【摘要】國家創(chuàng)新體系是在一國科技創(chuàng)新制度環(huán)境下，各類創(chuàng)新主體利用創(chuàng)新要素、開展創(chuàng)新活動，相互作用、關(guān)聯(lián)互動而構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，本質(zhì)上是“域”和多元“域”組成的系統(tǒng)。經(jīng)濟理性、制度結(jié)構(gòu)、文化價值等共同決定了一個國家創(chuàng)新體系的質(zhì)態(tài)和演化方向?？萍俭w制改革是提升國家創(chuàng)新體系效能、推動其持續(xù)演化的重要動力，必須充分考慮國家創(chuàng)新體系的域觀特征，應(yīng)對域際融通、域中有域、域內(nèi)協(xié)調(diào)等挑戰(zhàn)。改革開放以來，我國科技體制改革基本按照三條脈絡(luò)展開，實際上很大程度上已經(jīng)從域觀的角度，考慮并努力解決制度障礙和約束問題。立足新的歷史方位，把握我國科技創(chuàng)新內(nèi)外部形勢需求的變化，新一輪科技體制改革應(yīng)以國家創(chuàng)新體系整體能力提升為導(dǎo)向，超越國家創(chuàng)新體系這個科技域的局限，站在更宏大的域觀視角，強有力地統(tǒng)籌推進重點領(lǐng)域改革，構(gòu)建中國特色的科技創(chuàng)新制度優(yōu)勢。
【關(guān)鍵詞】國家創(chuàng)新體系 科技體制改革 域觀范式
【中圖分類號】G322 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.11.009
【作者簡介】陳志，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院科技與經(jīng)濟社會發(fā)展研究所所長、研究員。研究方向為創(chuàng)新政策、科技體制改革、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。主要著作有《經(jīng)濟增長的資源障礙研究》、《被“忽視”的產(chǎn)業(yè)政策——創(chuàng)新政策的演進與未來》、《全球未來產(chǎn)業(yè)變革趨勢及政策躍遷》、《中國企業(yè)的創(chuàng)新道路》（合著）等。
科技體制改革是我國改革開放偉大實踐的重要組成部分。習(xí)近平總書記在2018年兩院院士大會上的講話中強調(diào)：“創(chuàng)新決勝未來，改革關(guān)乎國運?？萍碱I(lǐng)域是最需要不斷改革的領(lǐng)域。”回顧波瀾壯闊的中國改革史，每一次科技體制改革都與不同階段國家發(fā)展的最重大主題緊密相連，與國家創(chuàng)新體系的每一次重大調(diào)整同頻共振，科技體制改革始終走在改革的前列。探究背后的基本邏輯，可以看到宏觀、中觀、微觀三個層次的清晰脈絡(luò)，涉及每個關(guān)鍵節(jié)點的旗幟性、標(biāo)志性舉措。不難發(fā)現(xiàn)，我們已經(jīng)或多或少困于“國家創(chuàng)新體系”這個從學(xué)術(shù)探討上升到國家戰(zhàn)略的概念體系，或多或少忽略了經(jīng)濟世界、科技世界都并非是由同質(zhì)性、同目標(biāo)的微觀主體所構(gòu)成，反而是具有系統(tǒng)異質(zhì)性的域觀世界，域際相通、域中有域、域域交錯。每個經(jīng)濟主體、創(chuàng)新主體都受到多類型、多重制度規(guī)則與文化的規(guī)范，這無疑會導(dǎo)致科技領(lǐng)域的改革與制度變遷受到其他領(lǐng)域制度與文化的影響，表現(xiàn)出差異化的改革難度，最終往往取得折中的改革效果。當(dāng)前，科技創(chuàng)新已擺在國家發(fā)展全局的核心位置，我們又站在推動新一輪科技體制改革、提升國家創(chuàng)新體系效能的起點上，需要以域觀重新審視甚至再次建構(gòu)國家創(chuàng)新體系，從而找出當(dāng)下科技體制改革的主線、難點與方向。
國家創(chuàng)新體系的域觀范式建構(gòu)
“域”或“組織域”是新制度理論的核心概念。美國學(xué)者迪馬吉奧和鮑威爾將新制度理論有關(guān)規(guī)則約束、合法性等思想帶入了組織研究，并將“域”定義為“共同構(gòu)成制度生活的一系列組織的總和，包括供應(yīng)商、資源和產(chǎn)品消費者、管制機構(gòu)及其他生產(chǎn)相似產(chǎn)品或提供相似服務(wù)的組織”，這些組織的共同之處在于，它們組成了一個組織社區(qū)，組織間圍繞特定目標(biāo)的互動更加頻繁。域由制度所引導(dǎo)，為各類主體活動與行為提供穩(wěn)定、集體意義上的文化、規(guī)范和規(guī)制結(jié)構(gòu)（DiMaggio and Powell, 1983, p. 148）。圍繞這一核心概念的研究集中于討論不同組織的決策過程，雖然擁有不同的目標(biāo)，但是這些組織都認(rèn)為有必要彼此互動來完成特定任務(wù)。隨著研究的深入，學(xué)者們意識到各個組織不一定受到地理或共同目標(biāo)的局限，而是構(gòu)建了一個各類主體活動的時空。
新制度理論“域”的概念主要用于微觀條件或情境，突破了傳統(tǒng)主流經(jīng)濟學(xué)關(guān)于市場經(jīng)濟機制規(guī)則的無時空性，承認(rèn)了各經(jīng)濟主體的異質(zhì)性，超越了超理性的傳統(tǒng)假設(shè)。近年來，中國學(xué)者試圖將“域”這一概念嵌入并改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)“宏觀－微觀”理論范式。經(jīng)濟學(xué)家金碚將行為相同性較強的人群活動空間定義為一個“經(jīng)濟域”，認(rèn)為“人”從事經(jīng)濟社會活動，總是在一定的制度條件中發(fā)生，這些制度條件決定或影響活動和交往的行為秩序（金碚，2019a，第9頁）。復(fù)雜的現(xiàn)實經(jīng)濟空間具有“域”性，分為具有不同性質(zhì)或特征的區(qū)域、領(lǐng)域或群域。因此，現(xiàn)實的經(jīng)濟社會空間是由無數(shù)“域”所形成的復(fù)雜多維空間。從這個意義上說，在微觀、宏觀兩個層面，市場經(jīng)濟由于“域”的存在變成了具有深刻時空特征的社會關(guān)系體系，這種由制度（包括正式制度和非正式制度）定義的主體及其活動空間明顯具有非勻質(zhì)性、重疊性，即域觀性。
毫無疑問，國家創(chuàng)新體系是“域”和多元“域”組成的系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代末，英國經(jīng)濟學(xué)家弗里曼在研究日本經(jīng)濟騰飛，尤其是其制造業(yè)實現(xiàn)對歐美的超越時，提出了國家創(chuàng)新體系的概念。隨后國家創(chuàng)新體系這一概念逐漸被廣泛應(yīng)用，從學(xué)術(shù)概念演變?yōu)閷W(xué)術(shù)概念與政策性概念的多元混合體。當(dāng)然，這一概念解釋性、指導(dǎo)性極強，實際上是針對現(xiàn)實“科技域”進行的創(chuàng)造性概念化。國家創(chuàng)新體系本身就是一定時空條件下的現(xiàn)實存在。這一概念誕生之初強調(diào)研究主體及網(wǎng)絡(luò)，后續(xù)向創(chuàng)新活動、空間域等多維度拓展，具有明顯的域觀性。我們可以將國家創(chuàng)新體系定義為：在一國科技創(chuàng)新制度環(huán)境下，各類創(chuàng)新主體利用創(chuàng)新要素、開展創(chuàng)新活動，相互作用、關(guān)聯(lián)互動而構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。很明顯，本文后續(xù)討論的科技體制改革已經(jīng)內(nèi)化在國家創(chuàng)新體系的調(diào)整完善過程中。但是在具體改革實踐中，國家創(chuàng)新體系的諸多域觀特征往往會被或多或少地忽略，特別是這些域觀特征大部分嵌入了更加宏大、更加復(fù)雜的“經(jīng)濟域”，各創(chuàng)新主體還同時活動于“科學(xué)域”“技術(shù)域”等多個域，域域重疊。因此，國家創(chuàng)新體系要在理論意義和政策意義上更進一步，則需要在域觀視角下完善理論基礎(chǔ)，豐富分析工具和手段，而科技體制改革也應(yīng)該站在更高層面的域觀視角進行推進。
國家創(chuàng)新體系的理論基礎(chǔ)需進一步加強集成理性、制度、文化三個核心維度與地理維度（金碚，2021，第20～21頁），這是域觀范式最核心的表征。弗里曼（Freeman, 1995）在討論國家創(chuàng)新體系的前提假設(shè)時指出，如果不確定性、本地化學(xué)習(xí)和有限理性被引入作為微觀經(jīng)濟行為的基本和更現(xiàn)實的假設(shè)，那么它必須遵循的是，國家和地區(qū)在環(huán)境中的差異可能導(dǎo)致不同的發(fā)展道路，而不是標(biāo)準(zhǔn)化和趨同。這就承認(rèn)了在一定時空條件下，各國的制度存在差異性，體現(xiàn)了國家創(chuàng)新體系的地理維度。在現(xiàn)實中，企業(yè)、高校、科研院所等各類創(chuàng)新主體的行為并不僅僅受到經(jīng)濟理性的驅(qū)動，事實上它們各自的價值取向、文化根基、制度約束等各不一樣。不同的主體、個人會選擇不同的核心目標(biāo)，或?qū)Σ煌繕?biāo)確定不同的優(yōu)先級，其行為既有理性自主，又有適應(yīng)順從，這會對科技創(chuàng)新政策或改革舉措的效果產(chǎn)生重大影響。制度和文化在不同層面從規(guī)制性、規(guī)范性等維度對創(chuàng)新主體施加影響，這定義了不同創(chuàng)新主體穩(wěn)固的域觀特征。規(guī)制性的正式制度易于理解，但是創(chuàng)新文化作為科技創(chuàng)新最深層的決定性因素之一，往往由于“軟”環(huán)境特點和長周期形成特性，其政策意義價值被打折扣?？偟膩砜?，經(jīng)濟理性、制度結(jié)構(gòu)、文化價值等共同決定了一個國家創(chuàng)新體系的質(zhì)態(tài)和演化方向。
國家創(chuàng)新體系分析要重視國家創(chuàng)新體系作為多元域系統(tǒng)，其本身所涉及的域際關(guān)系、域中有域、域內(nèi)協(xié)調(diào)等問題。我國科技體制改革長期以來的焦點是解決“科技域”與“經(jīng)濟域”融通不充分的問題，即科技與經(jīng)濟“兩張皮”，雖然這兩個域從主體來看有重疊的部分，如在企業(yè)中。當(dāng)下，“教育域”與“科技域”的協(xié)同成為我國的典型域際相通問題。人才培養(yǎng)與科技創(chuàng)新活動的匹配性不足，產(chǎn)生“學(xué)非所用”“用非所學(xué)”并存的現(xiàn)象。理解國家創(chuàng)新體系，不僅需要了解其與其他界限較分明的域類之間的關(guān)系，同時其本身就具有多層性即大域之中有小域、域中有域的復(fù)雜結(jié)構(gòu)?？傮w上看，需要充分考慮國家實驗室、企業(yè)、高校、科研院所等主體的協(xié)同，考慮到這些主體利益關(guān)系、觀念文化及行為規(guī)則的紛繁復(fù)雜。國家創(chuàng)新體系從功能發(fā)揮上看，實際上存在多個功能體系，正如美國經(jīng)濟學(xué)家理查德·R.納爾遜（Nelson, 1992）指出的那樣，國家創(chuàng)新體系從總體上來看，概念可能過于寬泛，比如可以分解為支持某一特定領(lǐng)域的創(chuàng)新主體體系。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出建設(shè)中國特色國家創(chuàng)新體系，并將國家創(chuàng)新體系分為技術(shù)創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新等五個“子域”。另外，企業(yè)群體也分為國有企業(yè)和民營企業(yè)等不同的域類，國有企業(yè)的設(shè)立和發(fā)展過程表明其是高度域態(tài)化的特殊企業(yè)群類，還存在所謂“群域”（金碚，2019b，第5～6頁）。所以，國有企業(yè)的改革是一個域觀定位和價值文化適應(yīng)的過程。
科技體制改革底層的三大脈絡(luò)
國家創(chuàng)新體系隨著國家所處的階段、設(shè)定的目標(biāo)、面臨的環(huán)境變化而不斷演化，外部的沖擊、內(nèi)部的矛盾沖突都會引發(fā)體制機制的變革。同時，科技體制改革也是提升國家創(chuàng)新體系效能、推動其持續(xù)演化的重要動力。改革開放以來，我國推動了數(shù)輪科技體制改革，從1985年開始，大約每十年一個階段。探究背后的基本邏輯與線索，可以發(fā)現(xiàn)我國科技體制改革實際上沿著三條脈絡(luò)展開。第一條是在宏觀層面，重點是加強科技與經(jīng)濟的結(jié)合，即科技域與經(jīng)濟域的融通。第二條在中觀層面，我們可以稱之為國家創(chuàng)新體系的形成與完善，重點是創(chuàng)新主體的變革、能力提升與協(xié)同協(xié)調(diào)，包含了域內(nèi)協(xié)調(diào)和域中有域。第三條則是在微觀層面，即激發(fā)人的創(chuàng)新動力與活力，人受到多個域、多種制度邏輯的影響，表現(xiàn)出復(fù)雜的行為反應(yīng)。當(dāng)然，這三條脈絡(luò)在域的視角下并不割裂，反而相互交織與包容，只是在歷次科技體制改革中的重要性和側(cè)重點有所區(qū)別。
一是科技與經(jīng)濟結(jié)合。以1978年召開全國科學(xué)大會為標(biāo)志，我國迎來“科學(xué)的春天”，也拉開了科技體制改革的序幕。鄧小平同志在全國科學(xué)大會上的講話中強調(diào)：“四個現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。沒有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，就不可能建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防。沒有科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，也就不可能有國民經(jīng)濟的高速發(fā)展。”該講話還提出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”這一馬克思主義基本觀點。彼時，我國自新中國成立之初主要借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗形成的科研體系的弊病已經(jīng)顯露出來，在計劃經(jīng)濟體制下形成的相對垂直的結(jié)構(gòu)體系中，科研院所、大學(xué)、工業(yè)部門與國企、國防部門的科學(xué)技術(shù)活動相互獨立，基本上在體制內(nèi)運用行政手段進行資源配置，沒有知識產(chǎn)權(quán)保護和合理的激勵機制。各個子系統(tǒng)之間的交叉和協(xié)同較少。
1981年，國家科委提交《關(guān)于我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報提綱》，提出了科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針，第一條即“科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟、社會應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并把促進經(jīng)濟發(fā)展作為首要任務(wù)”（國家體改委辦公廳，第14頁）。1985年，中共中央發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，全面啟動了科技體制改革，確定了“經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設(shè)”的戰(zhàn)略方針。隨后于1986年相繼頒布《國務(wù)院關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》《國務(wù)院關(guān)于擴大科學(xué)技術(shù)研究機構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，1987年頒布《國務(wù)院關(guān)于推進科研設(shè)計單位進入大中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》。1992年，國家科委和國家體改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于分流人才、調(diào)整結(jié)構(gòu)、進一步深化科技體制改革的若干意見》，提出“穩(wěn)住一頭、放開一片”的改革思路，即一方面穩(wěn)定支持少部分的基礎(chǔ)性研究和基礎(chǔ)性技術(shù)工作，另一方面大量放開放活技術(shù)開發(fā)機構(gòu)、社會公益機構(gòu)和科技服務(wù)機構(gòu)。這一階段，黨和政府以改革撥款制度、開拓技術(shù)市場為突破口，探索科研課題制、技術(shù)合同制，創(chuàng)建科技園區(qū)、企業(yè)孵化器、生產(chǎn)力促進中心等成果轉(zhuǎn)化載體，鼓勵技術(shù)入股以及科技人員創(chuàng)辦或領(lǐng)辦企業(yè)等系列重大改革舉措，引導(dǎo)科技工作面向經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場。
隨著國家確立社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向，1995年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》，作出實施科教興國戰(zhàn)略的重大決策，開啟新一輪科技體制改革。1996年《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》為發(fā)揮企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的作用進行了系列規(guī)定。1999年全國技術(shù)創(chuàng)新大會召開，發(fā)布了《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》。1999年2月，《關(guān)于經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機構(gòu)管理體制改革的實施意見》發(fā)布，本輪改革的標(biāo)志性事件“科研院所大改革”正式開啟。按照總體要求，242個科研機構(gòu)自主選擇改革方式，包括轉(zhuǎn)變成科技型企業(yè)、整體或部分進入企業(yè)和轉(zhuǎn)為技術(shù)服務(wù)與中介機構(gòu)等。截至2003年底，共有1149個研究機構(gòu)轉(zhuǎn)制和實行分類管理。在本輪改革中，科技創(chuàng)新政策不斷豐富完善，國家科技計劃體系逐步形成，財政稅收政策代替行政劃撥開始成為重要工具。科研機構(gòu)大浪淘沙，發(fā)展出現(xiàn)分化，客觀上造成了科技力量特別是共性技術(shù)研發(fā)力量在一定程度上的分散或削弱。
2005年，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》的發(fā)布標(biāo)志著第三輪科技體制改革的起步。這一階段最突出的標(biāo)志是加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)、加速科技成果產(chǎn)業(yè)化。建設(shè)以企業(yè)為主體、以市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系成為促進科技經(jīng)濟結(jié)合的突破口，建設(shè)社會化、網(wǎng)絡(luò)化的科技中介服務(wù)體系成為重要內(nèi)容。中長期科技規(guī)劃完成了國家科技計劃體系的重構(gòu)，其中基本計劃的科技攻關(guān)計劃、高技術(shù)研究發(fā)展計劃、政策引導(dǎo)類計劃與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。科技重大專項更是瞄向重大戰(zhàn)略產(chǎn)品開發(fā)、關(guān)鍵共性技術(shù)突破和重大工程建設(shè)，意圖在若干重點領(lǐng)域集中突破，以帶動重點產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)局部跨越式發(fā)展。必須指出的是，為落實中長期科技規(guī)劃，2006年國務(wù)院發(fā)布了《實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）〉的若干配套政策》，從財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、政府采購等10個方面共提出70多條政策措施，這初步完成了我國科技政策體系的架構(gòu)，從供給面和需求面等多個方面為科技成果的形成、轉(zhuǎn)化與市場實現(xiàn)提供了行之有效的工具箱。
黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，我國開啟建設(shè)科技強國新征程。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深化科技體制改革實施方案》，提出全面深化科技體制改革，推進科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)發(fā)展驅(qū)動力的根本轉(zhuǎn)換奠定體制基礎(chǔ)。作為中央關(guān)于經(jīng)濟體制領(lǐng)域“四梁八柱”性質(zhì)的綜合性法案之一，該方案提出了143項任務(wù)。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，重新構(gòu)建了我國科技計劃體系，重點優(yōu)化了重點研發(fā)計劃、科技重大專項的組織管理方式，以實現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的貫通。2021年底，中央全面深化改革委員會通過《科技體制改革三年攻堅方案（2021－2023年）》，圍繞推動形成科技、產(chǎn)業(yè)、金融良性循環(huán)，加速推進科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用等難點問題進一步深化改革。
二是國家創(chuàng)新體系與科技域的建構(gòu)。創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整一直是科技體制改革的重要內(nèi)容。這與國家創(chuàng)新體系概念最初強調(diào)的主要內(nèi)容一致，如國家創(chuàng)新體系是決定一個國家技術(shù)學(xué)習(xí)的速度和方向（或創(chuàng)造變革活動的數(shù)量和組成）的創(chuàng)新主體及其激勵結(jié)構(gòu)和能力的集合，創(chuàng)新主體和相關(guān)活動被廣泛認(rèn)為是國家創(chuàng)新體系的核心特征（Parimal Patel and Keith Pavitt, 1994, p. 79）。新中國成立后，《1956－1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》提出，“把全國各部門分散作戰(zhàn)的力量組織起來，把一切潛在的和仍被閑置的力量發(fā)動起來，組成一個全國性的相互協(xié)調(diào)的有組織的科學(xué)研究力量，來完成巨大的任務(wù)”。這是國家創(chuàng)新體系建設(shè)的開端，政府行政指令仍是當(dāng)時科技資源配置的主要方式，科研活動主要集中在科研院所，企業(yè)主要承擔(dān)生產(chǎn)職能，以應(yīng)用研究為導(dǎo)向的科研院所和生產(chǎn)型企業(yè)形成固定協(xié)作關(guān)系。
20世紀(jì)90年代中期，國家創(chuàng)新體系概念被引入中國。1995年《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》提出了這個時期新型科技體制的基本框架：以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)開發(fā)體系，以科研機構(gòu)、高等院校為主的科學(xué)研究體系以及社會化的科技服務(wù)體系。這實際上已形成了國家創(chuàng)新體系的雛形。1997年中國科學(xué)院向中央提交了《迎接知識經(jīng)濟時代，建設(shè)國家創(chuàng)新體系》的報告，中央領(lǐng)導(dǎo)提出要建設(shè)“我們自己的創(chuàng)新體系”。1999年，全國技術(shù)創(chuàng)新大會提出將完善和發(fā)展國家創(chuàng)新體系作為一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。正如前文所述，本輪科技體制改革以國立科研機構(gòu)改革為重點，轉(zhuǎn)向構(gòu)建社會化、多元主體的研發(fā)組織體系，尤其突出了企業(yè)在技術(shù)開發(fā)中的主體地位。
2005年，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》從政府層面提出了國家創(chuàng)新體系的中國定義，即國家創(chuàng)新體系是以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)。同時，該規(guī)劃還明確了深化科技體制改革的目標(biāo)是推進和完善國家創(chuàng)新體系建設(shè)，并對國家創(chuàng)新體系進行了解構(gòu)。在該規(guī)劃的研究編制中，我國科技戰(zhàn)略界對國家創(chuàng)新體系進行了詳盡的研究，認(rèn)為國家創(chuàng)新體系是國家層次的創(chuàng)新體系，融合了國家內(nèi)部的區(qū)域創(chuàng)新體系，與全球的創(chuàng)新體系相鏈接。這已經(jīng)初步考慮了國家創(chuàng)新體系的域觀特征，突出了域際關(guān)系、域內(nèi)協(xié)調(diào)，強調(diào)各創(chuàng)新主體的協(xié)調(diào)、聯(lián)系與互動。
2012年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，專門就國家創(chuàng)新體系建設(shè)作出安排。2015年的《深化科技體制改革實施方案》提出到2020年，中國基本建立適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略要求、符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的中國特色國家創(chuàng)新體系。該方案特別重視國家創(chuàng)新體系的“立”，對高校、科研機構(gòu)以及企業(yè)等創(chuàng)新主體進行定位，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代科研院所制度的改革方向，同時提出建設(shè)國家實驗室體系。黨的十八大、十九大均對加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)作出重要部署，黨的二十大提出，“完善科技創(chuàng)新體系，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”?？萍俭w制改革最大的特點是在國家創(chuàng)新體系遭受外部沖擊后，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)這一重大任務(wù)開辟了域中之域，不斷健全完善新型舉國體制，優(yōu)化布局國家戰(zhàn)略科技力量。同時，企業(yè)在創(chuàng)新鏈中的定位有所前移，從創(chuàng)新主體上升為科技創(chuàng)新主體。
三是微觀行為人的激勵。人是一個國家科技創(chuàng)新最關(guān)鍵、最核心的創(chuàng)新要素，人才是第一資源。提升國家創(chuàng)新體系效能，必須做好人才隊伍建設(shè)。推進科技人才體制機制改革，探索契合中國發(fā)展實際的科技人才培養(yǎng)與發(fā)展路徑，必須考慮身處科技域、經(jīng)濟域等領(lǐng)域內(nèi)人才的多重目標(biāo)性，并針對其從事科技創(chuàng)新活動的具體特點來進行機制設(shè)計，充分激發(fā)人才的積極性與創(chuàng)造性。
1985年開始的改革更著眼于放活科技人員，鼓勵人員流動。1985年的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中提出：“認(rèn)真貫徹‘各盡所能、按勞分配’的原則，逐步地切實地解決科學(xué)技術(shù)人員的合理報酬問題。要建立必要的精神獎勵與物質(zhì)獎勵制度。報酬、獎勵和榮譽要同個人貢獻密切聯(lián)系起來。對有重大貢獻的實行重獎。”1986年我國啟動了專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，打破科研人員使用終身制，促進合理流動，同時相應(yīng)提高科技人員的工資收入水平。1987年《關(guān)于進一步推進科技體制改革的若干規(guī)定》、1988年《關(guān)于深化科技體制改革若干問題的決定》則進一步支持技術(shù)開發(fā)型科研機構(gòu)和科技人員以多種方式進入經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場。
1995年開始的第二輪科技體制改革在人才方面的改革重點是青年人員與科技獎勵制度。1996年《關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》要求，加速中青年學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人的培養(yǎng)，讓更多的中青年科技人員在第一線擔(dān)當(dāng)重任。這一時期也密集出臺了科技獎勵制度的相關(guān)政策，如1999年的《國家科學(xué)技術(shù)獎勵條例》、2003年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》等，人才獎勵制度逐步規(guī)范。2006年以后的改革則更加重視培養(yǎng)造就創(chuàng)新型人才隊伍，繼續(xù)加強對青年科技人才的激勵保障。
黨的十八大以來，為科技人才的潛能發(fā)揮創(chuàng)造良好的社會制度環(huán)境成為科技體制改革的重要內(nèi)容。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，對深化科技人員收入分配制度改革進行部署。為提升科技人員獲得感，我國不斷改革完善科研管理、科技人才培養(yǎng)使用與評價機制，并在科技獎勵制度、院士制度、科研誠信等方面深入推進改革。2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化科技獎勵制度改革的方案》。以創(chuàng)新質(zhì)量、績效、貢獻為導(dǎo)向的科技評價改革持續(xù)深化，2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》，探索符合科研活動特點的評價指標(biāo)，創(chuàng)新評價方式。
需要單獨指出的是，在促進科技成果轉(zhuǎn)化這個重要的域際相通問題上，激發(fā)科研人員積極性一直是一個主旋律。1984年《中華人民共和國專利法》頒布，1990年《中華人民共和國著作權(quán)法》頒布，從法律上開始保護知識產(chǎn)權(quán)，保障科技發(fā)明者、著作人權(quán)益。1987年，《中華人民共和國技術(shù)合同法》頒布，進一步規(guī)范技術(shù)市場交易。隨后在每個階段的科技體制改革中都有眾多涉及科技成果轉(zhuǎn)化權(quán)力安排、服務(wù)體系與環(huán)境建設(shè)等的法律法規(guī)與政策舉措出臺，例如，修訂《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，出臺《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》，實施轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動，建設(shè)國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系，開展職務(wù)科技成果賦權(quán)試點，完善資產(chǎn)評估、稅收優(yōu)惠等配套制度，通過給予科研人員更多的經(jīng)濟利益，激勵他們將手中的科技成果投入經(jīng)濟域。
科技體制改革的思路建議與方向展望
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科技體制改革，系統(tǒng)部署、全面推進，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革多點突破。當(dāng)前，我國發(fā)展進入了新的歷史方位，我國國家創(chuàng)新體系正遭受外部環(huán)境的巨大沖擊，同時內(nèi)部體制機制的矛盾也使得創(chuàng)新主體有強烈的改革訴求。毫無疑問，我們需要新一輪的“制度創(chuàng)業(yè)”（DiMaggio, 1988, pp. 3-5），肩負(fù)繼續(xù)全面深入推進科技體制改革這一重大任務(wù)。那么，未來改革的主線、重點在哪里？旗幟性、標(biāo)志性的舉措應(yīng)該是什么？這就需要我們解放思想、銳意創(chuàng)新，超越國家創(chuàng)新體系這個科技域的局限，站在更宏大的域觀視角審視我們的現(xiàn)狀、需求，以巨大的勇氣和決心推進改革。筆者認(rèn)為，要厘清改革思路，根本是要把握國家創(chuàng)新體系作為域及多元域組成的系統(tǒng)這個定義中“域”和“系統(tǒng)”兩個關(guān)鍵詞，綜合采取目標(biāo)能力－域觀范式相結(jié)合的方法，來找到改革的方向與著力點。
一方面，國家創(chuàng)新體系要全面支撐中國式現(xiàn)代化、建設(shè)科技強國，提升體系化能力。黨的二十大已經(jīng)針對全面建成社會主義現(xiàn)代化強國作出“分兩步走”的戰(zhàn)略安排，提出到2035年建成科技強國。宏偉目標(biāo)對國家創(chuàng)新體系的效能提升與全面支撐提出了更緊迫的需求。按照全局（強國建設(shè)）－整體（國家創(chuàng)新體系）的基本思路，需要將目標(biāo)需求對應(yīng)解構(gòu)為能力系統(tǒng)，即國家創(chuàng)新體系要實現(xiàn)科學(xué)強、技術(shù)強、創(chuàng)新強、要素強、治理強，當(dāng)前的重點是提升原始創(chuàng)新能力、自主可控能力、人才支撐能力、開放創(chuàng)新能力、創(chuàng)新治理能力等五大能力。保障各能力系統(tǒng)的高度協(xié)同性、兼容性、互動性，解決當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)性問題，這是當(dāng)前科技體制改革首要著眼之處。
另一方面，科技域已經(jīng)成為全球競爭的主要“承壓區(qū)”“角力點”，國家創(chuàng)新體系需要直面前所未有的外部沖擊。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，科學(xué)研究面向新的廣度和深度不斷拓展、交叉與涌現(xiàn)，技術(shù)革命核心驅(qū)動力和演進方向基本明確。世界主要國家圍繞人工智能、量子科技等戰(zhàn)略領(lǐng)域加強部署，試圖搶占未來經(jīng)濟、科技發(fā)展的先機。圍繞技術(shù)革命主導(dǎo)技術(shù)的爭奪范圍持續(xù)擴大，圍繞前沿必爭領(lǐng)域的競爭烈度直線上升，大國科技博弈呈現(xiàn)復(fù)雜化、長期化趨勢。同時，新興技術(shù)的出現(xiàn)和應(yīng)用，也帶來很多倫理和科研安全上的難題。這種國別域際的競爭直接表現(xiàn)為科技實力的較量，背后實際上是制度與文化的比拼。科技體制改革需要從域際相通、域中有域、域內(nèi)協(xié)調(diào)等多維角度，從優(yōu)化資源配置、加強科技力量、強化創(chuàng)新組織方式等方面入手解決當(dāng)前的焦點難點問題。
言及于此，科技體制改革的基本思路已經(jīng)有一個初步的輪廓，也就是我們需要著眼國家發(fā)展全局，以國家創(chuàng)新體系整體能力提升為導(dǎo)向，根據(jù)國家創(chuàng)新體系變革內(nèi)部外多元驅(qū)動需要，把握域際關(guān)系、域中有域、域內(nèi)協(xié)調(diào)三大域觀表征，強有力地統(tǒng)籌推進重點領(lǐng)域改革，構(gòu)建中國特色的科技創(chuàng)新制度優(yōu)勢。在此思路下，新時期應(yīng)該重點把握以下重點方向。
首先，優(yōu)先解決兩大域際相通問題?，F(xiàn)階段我國建設(shè)科技強國最重要的基礎(chǔ)性改革是要強化教育、科技、人才一體推進，牽引實現(xiàn)諸域相融。2024年全國兩會期間，習(xí)近平總書記在參加江蘇代表團審議時要求：“深化科技體制、教育體制、人才體制等改革，打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點卡點。”可見，這三者的融通，還將聯(lián)動科技與經(jīng)濟兩個域的融通。目前，我國國家創(chuàng)新體系能力最大的兩塊短板就是原始創(chuàng)新能力與自主可控能力，補短板的關(guān)鍵在人。我國高水平創(chuàng)新人才少，從事基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的人才少，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)急需的人才缺口大。原因是科技、教育、人才三個領(lǐng)域理念和政策取向等制度文化域觀特征差異較大，三者的創(chuàng)新活動不相匹配，特別是科技需求牽引的教育和人才發(fā)展體系還不完善，人才培養(yǎng)模式與教育理念難以滿足創(chuàng)新人才培養(yǎng)需求。這需要建立并強化一體推進的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強教育、科技、人才綜合改革，從基礎(chǔ)教育、高等教育等全鏈條加強貫通式培養(yǎng)，深化科教融合、產(chǎn)教融合。
另一個重要域際相通是要真正確立企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，實現(xiàn)科技經(jīng)濟融通。前幾個階段的科技體制改革非常明顯的特點是，通過科研機構(gòu)的體制變革、科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化來促進科技供給變?yōu)楝F(xiàn)實生產(chǎn)力，這在特定時段與國家創(chuàng)新體系的特征與結(jié)構(gòu)是相符的。但是我國的國家創(chuàng)新體系已經(jīng)發(fā)生了格局性的變化，從顯性指標(biāo)看，我國企業(yè)在研發(fā)投入、專利產(chǎn)出等方面已經(jīng)成為數(shù)量意義上的主體，同時能力也有了顯著的提升，各類創(chuàng)新型企業(yè)排行榜中，中國企業(yè)的進步有目共睹。步入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的最終載體肯定是微觀企業(yè)。環(huán)顧新領(lǐng)域新賽道的競爭對手，皆是微軟、谷歌等科技領(lǐng)軍企業(yè)。是時候進行反向思維，通過改革真正確立企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位了，這需要從科技創(chuàng)新決策、重大科技任務(wù)凝練與攻關(guān)、創(chuàng)新資源配置、產(chǎn)學(xué)研融通等創(chuàng)新鏈全鏈條進行機制和政策設(shè)計，加大已有政策的落實力度。即使是對還存有疑慮的基礎(chǔ)研究，也需要讓企業(yè)特別是科技領(lǐng)軍企業(yè)當(dāng)好目標(biāo)導(dǎo)向基礎(chǔ)研究的“出題人”“共答人”“閱卷人”。
其次，重點健全新型舉國體制。關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控關(guān)乎國家發(fā)展全局和安全大局。關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控既要“補短板”，在解決“卡脖子”問題過程中形成戰(zhàn)術(shù)應(yīng)對能力；又要“鍛長板”，掌握和培育獨有的戰(zhàn)略技術(shù)優(yōu)勢。新型舉國體制是實現(xiàn)戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域可控的重要途徑，是在一定時空條件下，功能上域中有域、運行上域內(nèi)協(xié)調(diào)同時發(fā)生的特殊域觀現(xiàn)象，本質(zhì)要求是資源統(tǒng)籌配置、科技力量有效組織。關(guān)于舉國體制，國內(nèi)外皆有成功經(jīng)驗。每當(dāng)國家安全、經(jīng)濟繁榮、人民生命遇到重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，主要國家最直接的反應(yīng)都是采取舉國體制，瞄準(zhǔn)急需方向，設(shè)立特殊機構(gòu)組織科技力量，完成重大任務(wù)。我國無論是在“兩彈一星”時代，還是實施國家科技重大專項過程中，都已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗。當(dāng)前，我國面臨的國內(nèi)外形勢有很大的變化，健全新型舉國體制將是我國下一階段科技體制改革極其重要的任務(wù)，其中不少理論基礎(chǔ)需要在改革實踐中豐富發(fā)展，很多關(guān)鍵問題需要在理論指導(dǎo)下加以突破。第一，廓清新型舉國體制的邊界。不同于常規(guī)的科技創(chuàng)新活動，舉國體制所推進的重大任務(wù)有明確的應(yīng)用預(yù)期，一般是在限定時期內(nèi)必須完成的戰(zhàn)略性技術(shù)、產(chǎn)品與工程，其結(jié)果會擴散到產(chǎn)業(yè)域，最終推動全域的發(fā)展。但這并不代表企業(yè)、高校、科研院所圍繞前沿科技與產(chǎn)業(yè)需求協(xié)同攻關(guān)，都應(yīng)納入新型舉國體制。“謀全局”必須“謀一域”，但“謀一域”不等于“謀全局”。第二，理順政府與市場的關(guān)系。類似美國曼哈頓計劃的危機創(chuàng)新類舉國體制是結(jié)果導(dǎo)向，以任務(wù)成功為最終唯一目標(biāo)，成本排在第二位，甚至是不計成本。但這都發(fā)生在極端特殊的時刻。目前大國戰(zhàn)略博弈較量的技術(shù)產(chǎn)品大部分最終要落在經(jīng)濟域，最終由市場主體和消費者投票與埋單。這就需要實現(xiàn)“有效市場、有為政府”，特別是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，調(diào)動產(chǎn)學(xué)研用等各個環(huán)節(jié)、各個主體的積極性，形成強大合力。
最后，關(guān)鍵要解決創(chuàng)新主體的定位與激勵問題?，F(xiàn)實中創(chuàng)新主體處于不同領(lǐng)域、地域，同時活動于國家創(chuàng)新體系各個子域中，這都是在一定制度、文化下發(fā)生的，制度條件決定或影響著創(chuàng)新主體和科研人員從事創(chuàng)新活動的行為選擇。當(dāng)面臨多樣化、跨域的制度條件時，各類創(chuàng)新主體會根據(jù)具體域的結(jié)構(gòu)、自身定位和所處的位置等因素，采取合作、選擇性耦合、回避等各類策略性行為，產(chǎn)生各種異質(zhì)性的復(fù)雜反應(yīng)。很多改革舉措執(zhí)行力差，往往就在于沒有充分預(yù)估不同主體在理性驅(qū)使下的行為。新一輪科技體制改革必須正視這一點，否則難以實現(xiàn)激勵相容，保障改革整體效益的最大化。第一，重點在強化戰(zhàn)略科技力量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化其定位和布局，加強協(xié)同作戰(zhàn)。國家戰(zhàn)略科技力量也是健全新型舉國體制的重點之一。國家實驗室這一新生力量，對以往高校、院所、企業(yè)等傳統(tǒng)創(chuàng)新主體的產(chǎn)學(xué)研合作格局提出新要求。目前各戰(zhàn)略科技力量的功能有各自向創(chuàng)新鏈上下延展的趨勢，這是需要下一輪改革重點明晰的問題，否則會導(dǎo)致力量的分散、各主體微觀資源的錯配。同時，需要根據(jù)重大科技任務(wù)類型的不同，采取靈活多樣的組織模式，多方協(xié)作、合力攻關(guān)。第二，以科技人才激勵和評價制度改革為重點，保證科研人員潛心研究。在人才激勵制度層面，長期以來國有企業(yè)和事業(yè)單位的僵化機制沒有得到徹底改變，科研人員收入結(jié)構(gòu)中基本工資收入偏低，承擔(dān)競爭性項目、課題較多，穩(wěn)定性支持不足?？萍荚u價方面，資源配置馬太效應(yīng)、科技人才過度競爭等現(xiàn)象仍然存在，“破”和“立”需要更好地銜接。這需要進一步完善國有企業(yè)的考核評價機制，持續(xù)推進科技人才評價、成果評價改革試點，研究提出深化科技評價改革新舉措，加快建立以創(chuàng)新價值、能力、貢獻為導(dǎo)向的評價體系。
（本文系科技部研究任務(wù)“新時期科技政策體系統(tǒng)籌研究”的階段性成果）
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All Field Construction of National Innovation System and Sci-tech System Reform
Chen Zhi
Abstract: National Innovation System is a complex system composed of various innovation entities using innovation factors and carrying out innovative activities under the institutional environment in a country, and it is essentially a system composed of "field" and multiple "fields". Economic rationality, institutional structure, cultural values, etc. jointly determine the quality and evolution direction of a country's National Innovation System. The Sci-tech System Reform is an important driving force to enhance the efficiency of National Innovation System and promote its sustainable evolution. We must fully consider the field characteristics of National Innovation System and address issues such as inter-field communication, intra-field coordination, etc. Since the reform and opening up, China's Sci-tech System Reform has basically been carried out in three contexts, and in fact, to a large extent, it has considered and strived to solve the institutional barriers and constraints from the perspective of field. Based on the new historical position, and grasping the changes in the internal and external situation and demand of China's scientific and technological innovation, the new round of Sci-tech System Reform should be guided by the target of overall ability improvement of National Innovation System, stand in a broader field perspective, vigorously coordinate and promote reforms in key areas, and build the institutional advantages of scientific and technological innovation with Chinese characteristics.
Keywords: National Innovation System, Sci-tech System Reform, field paradigm
責(zé) 編∕韓 拓 美 編∕周群英
