摘 要:縣域是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，更是實現(xiàn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進程，縣域也面臨著日益嚴峻的復合型風險挑戰(zhàn)。縣域應(yīng)急管理不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實踐過程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過增強縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來推進縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。
關(guān)鍵詞:縣域應(yīng)急管理 高質(zhì)量發(fā)展 安全韌性建設(shè) 主要特征 提升路徑
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”的樞紐位置，對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。據(jù)《中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告2023》的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，中國內(nèi)地共有縣域1866個，占全國國土面積的90%左右，占中國大陸人口和GDP比重分別為52.5%和38.1%。無論從行政區(qū)劃數(shù)量還是人口規(guī)模來看，縣域都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵切入點。同時，黨的二十大報告強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，即不僅要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，還要“夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)”，“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。
加強縣域應(yīng)急管理可以說是維護社會穩(wěn)定、推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。近年來，縣域公共安全與應(yīng)急管理問題愈發(fā)突出且呈現(xiàn)出新的特點，也日益受到各方面的關(guān)注?？h級政府的預防和應(yīng)對能力直接關(guān)系著縣域的和諧與穩(wěn)定。但從應(yīng)急管理的實踐成效來看，相對于應(yīng)急管理體系較為完善的省、市兩級政府，縣級政府處于風險前沿但基礎(chǔ)較為薄弱，目前尚缺乏科學高效的應(yīng)急管理模式。因此，把握縣域應(yīng)急管理的主要特征，找準縣域應(yīng)急管理的著力點，通過加強安全韌性建設(shè)來提升縣域應(yīng)急管理能力與公共安全治理水平，實現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動，對于推進縣域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
縣域應(yīng)急管理的主要特征
一般認為，我國設(shè)有五級政府，分別為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏完整建制和相對獨立的權(quán)力資源，所以縣級政府始終是縣域范圍內(nèi)的行政核心。習近平總書記高度重視縣域治理，并深刻指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)”[1]。因此，縣域的關(guān)鍵作用和特殊地位決定著其有區(qū)別于其他治理單元的明顯特征。
縣域應(yīng)急管理具有穩(wěn)定的歷史延續(xù)性。從空間上來看，縣域一直具有相對獨立且固定的行動場域。這一方面是歷史上自給自足的經(jīng)濟形式促成了縣域的相對獨立性；另一方面是源于地理環(huán)境等自然因素，多數(shù)縣域的邊界相對穩(wěn)定，具有明顯的傳承與延續(xù)等特性，對維護社會基層秩序一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從時間上來看，縱觀我國兩千多年歷史，縣級政權(quán)自秦代全面實行郡縣制以來一直是我國最為固定的基層治理單元，擁有完整的行政建制和成熟的組織形態(tài)，歷來被認為是安邦定國的堅實基礎(chǔ)。新中國成立后，五級政府層級基本成型，縣級體制得到進一步確立。改革開放以來，我國縣域不僅為推進城鎮(zhèn)化進程提供了人力、物力和財力，同時也伴隨著現(xiàn)代化腳步實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展。不過，我國自古以來就是一個多災(zāi)的國家，擁有著數(shù)千年燦爛文明的同時也頻發(fā)各類災(zāi)害災(zāi)荒[2]。比如，“大災(zāi)之后必有大疫”正是基層百姓早期在與災(zāi)害作斗爭過程中總結(jié)出來的經(jīng)驗。雖然隨著物質(zhì)水平和科技水平的提升，這一經(jīng)驗已然與現(xiàn)代社會有所不符，但從古代救災(zāi)賑災(zāi)到如今防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)可見，縣域應(yīng)急管理已有很長的歷史。值得一提的是，2018年黨和國家機構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部后，縣域也開始陸續(xù)組建應(yīng)急管理局，按照職能整合的思路統(tǒng)籌優(yōu)化縣域應(yīng)急管理能力建設(shè)。但由于各種原因，不少縣域的應(yīng)急管理局并未完全實現(xiàn)職能整合，應(yīng)急過程中仍存在交叉管理、權(quán)責不清等問題。
縣域應(yīng)急管理居于特殊的“接點”位置。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，縣域在基層社會中扮演著“既城且鄉(xiāng)”的角色，發(fā)揮著上接“天線”下接“地氣”的作用。一方面，縣級政府要貫徹落實上級的路線方針政策；另一方面，縣級政府要服務(wù)民生、回應(yīng)和滿足基層訴求。習近平總書記在福建工作時曾形象地把縣域比喻為國家這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”，認為“‘紐結(jié)’松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；‘紐結(jié)’牢靠，國家政局就穩(wěn)定”[3]。所以，縣級政府不僅是縣域行政的核心，更是“條塊結(jié)構(gòu)”中的關(guān)鍵“接點”。具體而言，在政治層面上，縣級政權(quán)是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導和地方治理的關(guān)鍵“接點”；在社會層面上，縣域正居于城市與鄉(xiāng)村、中心與邊緣地帶的特殊“接點”位置，因此，縣域也被稱為“政治接合點”和“城鄉(xiāng)融合點”[4]。但近年來，隨著復合型災(zāi)害和復雜矛盾在縣域的頻發(fā)，縣級政府作為上級與基層、城市與鄉(xiāng)村的“接點”，也成了應(yīng)急管理較為薄弱的環(huán)節(jié)。以生態(tài)治理為例，伴隨著城市經(jīng)濟從高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，一些原本存在生態(tài)問題的城市企業(yè)開始借助城鄉(xiāng)融合的切入口向縣域轉(zhuǎn)移，導致部分縣域面臨著生態(tài)挑戰(zhàn)和因利益糾紛易發(fā)群體性事件等問題。所以，居于特殊“接點”位置的縣域始終肩負著應(yīng)急管理的重要使命，縣級政府的應(yīng)急管理體系建設(shè)不僅是我國應(yīng)急管理改革的一個縮影，更直接影響著基層的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
縣域應(yīng)急管理具有明顯的綜合性特征。縣域囊括了中國基層的一般場景，又因我國幅員遼闊而呈現(xiàn)出一定的特殊性。整體而言，縣域應(yīng)急管理體系基本都包含復雜的災(zāi)害類型、特定的空間范圍和多元的治理主體。首先，縣域應(yīng)急管理內(nèi)容具有全面性。在當代縣域社會，傳統(tǒng)自然災(zāi)害如干旱、洪澇、地震等風險依舊存在，同時，伴隨著社會轉(zhuǎn)型以及城鄉(xiāng)一體化進程的加快，食品安全、生態(tài)危機、網(wǎng)絡(luò)詐騙等新型社會風險也在縣域社會不斷涌現(xiàn)。因此，縣域應(yīng)急管理必須面對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件以及網(wǎng)絡(luò)安全問題等所有災(zāi)害類型。其次，縣域應(yīng)急管理范圍具有全面性，總攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的所有應(yīng)急管理工作。依據(jù)國家建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，縣域應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)處理轄區(qū)內(nèi)所有應(yīng)急管理事務(wù)。最后，縣域應(yīng)急管理主體具有多樣性，涉及黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公眾等各類應(yīng)急管理主體。應(yīng)急管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，單純依靠應(yīng)急管理局的力量難以有效應(yīng)對，還需多部門之間的通力配合以及社會力量的積極參與。尤其是近年來，隨著縣域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的、自然和社會的風險與矛盾交織并存，不同程度地威脅著縣域安全與穩(wěn)定。但與此同時，縣域應(yīng)急管理的整體狀況與社會快速發(fā)展的態(tài)勢尚不適應(yīng)，這客觀上就要求建設(shè)更綜合、更具韌性的縣域應(yīng)急管理體系和能力。
縣域應(yīng)急管理表現(xiàn)出典型的跨域性特征。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷推進，社會安全環(huán)境日趨復雜，跨域危機事件也呈現(xiàn)出頻發(fā)狀態(tài)?？h域作為城鄉(xiāng)一體化的重要載體，其應(yīng)急管理的跨域性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是基于空間意義上的跨區(qū)域建立橫向聯(lián)動機制。風險災(zāi)害和危機事件往往具有突發(fā)性和擴散性，即很可能以發(fā)生地為中心產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，擴散到周邊區(qū)域，因此應(yīng)急管理過程中很有必要建立橫向跨區(qū)域聯(lián)動機制，對突發(fā)事件進行有效管理。目前，我國跨域應(yīng)急管理合作的領(lǐng)域已經(jīng)涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件，但縣域間的合作方式還較為低層次，往往以簽訂應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議、相互交流學習等為主要形式。另一方面是基于行政關(guān)系上的跨層級建立縱向聯(lián)動機制?？h域作為承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，其應(yīng)急管理能力對上會逐級影響到市、省和中央的應(yīng)急管理成效，對下則直接關(guān)系鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村人民群眾的切身利益。應(yīng)急管理過程中，縱向部門間應(yīng)圍繞平臺建設(shè)、信息共享、資源調(diào)配等事項展開合作，才能實現(xiàn)“上下一盤棋”“全國一張網(wǎng)”，進而避免縣域出現(xiàn)對上機械匯報配合、對下物資調(diào)配不及時等問題。然而，當前我國跨域應(yīng)急管理合作中還存在頻發(fā)的跨域突發(fā)事件與應(yīng)急管理體制的沖突。因此，提升縣域應(yīng)急管理水平也亟需找到跨域應(yīng)急合作需求與屬地管理原則間的平衡點。
縣域應(yīng)急管理的歷史性、接點性、綜合性和跨域性等特征使其有別于其他的治理單元，反過來也對縣域自身的應(yīng)急管理水平提出了更為獨特的要求。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進程，縣域也將面臨更為復雜多樣和動態(tài)變化的經(jīng)濟社會環(huán)境，增強縣域應(yīng)急管理能力、提升縣域安全韌性水平將成為縣域工作的重中之重。
高質(zhì)量發(fā)展背景下縣域應(yīng)急管理的著力點
“十四五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律是高質(zhì)量發(fā)展，縣域作為推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，其高質(zhì)量發(fā)展將有效銜接都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用。另外，為客觀評價縣域高質(zhì)量發(fā)展水平，《中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告2023》中的縣域高質(zhì)量發(fā)展評價體系除了關(guān)注縣域發(fā)展的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享5個一級指標外，還特別關(guān)注了縣域安全發(fā)展，聚焦于生產(chǎn)安全、環(huán)境安全和社會安全3個二級指標。這表明，縣域安全是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和保障。2023年底的中央經(jīng)濟工作會議明確要求：“必須堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質(zhì)量發(fā)展促進高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰。”[5]可見，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速起飛，發(fā)展與風險共存已是一種客觀必然，縣域位于連接城鄉(xiāng)的樞紐位置，要想建成宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，就必須實現(xiàn)發(fā)展和安全的高階融合，其本質(zhì)就是要提升縣域韌性水平。那么，縣域應(yīng)急管理就不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實踐過程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。
首先，要把握好縣域發(fā)展和安全的統(tǒng)籌關(guān)系?？h域必須要發(fā)展，發(fā)展必須要安全。統(tǒng)籌發(fā)展和安全意味著縣域發(fā)展需要安全的穩(wěn)固護航，縣域安全也依賴于發(fā)展帶來的豐富資源和先進技術(shù)。2023年底的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”[6]，表明發(fā)展與安全并非簡單的前因后果，而是“前者決定后者，后者又影響前者”的并存共進景象。這要求縣域不應(yīng)被動防守，而要主動作為，用發(fā)展的眼光、思維和辦法來解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題。2020年，黨的十九屆五中全會明確我國已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，2022年，黨的二十大報告進一步將“實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。有別于其他治理單元的社會發(fā)展內(nèi)容，縣域高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容是鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展[7]。但就目前實踐情況來看，部分縣城輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的能力還不足，其樞紐傳導功能尚未發(fā)揮到位，技術(shù)資源在城鄉(xiāng)之間的流動不夠暢通，這導致“大城大村”現(xiàn)象還比較突出。因此，縣域應(yīng)依據(jù)本地發(fā)展特色，聚焦生產(chǎn)、環(huán)境和社會等方面的安全問題，不斷增強風險抵抗能力、提升應(yīng)急管理水平，把安全作為縣域發(fā)展的前置條件，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)，進而打造農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展的現(xiàn)代化縣域。
其次，需處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)關(guān)系。“硬建設(shè)”是指工程性項目，如城市生命線工程、安全生產(chǎn)設(shè)施等；“軟治理”是指非工程措施，如應(yīng)急預案、安全生產(chǎn)制度等。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)建設(shè)方面，以習近平同志為核心的黨中央明確提出“寧可備而不用，不可用時無備”“寧可十防九空，不可失防萬一”的要求。這應(yīng)成為縣域應(yīng)急管理過程中整合工程性項目與非工程措施的基本出發(fā)點和根本遵循。具體而言，在“硬建設(shè)”方面，我國不僅積極推進“防災(zāi)減災(zāi)九大工程”建設(shè)，而且在“十四五”規(guī)劃中也提出要“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”等。但是，一方面，這些工程建設(shè)還在進行中，其成效尚需進一步呈現(xiàn)；另一方面，任何工程項目都有一定的災(zāi)害承載閾值，面對不斷變化的外界環(huán)境，都有可能出現(xiàn)“失靈”問題。因此，“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)才能更有效地增強縣域應(yīng)急管理能力，換言之，既要注重有形的城市基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施等“硬件”建設(shè)，又要注重無形的應(yīng)急管理能力、社會組織能力等“軟件”建設(shè)。然而，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，多數(shù)縣域的“硬建設(shè)”和“軟治理”在應(yīng)對突發(fā)事件或復合型災(zāi)害時都會出現(xiàn)不能完全發(fā)揮作用的情況，亟需進一步完善和改進。
最后，需處理好常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。一般而言，縣域存在常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)，常態(tài)化治理的對象是縣域日常發(fā)生的已知確定性事件，擁有固定的管理主體、行動目標和行為準則，治理資源主要呈現(xiàn)多元化和碎片化的特征。而非常態(tài)應(yīng)急管理則需處理大量突發(fā)性事件，這些事件具有不確定性和多變性特征，治理主體尚未對其發(fā)展規(guī)律形成穩(wěn)定認知，因此往往通過快速動員在某一時段集中解決問題。常態(tài)化治理是非常態(tài)應(yīng)急管理的前提和基礎(chǔ)，本身就包含著非常態(tài)應(yīng)急管理的渠道；非常態(tài)應(yīng)急管理中也同時存在著必需的常態(tài)化運行，是常態(tài)治理的一種特殊狀態(tài)。2016年，習近平總書記在河北唐山市考察時就曾強調(diào)“兩個堅持”思想，即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一[8]。因此，理想情況下，縣域應(yīng)能夠在常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)間匹配適應(yīng)、有序銜接，同時，各類資源要素也應(yīng)能夠高效利用和靈活轉(zhuǎn)換。以縣城的大型體育館為例，在常態(tài)化治理下可市場化運行，在非常態(tài)應(yīng)急管理下可快速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急保障空間。但現(xiàn)實情況是，囿于技術(shù)和能力，不少縣域還存在“常態(tài)”和“非常態(tài)”之間轉(zhuǎn)換不暢的問題，常態(tài)化治理中的人力、物資、信息等資源在非常態(tài)應(yīng)急管理中尚且難以得到有效整合利用。
加強安全韌性建設(shè)以提升縣域應(yīng)急管理水平
把握縣域應(yīng)急管理的特點和規(guī)律后不難發(fā)現(xiàn)，雖然縣域抵抗風險災(zāi)害的歷史很長，且積累了豐富的本土化經(jīng)驗，但大部分縣域應(yīng)急管理局目前僅成立了5年左右，在應(yīng)對日益嚴峻的復合型風險挑戰(zhàn)時仍會暴露出體制機制等方面的問題和不足，阻礙著應(yīng)急管理能力的發(fā)揮和應(yīng)急管理成效的提升。那么，要實現(xiàn)縣域高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動，加強縣域安全韌性建設(shè)不失為提升縣域應(yīng)急管理能力的一條有效路徑。具體而言，縣域可以通過增強結(jié)構(gòu)性韌性以健全應(yīng)急管理體系、增強功能性韌性以提高公共安全治理水平。一般情況下，穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生功能，功能的發(fā)揮也會反向調(diào)適結(jié)構(gòu)，但還需保障性韌性以一種支撐賦能的邏輯對結(jié)構(gòu)與功能運行進行全過程的優(yōu)化調(diào)試。因此，統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過增強縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來推進縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。
一要不斷完善制度體系建設(shè)、明確主體間的權(quán)責關(guān)系，以提升縣域應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性韌性。結(jié)構(gòu)主要涉及體系內(nèi)各主體要素及其相互關(guān)系，因此結(jié)構(gòu)性韌性可以被理解為由制度韌性和主體韌性兩部分構(gòu)成。就提升制度韌性而言，縣域應(yīng)急管理需不斷完善黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度體系建設(shè)以實現(xiàn)應(yīng)急管理職能的統(tǒng)籌。在大安全大應(yīng)急框架指導下，縣域黨委政府應(yīng)在整合相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部門資源的基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)職能整合，建設(shè)和優(yōu)化由黨委政府領(lǐng)導班子領(lǐng)導的應(yīng)急管理體系及其應(yīng)急指揮中心，明確在多部門應(yīng)急合作中應(yīng)急管理局的綜合管理角色。同時，要圍繞縣域安全韌性建設(shè)總目標，編制涵蓋事前事中事后的常態(tài)化、全鏈條的管理方案，形成有效的應(yīng)急管理體系和政策法規(guī)體系，保證縣域在面對突發(fā)事件時能夠快速集中力量并高效處置。就提升主體韌性而言，我國各地遵循黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的原則，形成科學高效的應(yīng)急管理模式，即不僅要充分發(fā)揮黨政組織的強大領(lǐng)導力，還要積極利用企業(yè)、社會組織、公眾等多方力量彌補應(yīng)急管理部門條塊分割、協(xié)調(diào)不暢等問題。當前，雖然國家已有法律和相關(guān)規(guī)章制度明確了縣域應(yīng)急管理過程中社會組織和公眾個人的重要參與地位，但是在實際工作中仍缺乏具體的指導和要求。因此，縣域在應(yīng)急管理過程中，針對專業(yè)性較強的社會救援隊等應(yīng)急力量，應(yīng)加大鼓勵引導和物資扶持；針對普通公眾個人，應(yīng)做好應(yīng)急知識的教育及普及，進而保障多主體能夠通力配合，提升應(yīng)急效率。
二要繼續(xù)優(yōu)化協(xié)調(diào)機制、增強綜合治理能力，以提升縣域應(yīng)急管理的功能性韌性。功能是結(jié)構(gòu)中角色所發(fā)揮的作用，縣域應(yīng)急管理的功能性韌性主要是指縣域面對不確定風險時的防御與應(yīng)對能力、恢復與適應(yīng)能力、學習與變革能力。而這些韌性能力的發(fā)揮和實現(xiàn)依賴于機制以一定的運作方式把系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運行。但當前部分縣域由于人力、物力和信息的溝通協(xié)調(diào)不到位，存在“碎片化”合作問題，所以要在“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”基礎(chǔ)上，不斷健全和完善縣域“大應(yīng)急”體系。對此，一方面，縣域在統(tǒng)籌“硬建設(shè)”和“軟治理”的基礎(chǔ)上，不僅要增強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，如交通網(wǎng)絡(luò)、信息平臺等，還應(yīng)繼續(xù)完善優(yōu)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。具體而言，橫向協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建延續(xù)上述職能整合的結(jié)果，縣域應(yīng)急管理局對應(yīng)急工作綜合管理，其他部門依據(jù)工作需要積極協(xié)同，這有利于發(fā)揮應(yīng)急管理局的綜合性與專業(yè)性的職能；在縱向協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建上，縣域可以利用自身承上啟下的優(yōu)勢，通過及時與上級保持聯(lián)絡(luò)以獲取豐富的信息資源，同時主動根據(jù)任務(wù)需求對下級放權(quán)以保障應(yīng)急現(xiàn)場的靈活應(yīng)變能力?？傊?，在協(xié)調(diào)過程中，信息管理系統(tǒng)的觸角應(yīng)遍及各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)應(yīng)急管理的及時性和有效性。另一方面，縣域在把握好常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立持續(xù)創(chuàng)新的組織學習機制。換言之，縣域不僅要能夠有效應(yīng)對風險挑戰(zhàn)，還應(yīng)不斷梳理經(jīng)驗與不足，補短板、堵漏洞、強弱項，進而優(yōu)化形成本土化的政策制度，以更好的姿態(tài)不斷迎接和適應(yīng)未來風險的挑戰(zhàn)。
三要利用信息技術(shù)實現(xiàn)資源的合理配置，以提升縣域應(yīng)急管理的保障性韌性。在縣域安全韌性建設(shè)過程中，保障性韌性作為基礎(chǔ)性支持，容易在專注于結(jié)構(gòu)和功能作用發(fā)揮的過程中被忽視，但其對韌性體系的平穩(wěn)運行具有支撐賦能和保駕護航的作用。具體而言，在資源保障方面，縣域應(yīng)急管理應(yīng)通過擴充資源總量和優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)的方式，滿足常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理過程中的資源需求。一方面，縣域不僅要主動爭取上級的財政支持，還可以積極拓寬社會融資渠道，構(gòu)建與災(zāi)害應(yīng)對相匹配的應(yīng)急物資保障網(wǎng)絡(luò)；另一方面，縣域也要在“硬建設(shè)”上暢通應(yīng)急運輸保障路線，優(yōu)化物資儲備和運送系統(tǒng)，保障物資充足且能及時到位。在技術(shù)保障方面，縣域不僅要充分發(fā)揮新興技術(shù)在應(yīng)急管理中的積極作用，依托信息平臺和數(shù)據(jù)庫保障信息的有效利用和高效溝通，還要警惕落入技術(shù)工具的陷阱、防范技術(shù)風險。隨著縣域進入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域應(yīng)急管理也應(yīng)通過建立綜合信息平臺、應(yīng)急指揮調(diào)度平臺等提高風險預警和應(yīng)急決策的智能化水平。如合肥城市生命線安全運行監(jiān)測系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了市縣全域覆蓋，形成縣域應(yīng)急“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字協(xié)同新模式，有效提升了風險防范和綜合治理能力。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；本文系國家社會科學基金重點項目“韌性視角下的城市災(zāi)害風險評估與治理研究”（19AZZ007）、“四個一批”人才項目“新常態(tài)下的公共政策社會風險評估研究”（中宣干字〔2016〕49號）成果；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生郭瑞蓮對本文亦有重要貢獻】
注釋
[1]《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第140頁。
[2]陳安、陳櫻花、韓瑋：《為了萬家燈火：中國共產(chǎn)黨百年抗災(zāi)史》，浙江：浙江科學技術(shù)出版社，2022年，第56頁。
[3]習近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第24頁。
[4]王敬堯、黃祥祥：《縣域治理：中國之治的“接點”存在》，《行政論壇》，2022年第4期，第81—90頁。
[5][6]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習近平發(fā)表重要講話 李強作總結(jié)講話 趙樂際王滬寧蔡奇丁薛祥李希出席會議》，《人民日報》，2023年12月13日，第1版。
[7]譚明方：《縣域社會“高質(zhì)量發(fā)展”問題的理論探析——基于社會學的視角》，《社會科學研究》，2022年第6期，第66—82頁。
[8]付瑞平、劉俊民、朱偉：《恪守“兩個堅持”推進“三個轉(zhuǎn)變”——貫徹落實習近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理重要論述精神報道之二》，《中國應(yīng)急管理》，2022年第5期，第6—11頁。
責編：董惠敏／美編：王嘉騏