這種變化使得實(shí)踐中農(nóng)用地地類認(rèn)定變得復(fù)雜且易混淆。類似的還有耕地上種植的林木達(dá)到一定郁閉度后就需要重新劃分為林地，這容易造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。
耕地占補(bǔ)平衡實(shí)踐面臨的第二個(gè)管理難題是傳統(tǒng)耕地占補(bǔ)平衡制度在項(xiàng)目層面“算小賬”，即采取將占用耕地項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目掛鉤后報(bào)批的方式。這是指在耕地占補(bǔ)平衡制度的規(guī)范性實(shí)施流程中，某一建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，必須與政府的耕地補(bǔ)充儲(chǔ)備庫中的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目相掛鉤，作為該建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批的要件之一。這種“算小賬”的管理方式，雖然能夠保障上級(jí)政府按項(xiàng)目或批次對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)充耕地的任務(wù)進(jìn)行規(guī)范管控，但這種做法面臨著兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)。一是補(bǔ)充耕地一般先儲(chǔ)備入庫，直到建設(shè)占用的項(xiàng)目需報(bào)批時(shí)才進(jìn)行關(guān)聯(lián)，確認(rèn)“數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)”要求，這種管理方式導(dǎo)致有的地方過于關(guān)注數(shù)據(jù)庫中的數(shù)字，相對(duì)忽略耕地的位置、質(zhì)量和后續(xù)管護(hù)和監(jiān)督，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”“占整補(bǔ)散”等現(xiàn)象。而且更重要的是，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量下降、細(xì)碎化和耕作條件變差等，會(huì)進(jìn)一步增加糧食生產(chǎn)等耕作成本和監(jiān)管成本。二是占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目一般僅需繳納相應(yīng)費(fèi)用即可滿足補(bǔ)充耕地的要求。這種制度設(shè)計(jì)雖然能確保落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的成本投入，即政府通過收費(fèi)并代為履行耕地補(bǔ)償義務(wù)，但本質(zhì)上卻造成實(shí)際占用耕地的責(zé)任主體在保護(hù)耕地觀念上的扭曲，比如這些責(zé)任主體可能會(huì)認(rèn)為占用耕地可通過支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來規(guī)避責(zé)任，忽視了耕地占補(bǔ)平衡制度的本質(zhì)目的是為了保障國家糧食安全和耕地系統(tǒng)的穩(wěn)定，而不是為占用耕地提供可能。
耕地占補(bǔ)平衡實(shí)踐面臨的第三個(gè)管理難題是激勵(lì)機(jī)制不足。雖然2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》等政策文件，但實(shí)踐中仍然在一定程度上存在激勵(lì)性不足和監(jiān)管不嚴(yán)的問題。目前的考核體系是以約束性為主，對(duì)于激發(fā)地方政府的積極性、發(fā)揮全社會(huì)的協(xié)同保護(hù)能力，相應(yīng)的激勵(lì)措施還有待加強(qiáng)。并且目前有的地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的耕地保護(hù)行為的監(jiān)管效果還有一定的提升空間。另外，耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目在工程實(shí)施過程中涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個(gè)部門的管理。但由于缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，各部門協(xié)同性不足，影響了耕地占補(bǔ)平衡制度的整體效果。比如，水利、交通部門的溝渠道路建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)田排水系統(tǒng)的不匹配，可能會(huì)造成補(bǔ)充耕地后續(xù)耕作問題等。
最后，耕地保護(hù)需要做好不同目標(biāo)之間的協(xié)同管理。一是耕地占補(bǔ)平衡需要統(tǒng)籌好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡在本質(zhì)上是發(fā)展觀的議題。耕地“非農(nóng)化”“非糧化”一般會(huì)面臨三個(gè)階段的旨向變化，即先是犧牲耕地?fù)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然后是既要保護(hù)耕地又要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最后是保護(hù)好耕地就是發(fā)展好經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)階段的耕地占補(bǔ)平衡仍然面臨需要走出第一個(gè)階段和第二個(gè)階段的問題。如何推動(dòng)耕地保護(hù)邁入第三個(gè)階段，是對(duì)耕地保護(hù)發(fā)展理念提出的新要求。
二是耕地占補(bǔ)平衡需要做好不同主體之間的利益統(tǒng)籌。耕地保護(hù)過程中，政府重視并鼓勵(lì)農(nóng)民種植糧食作物，而農(nóng)民則更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，在種植作物類型選擇、農(nóng)藥化肥投入量等方面可能會(huì)做出與耕地保護(hù)目標(biāo)相偏離的行為。類似地，我國以糧食自給率、耕地產(chǎn)能等作為保障糧食安全的基本目標(biāo)，同時(shí)地方政府還面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭壓力，這在一定程度上可能會(huì)弱化地方政府對(duì)耕地保護(hù)尤其是耕地生產(chǎn)能力保護(hù)的激勵(lì)。協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益和沖突，是耕地保護(hù)對(duì)做好成本共擔(dān)和收益共享提出的新要求。
三是耕地占補(bǔ)平衡需要做好耕地不同功能之間的統(tǒng)籌工作。耕地的數(shù)量和產(chǎn)能平衡強(qiáng)調(diào)的是糧食生產(chǎn)功能，而鼓勵(lì)輪作休耕、間作套種等則重視的是耕地的生態(tài)穩(wěn)定功能。耕地的糧食生產(chǎn)功能和生態(tài)穩(wěn)定功能之間存在張力。類似的，保持耕地地上、地下的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，就要求減少灌溉用水以節(jié)約水資源、降低農(nóng)藥化肥使用量以推動(dòng)綠色發(fā)展，而這些要求與集約高產(chǎn)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相矛盾。另外，耕地占補(bǔ)平衡中若以林地和園地等作為補(bǔ)充耕地來源，雖然實(shí)現(xiàn)了數(shù)量平衡目標(biāo)，但也影響了生態(tài)穩(wěn)定功能。平衡好耕地不同功能，是耕地保護(hù)對(duì)優(yōu)化資源配置效率提出的新要求。
耕地占補(bǔ)平衡制度前瞻
第一，推動(dòng)面向“大占補(bǔ)”的政策創(chuàng)新。“大占補(bǔ)”是指將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，即由非農(nóng)建設(shè)占用的“小占補(bǔ)”變?yōu)楦黝愓加玫?ldquo;大占補(bǔ)”。在“小占補(bǔ)”實(shí)施過程中，耕地與其他地類之間的“流進(jìn)流出”可能會(huì)造成耕地總量下降、質(zhì)量降低和生態(tài)受損等不良后果。這些負(fù)面影響與“小占補(bǔ)”實(shí)施中耕地內(nèi)涵不清、地類混淆、后備資源條件差以及布局不合理有關(guān)。因此，推動(dòng)“大占補(bǔ)”的耕地占補(bǔ)平衡制度創(chuàng)新勢在必行。
一是重新界定耕地內(nèi)涵，拓展耕地保護(hù)和占補(bǔ)地類的范圍。現(xiàn)階段耕地內(nèi)涵正在發(fā)生變化，耕地占補(bǔ)平衡制度可以不再局限于傳統(tǒng)的耕地后備資源，而是擴(kuò)展到可恢復(fù)耕地、非傳統(tǒng)耕地等地類?？苫謴?fù)耕地是指目前沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但具有潛在農(nóng)業(yè)價(jià)值，可以在采取一定措施后恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的土地，例如能夠轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)質(zhì)耕地的園地等；非傳統(tǒng)耕地是指經(jīng)過改造可以用來進(jìn)行耕種的土地，比如鹽堿地。非傳統(tǒng)耕地開發(fā)利用通常出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)土地稀缺或者無法滿足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的條件下，比如被用來在城市或建筑物中發(fā)展立體農(nóng)業(yè)，或在沙漠和鹽堿地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)等。這些耕地內(nèi)涵的變化，能夠進(jìn)一步拓寬補(bǔ)充耕地來源，實(shí)現(xiàn)“藏糧于技”。比如，可以將鹽堿地綜合改造利用、其他農(nóng)用地的用途變化、低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾等納入新增耕地來源，甚至還可以通過引進(jìn)耕作新方法和新技術(shù)等，從而將在特定環(huán)境條件下能夠適應(yīng)耕作的土地作為耕地來源，并提高耕地利用效率。
二是將“進(jìn)出平衡”納入耕地占補(bǔ)平衡制度（即實(shí)施“大占補(bǔ)”政策），確保不同地類與耕地之間的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。推動(dòng)“大占補(bǔ)”最主要的原因就是種糧收益不足導(dǎo)致耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重，亟需將此類現(xiàn)象納入規(guī)范管理。對(duì)于將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施用地等行為，需要實(shí)施年度“進(jìn)出平衡”政策。即除非因國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害或其他不可避免的因素，將耕地轉(zhuǎn)換為林地、草地、園地等用途時(shí)，地方政府需要通過農(nóng)用地整治等方式來補(bǔ)足等量等質(zhì)的耕地。其中，需要重視通過“林耕置換”的方式，破解因長期以來耕地占補(bǔ)平衡造成的陡坡耕地、平原林地碎片化布局等功能性錯(cuò)位問題。因?yàn)橐环矫嫔絽^(qū)陡坡耕地耕作層貧瘠、水源沒有保障、山區(qū)移民“空心化”等因素，導(dǎo)致陡坡耕地少有人種、種不好、收益低，另一方面夾雜在平原耕地間的林地，在一定程度上，因林地保護(hù)政策，當(dāng)?shù)匕傩詹荒芸?、不能用，更不能從事糧食生產(chǎn)。“林耕置換”通過優(yōu)化陡坡耕地與平原林地空間布局，巧妙的在二者之間搭建起“置換”的橋梁，逐步推進(jìn)“耕地下山、林地上山”，推動(dòng)耕地和林地實(shí)現(xiàn)集中連片、規(guī)?；?jīng)營。此舉既能保證陡坡農(nóng)用地和平原林地兩方面資源得到充分開發(fā)和利用，又能保障林地耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量雙提升、布局更優(yōu)化。
三是現(xiàn)階段需要尤其重視對(duì)建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和非法違規(guī)占用耕地的補(bǔ)充。對(duì)于建設(shè)用地占用的補(bǔ)充，需要對(duì)耕地占補(bǔ)平衡從偏向數(shù)量和質(zhì)量的平衡轉(zhuǎn)向更加注重空間布局的平衡，確保在空間布局、生產(chǎn)能力和農(nóng)田生態(tài)功能上都得到實(shí)質(zhì)性補(bǔ)充和提升，尤其是能夠滿足機(jī)械化耕作對(duì)田塊大小規(guī)模、田面平整、邊界齊整的要求。對(duì)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補(bǔ)充，需要避免政策實(shí)施被人為割裂，避免不同職能部門獨(dú)立實(shí)行耕地、林地、草地等不同資源的耕地占補(bǔ)平衡政策，確保耕地和其他資源的利用符合自然地理格局和生態(tài)系統(tǒng)整體性要求。在空間治理上，還需要緩解耕地與不同用途空間的競爭壓力，增強(qiáng)各類空間的和諧共生能力。這里的緩解空間競爭壓力是指在處理好除耕地補(bǔ)充與建設(shè)占用耕地以外，還需要處理好耕地減少與生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整退耕、農(nóng)田重度污染退耕等的關(guān)系。提升以耕地為核心的多元農(nóng)用地空間的共生共榮可持續(xù)發(fā)展能力，加強(qiáng)對(duì)耕地生態(tài)服務(wù)功能的保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)耕地主導(dǎo)區(qū)的人文景觀建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品供給能力和綠色發(fā)展水平穩(wěn)步提升。對(duì)于非法違規(guī)占用耕地的補(bǔ)充，則需要做好與執(zhí)法部門的對(duì)接工作，提升此類耕地占補(bǔ)平衡管理能力和加強(qiáng)配套政策建設(shè)。
第二，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”的總量動(dòng)態(tài)平衡。耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)際上經(jīng)歷了從早期階段在一定行政轄區(qū)內(nèi)的總量動(dòng)態(tài)平衡，轉(zhuǎn)為更為嚴(yán)格的以項(xiàng)目制為特征的“占一補(bǔ)一”“先補(bǔ)后占”的占補(bǔ)平衡?，F(xiàn)階段國家提出耕地占補(bǔ)平衡制度要堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限。這是將耕地占補(bǔ)平衡制度從項(xiàng)目制重新向新的總量動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制的轉(zhuǎn)型，目的是回應(yīng)有的省份實(shí)際耕地保有量已經(jīng)高于國土空間規(guī)劃目標(biāo)期耕地保有量目標(biāo)等新現(xiàn)象，提高耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施效果和監(jiān)管效能。實(shí)踐中除了做好“以補(bǔ)定占”外，還需要關(guān)注三個(gè)方面的機(jī)制創(chuàng)新。
一是完善耕地占補(bǔ)平衡制度。遵循“國家管總量、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的原則，建立嚴(yán)格的總量管理體系。這包括對(duì)跨省域補(bǔ)充耕地規(guī)模的嚴(yán)格控制和省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的嚴(yán)格管理。做好補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑的省級(jí)管理機(jī)制建設(shè)。補(bǔ)充耕地還要能實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定高效利用，用于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。這就需要制定嚴(yán)格的、易于實(shí)踐操作的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)充的耕地達(dá)到一定的質(zhì)量水平。
二是統(tǒng)籌優(yōu)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。綜合考慮不同地區(qū)自然地理特征和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，運(yùn)用耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和實(shí)現(xiàn)公平。需要將短期經(jīng)濟(jì)效益與長遠(yuǎn)的社會(huì)、生態(tài)和戰(zhàn)略考量相結(jié)合，通過法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等多種手段，引導(dǎo)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的有效實(shí)施。確保耕地占用方和補(bǔ)充方在成本和收益方面的公平性和效率。此外，需要強(qiáng)調(diào)耕地占用主體對(duì)補(bǔ)充耕地應(yīng)負(fù)的主體責(zé)任，并確保補(bǔ)充耕地費(fèi)用?？钣糜诟乇Ｗo(hù)及質(zhì)量提升，從而形成正確的耕地保護(hù)責(zé)任意識(shí)。
三是調(diào)整管理方式與責(zé)任機(jī)制。推動(dòng)從傳統(tǒng)耕地占補(bǔ)平衡的項(xiàng)目制向區(qū)域及年度動(dòng)態(tài)平衡制轉(zhuǎn)變，避免耕地面積細(xì)碎化和利用效率降低等問題，并為耕地保護(hù)多元治理和市場機(jī)制創(chuàng)新提供條件。需要貫徹《中華人民共和國糧食安全保障法》的要求，加強(qiáng)針對(duì)省級(jí)行政單位年度耕地總量動(dòng)態(tài)變化的監(jiān)管考核。
第三，提升耕地占補(bǔ)平衡工作全生命周期管理能力?，F(xiàn)階段亟需從耕地保護(hù)業(yè)務(wù)全鏈條管理入手，形成系統(tǒng)完備、銜接配套的耕地占補(bǔ)平衡制度管理過程。
一是通過實(shí)行全鏈條管理，推動(dòng)解決耕地占補(bǔ)平衡制度在不同環(huán)節(jié)遇到的協(xié)同難題。全鏈條管理涉及從規(guī)劃落地到用途管制、地類變更，再到耕地占補(bǔ)平衡和執(zhí)法監(jiān)督，以及經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲等各個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)踐中遇到耕地占補(bǔ)平衡的特殊情況時(shí)，可能會(huì)面臨缺乏可依循的法規(guī)或政策的問題。例如，在恢復(fù)耕地、實(shí)施“大占補(bǔ)”政策的過程中，當(dāng)?shù)貕K現(xiàn)狀為林地但調(diào)查數(shù)據(jù)為耕地時(shí)，如何認(rèn)定和糾正此類問題不僅涉及規(guī)章制度的完善，還涉及部門之間的協(xié)同。但此類問題亟需解決，否則會(huì)造成公眾對(duì)政府管理能力的質(zhì)疑。另外，對(duì)于跨部門協(xié)同的問題，需要建立健全自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利等跨部門的協(xié)同機(jī)制，采取諸如共同參與制定統(tǒng)一的政策及標(biāo)準(zhǔn)，建立信息共享機(jī)制，聯(lián)合開展規(guī)劃、評(píng)估和執(zhí)法監(jiān)督等管理措施。
二是耕地占補(bǔ)平衡制度需要重視差異化管理。對(duì)于已經(jīng)提前落實(shí)保護(hù)責(zé)任的省份，耕地占補(bǔ)平衡審批可以實(shí)行更科學(xué)的簡化程序。另外，差異化管理還需要考慮跨行政區(qū)、生態(tài)區(qū)的大范圍的條件差異，在實(shí)踐中不斷探索更高水平、更公平、更高效率的耕地占補(bǔ)平衡政策，如南北省份在耕地流出和恢復(fù)方面的稟賦和能力差異，以及歷史上不同地區(qū)耕地保護(hù)政策的執(zhí)行情況等。
三是健全耕地占補(bǔ)平衡制度的責(zé)任機(jī)制。明確責(zé)任主體及其具體責(zé)任至關(guān)重要?，F(xiàn)階段亟需基于“三區(qū)三線”劃定成果，將各類占用耕地行為納入統(tǒng)一管理，建立以耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的新機(jī)制。強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府在區(qū)域耕地保護(hù)中的主體責(zé)任，規(guī)范并逐步停止跨省域補(bǔ)充耕地的現(xiàn)象，嚴(yán)格管理省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的有償調(diào)劑等。此舉有利于預(yù)防、糾正并杜絕單純依賴補(bǔ)充耕地指標(biāo)的問題。
第四，建立健全耕地占補(bǔ)平衡制度的配套政策。現(xiàn)階段耕地占補(bǔ)平衡制度改革需要進(jìn)一步完善耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制等配套政策。
一是推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理機(jī)制的改革。目前國家已經(jīng)在改進(jìn)建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡管控方式上采取了新舉措，比如明確改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批程序，此舉是對(duì)土地利用年度計(jì)劃和耕地占補(bǔ)平衡嚴(yán)控政策的調(diào)整，與前述“大占補(bǔ)”“以補(bǔ)定占”等改革有關(guān)系。這些改革對(duì)改進(jìn)年度變更調(diào)查政策、壓實(shí)地方責(zé)任等配套政策提出了新要求。
二是完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度。為了確保耕地保護(hù)取得實(shí)效，需要健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，并強(qiáng)化剛性約束。同時(shí)，需要完善后續(xù)的管護(hù)和再評(píng)價(jià)機(jī)制，以確保耕地補(bǔ)充質(zhì)量相當(dāng)、生態(tài)安全。另外，也需要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)先把具有自然優(yōu)勢的地區(qū)的耕地建設(shè)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
三是建立健全耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于歷史上承擔(dān)了更多耕地保護(hù)任務(wù)的省份與那些存在缺口的省份，需要建立更合理的、公平高效的考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制。比如，為推動(dòng)南方地區(qū)逐漸恢復(fù)耕地，禁止出現(xiàn)更多“南占北補(bǔ)”等現(xiàn)象，需要健全相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)施路徑。同時(shí)，還需要逐步停止各類跨省指標(biāo)交易。未來只將跨省的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑用于支持特定地區(qū)的發(fā)展，如支持青海和西藏等地的加快發(fā)展。
四是強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督和考核力度。進(jìn)一步完善補(bǔ)充耕地責(zé)任的界定、補(bǔ)充耕地的來源和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、具體程序和監(jiān)督機(jī)制、行政執(zhí)法等政策體系。推動(dòng)建立健全全社會(huì)主動(dòng)協(xié)同的耕地保護(hù)新機(jī)制。建議建立“國家+省級(jí)”考核體系，壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。全面落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)，國家每年對(duì)省級(jí)黨委和政府進(jìn)行考核，對(duì)突破耕地保護(hù)紅線等重大問題實(shí)行“一票否決”。省級(jí)黨委和政府對(duì)本省域內(nèi)耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，對(duì)省內(nèi)各級(jí)黨委和政府進(jìn)行嚴(yán)格考核。
（作者分別為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、浙江大學(xué)求是特聘教授；自然資源部國土整治中心研究員）
【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革重大問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20JZD013）和國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)人與自然和諧共生的自然資源管理機(jī)制創(chuàng)新”（項(xiàng)目編號(hào)：23VRC022）的成果】
【注釋】
①比如，三種糧食作物的畝均成本在2016年—2021年期間都超過1000元；兩種油料對(duì)應(yīng)時(shí)期的畝均成本也都超過1000元。數(shù)據(jù)來源于：國家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司：《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2022》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2022年，第3、30頁。
責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲
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